Documento: Informe de Coyuntura Legal e Institucional 1er semestre de 2015

Informede
coyunturalegal
e institucional
Estudios
Legales
Semestre 2015
1er

La preparación de este informe concluyó el
3 de julio de 2015
ISSN 2218-6859
Key title: Informe de Coyuntura Legal e Institucional
Abbreviated key title: Inf. coyunt. legal inst.
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
FUSADES
Una publicación del Departamento de Estudios Legales • DEL
Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica
Prohibida la reproducción total o parcial de este informe, sin previa autorización de FUSADES.

Estudios
Legales
Informede
coyunturalegal
e institucional
Semestre 2015
1er

págÍndice general
RESUMEN EJECUTIVO
SIGLAS UTILIZADAS
ESTADO DE DERECHO
1. INDICADORES
1.1. Inseguridad y Estado de derecho según LAPOP y Freedom House
1.2. El índice de Estado de Derecho elaborado por The World Justice Project
1.3. Independencia judicial según el World Economic Forum
2. RELACIONES INTERORGÁNICAS
2.1. Nuevas amenazas a la Sala de lo Constitucional y a la independencia
judicial
2.2. Vetos y observaciones
3. LEYES CLARAS Y PÚBLICAS, DICTADAS CONFORME CON LA CONSTITUCIÓN
4. CUMPLIMIENTO DE LA LEY EN LA ELECCIÓN DE FUNCIONARIOS
4.1. Elección de magistrados de la CSJ
4.2. Proceso de elección de miembros del CNJ
5. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
5.1. Actividad jurisprudencial de las salas
5.2. Sentencias destacadas en temas constitucionales: la indemnización por
daño moral
5.3. Las resoluciones de Corte Plena
5.4. Sanciones a funcionarios judiciales y profesionales del derecho
6. SISTEMA ELECTORAL
6.1. El escrutinio final y las peticiones de“abrir las urnas”
6.2. Ampliación del periodo de funciones de diputados y concejos
municipales
7. CONCLUSIONES

CLIMA DE NEGOCIOS Y SEGURIDAD CIUDADANA
1. INDICADORES
1.1. Indicadores internacionales
1.2. Encuestas
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2. APUESTAS DE PAÍS
2.1. Fomilenio II
2.2. Asocio para el Crecimiento (APC)
2.2.1. Metas reprobadas en el Asocio para el Crecimiento
2.3. Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana y Convivencia
2.4. Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte
3. SITUACIÓN DE SEGURIDAD
3.1. Homicidios y extorsiones
3.2. Actividad de los actores de seguridad ciudadana
3.2.1. PNC
3.2.2. Fuerza Armada
3.2.3. Tribunal Especializado de Extinción de Dominio
3.3. Nuevas leyes y reformas en materia de seguridad
4. SITUACIÓN DEL CLIMA DE NEGOCIOS
4.1. Caso CEL-ENEL
4.2. Asocios público-privados (APP)
4.3. Resolución de la inconstitucionalidad sobre DR-CAFTA
4.4. Leyes para la facilitación del comercio
4.5. Normas tributarias
4.6. Normas presupuestarias
4.7. Regulación de pensiones
5. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
5.1. Simplificación de trámites y mejora regulatoria
5.2. Profesionalización de servidores públicos
6. CONCLUSIONES
TRANSPARENCIA
1. INTRODUCCIÓN
2. INDICADORES E INFORMES
2.1. Encuesta Dinámica Empresarial
2.2. Índice de Gobierno Abierto
2.3. Sexto Informe ALAC
2.4. Paz y Corrupción 2015
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3. ESTADO DE LAS OBLIGACIONES INTERNACIONALES EN MATERIA DE
TRANSPARENCIA
3.1. Convención Interamericana contra la Corrupción
3.2. Alianza para el Gobierno Abierto (AGA)
4. DESEMPEÑO DEL SISTEMA DE TRANSPARENCIA, PROBIDAD Y RENDICIÓN
DE CUENTAS
4.1. Estado del acceso a la información pública
4.1.1. Ejercicio del derecho
4.1.2. Resoluciones sobre acceso a la información pública
4.1.3. Promoción del derecho de acceso a la información pública
4.1.4. Acceso a información de partidos políticos
4.1.5. Revelación de información confidencial de manera ilegal
4.2. Fiscalización de los recursos públicos
4.2.1. Gestión de la Corte de Cuentas de la República
4.2.2. Venta de terrenos por el IPSFA
4.3. Integridad de los servidores públicos
4.3.1. Sección de Probidad y las declaraciones patrimoniales
4.3.2. Ética Gubernamental
4.4. Persecución penal de la corrupción
4.5. Rendición de cuentas y participación ciudadana
5. LIBERTAD DE EXPRESIÓN
5.1. Proceso de inconstitucionalidad contra Ley de Telecomunicaciones
5.2. Declaraciones sobre los medios por parte de funcionarios de alto nivel
5.3. Proyecto de Ley Especial contra los Delitos Informáticos y Conexos
6. PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES
7. CONCLUSIONES
NOTAS FINALES
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RESUMEN EJECUTIVO
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Algunos indicadores internacionales sugieren que en condiciones sociales de delincuencia puede disminuir el apoyo
al Estado de derecho, pues algunos ciudadanos pueden verse impulsados a legitimar actuaciones fuera de la legalidad
con tal de que se les provea seguridad. Lo cierto es que el combate a la delincuencia requiere del fortalecimiento de
la institucionalidad democrática, porque tan delicada tarea debe enmarcarse dentro del respeto estricto de la ley y
las garantías fundamentales. Las medidas extraordinarias, como el uso de la Fuerza Armada en tareas de seguridad
pública, deben apegarse a la Constitución y a la jurisprudencia constitucional; por ejemplo, el Presidente de la
República debe rendir informe a la Asamblea Legislativa tan pronto como caduque el periodo para el cual se ha
autorizado el uso de la Fuerza Armada, todo conforme con el art. 168. Ord. 12 Cn., algo que no ha cumplido.
Si bien el proceso de elección de magistrados tuvo algunas mejoras impulsadas por la jurisprudencia constitucional,
presentó deficiencias en algunas de sus etapas; por ejemplo, que la propuesta de candidatos del Consejo Nacional de
la Judicatura (CNJ) sigue careciendo de una motivación apropiada que sustente la decisión y al cierre de este informe,
la Asamblea Legislativa aun no había elegido, a pesar que se habían cumplido los plazos legales. El nombramiento
de magistrados de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) está directamente relacionado con el fortalecimiento de esta
institución, la cual tiene incidencia en una gran cantidad de temas, entre ellos, la seguridad ciudadana, en cuanto aplica
en última instancia la ley y también administra los recursos de todo el sistema de justicia penal.
Relacionado con el fortalecimiento de la administración de justicia está también el buen funcionamiento del sistema
disciplinario de los funcionarios judiciales, dentro de lo cual está la depuración judicial. Durante este semestre se han
acordado algunas medidas en la CSJ para avanzar en el tema, el cual sufre el problema de que hay un gran número
de casos pendientes de resolver. Si bien las medidas anunciadas son positivas, todavía no se observan progresos
significativos en relación con la gran cantidad de expedientes activos.
En los meses anteriores se ha observado nuevamente amenazas serias contra la independencia de los magistrados de
la Sala de lo Constitucional. Lejos de críticas honestas a las sentencias de ese tribunal, se han pronunciado discursos
agresivos de funcionarios que toman la forma de presiones políticas sobre el criterio jurídico de los magistrados, en una
clara afectación a la independencia de poderes. Tales actuaciones demandan el accionar de todos los actores sociales
que creen en un sistema democrático y republicano, condición necesaria para la garantía de las libertades individuales.
Finalmente, en cuanto a la relación del Estado de derecho con la democracia, durante este semestre se aprobó un
acuerdo de reforma constitucional extendiendo el periodo que durarán en el cargo los diputados y los miembros de los
concejos municipales. Si bien se reconoce que existen argumentos válidos para esta medida, tales como la disminución

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del costo en elecciones, es importante valorar que se imponen los problemas que genera. El primero es que las
elecciones cada tres años han permitido a los ciudadanos un control con intervalos más cortos sobre aspectos como la
existencia de correlaciones de fuerzas políticas que no son producto de lo decidido en las urnas, y la segunda -la cual
afecta solo a los diputados- es que ya no se aplicará el precepto constitucional de“una legislatura una magistratura”,
sino que una misma configuración legislativa podría elegir más de una vez a magistrados de la CSJ, haciendo posible
mayor influencia de una mayoría política coyuntural en el sistema de justicia.
En relación con el Clima de Negocios y Seguridad, durante el semestre, diversos indicadores y encuestas, tanto
nacionales como internacionales, continúan señalando un retroceso en la libertad económica en El Salvador, afectada
principalmente por el alto índice de delincuencia que ha alcanzado niveles históricos, afectando la calidad de vida
de los ciudadanos y las condiciones para hacer negocios que requieren las empresas. Estos índices de crimen e
inseguridad menoscaban el entorno nacional y debilitan el Estado de derecho. A eso se suma la falta de cumplimiento
de acuerdos por parte del Gobierno, como ocurrió con el caso CEL-ENEL, en el cual se criminalizó de forma indebida
una política pública de los años noventa, la cual tenía base legal. Fue positivo que en este semestre se pusiera punto
final a esta criminalización indebida, ya que a lo largo del conflicto, se afectó mucho la imagen del país, así como
su credibilidad y confianza en el clima de inversión. El reto del país es recuperar la confianza que debe prevalecer
para tener un clima de negocios óptimo y atractivo para los inversionistas y revertir la tendencia de bajos niveles de
inversión y crecimiento económico.
Por otra parte, los homicidios durante el primer semestre del año han aumentado en un 55%, al compararlo con el
mismo período del año anterior. Las autoridades de seguridad también han sido más propensas a sufrir ataques por
parte de delincuentes; en lo que va del año, hay un saldo de, al menos, 30 policías asesinados, una cifra equivalente
al 77% del monto total de policías que fueron víctimas de homicidio durante todo el año 2014. Por otro lado, diversas
encuestas señalan que las empresas están siendo afectadas por el delito de extorsión, pero que no denuncian por
temor a represalias o por falta de confianza en el sistema.
Ante este escenario, el Gobierno, a la fecha, no ha implementado una política pública cohesionada que ayude
a solucionar de forma integral el problema. Es por ello que las tres iniciativas que están siendo financiadas por
el Gobierno de los Estados Unidos siendo estas: FOMILENIO II, el Asocio para el Crecimiento y la Alianza para la
Prosperidad del Triángulo Norte, se vuelven fundamentales y estratégicas en el combate de la inseguridad y el crimen.
Las últimas dos contienen aspectos relacionados directamente con el clima de negocios y con la seguridad ciudadana,
por lo que será importante poder ejecutar las medidas que proponen y gestionarlas de forma coordinada para evitar
duplicidad y garantizar su sostenibilidad en el tiempo.
Entre las propuestas contenidas en esas iniciativas, amerita destacar la aprobación de una nueva Ley de la Función
Pública, la cual sería una herramienta indispensable para profesionalizar a la Administración Pública y mejorar la
confianza en el Gobierno. Asimismo, se contempla la aprobación de una nueva Ley de Procedimientos Administrativos,
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que permitiría simplificar y unificar procesos, mejorando la competitividad del país. Para ello, es necesaria, también,
la creación de un Sistema de Mejora Regulatoria, para optimizar la calidad de las normas existentes para agilizar las
actividades comerciales. Todas estas propuestas están orientadas a atender y atacar el problema de la burocracia
excesiva y falta de eficiencia administrativa. Es importante que El Salvador tenga una visión sistémica en torno a
las medidas que se deben tomar para ir revirtiendo la tendencia que lleva el país, y enrumbarlo en una agenda de
competitividad y desarrollo.
En el Eje de Transparencia se hace un repaso de los principales acontecimientos, avances y retrocesos en materia de
transparencia, acceso a la información pública, combate a la corrupción y libertad de expresión, los cuales se intenta
abordar desde un enfoque sistémico. En materia de indicadores, es importante señalar que en el Índice de Gobierno
Abierto, el país se ubica en la medianía, en una posición de 58 sobre 102 países evaluados. El 6° Informe de FUNDE/ALAC
señala que entre los hallazgos más importantes es que las instituciones brindan respuestas diferenciadas a las solicitudes
de información presentadas, atendiendo a la calidad del peticionante o a los efectos que la misma pueda tener ante la
opinión pública. Nuestro propio monitoreo también demuestra que hay un abuso en la aplicación de las causales de
reserva de información, lo cual constituye la principal limitante al goce efectivo de este derecho.
El sistema de transparencia, probidad y rendición de cuentas sigue sin funcionar de forma coordinada, lo cual resta
eficacia a los casos que compete tramitar a cada una de las instituciones que lo integran. Este semestre, el Instituto
de Acceso a la Información Pública (IAIP) ha resuelto importantes casos de apelaciones ante denegatorias de acceso a
la información, sobre todo en contra del Ministerio de la Defensa. La Asamblea Legislativa dio pasos positivos con la
toma de posesión de la nueva Junta Directiva 2015-2018, al decidir dar la información sobre los asesores legislativos
que la anterior Junta Directiva negó y hasta recurrió ante la Sala de lo Contencioso Administrativo; sin embargo, sigue
sin legislar adecuadamente en materia de acceso a la información sobre financiamiento de los partidos políticos,
incumpliendo con la jurisprudencia constitucional sobre el tema.
En materia de control de la integridad de los servidores públicos, destacan los esfuerzos de la sociedad civil junto con la
Sección de Probidad de la CSJ para elaborar un nuevo anteproyecto de Ley de Probidad Pública, el cual recibió iniciativa
de ley de algunos diputados de una fracción política y está siendo actualmente considerado en la Asamblea Legislativa,
junto con otro proyecto elaborado por la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales.
Finalmente, respecto del estado de la libertad de expresión en el país, fueron preocupantes algunas declaraciones
de funcionarios públicos de alto nivel en contra de medios de prensa escrita por no estar de acuerdo con la forma
como presentan el problema de la violencia o con el tipo de programas que presentan al público. La discusión de
los proyectos de leyes de medios estudiados en la Asamblea Legislativa desde el año pasado no tuvo ningún avance
y la Sala de lo Constitucional aún no resuelve las demandas relativas al mecanismo de asignación del espectro
radioeléctrico, por lo que todavía hay temas importantes pendientes, los cuales seguiremos observando en informes
futuros.

SIGLAS UTILIZADAS
• AGA: Alianza para el Gobierno Abierto
• APC: Asocio para el Crecimiento
• APP: Asocios Público Privados
• ANSP: Academia Nacional de Seguridad Pública
• ARENA: Alianza Republicana Nacionalista, partido político
• ATN: Alianza para el Triángulo Norte
• CAFTA-DR: Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, República
Dominicana y Estados Unidos de América
• CCR: Corte de Cuentas de la República
• CE: Código Electoral
• CEL: Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa
• Cn.: Constitución de la República
• CSJ: Corte Suprema de Justicia
• DEL:Departamento de Estudios Legales de FUSADES
• D.L.: Decreto Legislativo
• D.O.: Diario Oficial
• FGR: Fiscalía General de la República
• FMLN: Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, partido político
• FOMILENIO: Fondos del Milenio de El Salvador
• FUSADES: Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
• GOES: Gobierno de El Salvador
• IAIP: Instituto de Acceso a la Información Pública
• LAIP: Ley de Acceso a la Información Pública
• LGE: Ley General de Electricidad
• MJSP: Ministerio de Justicia y Seguridad Pública
• PNC: Policía Nacional Civil
• SC: Superintendencia de Competencia
• SIGET: Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones
• SPCTA: Secretaría de Participación Ciudadana, Transparencia y Anticorrupción
• STA: Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción
• TEG: Tribunal de Ética Gubernamental
• TSE: Tribunal Supremo Electoral
• UAIP: Unidades de Acceso a la Información Pública
• USAID: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional*
*Por sus siglas en inglés
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EJE ESTADO DE DERECHO
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1. INDICADORES
1.1. Inseguridad y Estado de derecho
según LAPOP y FreedomHouse
La inseguridad ciudadana amenaza al Estado de derecho
al menos por dos vías: porque los ciudadanos pueden
ser más proclives a legitimar acciones extrajurídicas del
Estado y porque deteriora la confianza en las instituciones.
El Latin American Public Opinion Project, LAPOP, en
su informe de 2014 sobre El Salvador, publicado en
febrero de 2015, retoma lo que había establecido
en informes previos:“en condiciones de alta
criminalidad, los ciudadanos también pueden
hallarse menos comprometidos con los principios
fundamentales del Estado de Derecho que permiten
que la democracia progrese”1
. A diferencia de la
encuesta de 2012, en esta edición del informe no se
presenta la pregunta sobre si las autoridades, para poder
capturar delincuentes, siempre deben respetar las leyes
o en ocasiones pueden actuar al margen de la ley, por
lo que solo se retoma lo que se estableció en ediciones
anteriores. En aquel año, solo el 59.7% expresó que las
autoridades deben respetar la ley en todo caso para
capturar a los delincuentes, mientras que el restante
40.3% estimó que no siempre deben respetar la ley2
.
El informe 2014 también establece que la inseguridad
de los vecindarios es parcialmente responsable de la
ESTADO DE DERECHO
falta de confianza en las instituciones del Estado de
derecho3
. Así, mientras más inseguros son los barrios de
los encuestados, menos confían en la Policía Nacional
Civil y en el sistema de justicia.“Al parecer, el público
en las Américas no concede legitimidad a ciegas a las
instituciones centrales encargadas de mantener el orden
público. Por el contrario, estas instituciones deben ganarse
la confianza y el apoyo del público”, concluye el informe.
En condiciones de inseguridad como las que vive El
Salvador, la operatividad de las fuerzas de seguridad
debe ser más fuerte, y como se ha visto en los últimos
meses, esto puede llevar a enfrentamientos armados con
delincuentes. En este sentido, se reconoce la necesidad de
una operatividad efectiva, pero esta debe ser enmarcada
en la ley, investigando las condiciones en que suceden los
enfrentamientos. Si la Fuerza Armada interviene en tareas
de seguridad debe apegarse estrictamente al respeto de
los derechos humanos y el Presidente de la República
debe rendir a la Asamblea Legislativa el informe
circunstanciado de la actuación de esta, dentro de los
quince días siguientes a la terminación de las tareas,
todo según el artículo 168, ordinal 12 de la Constitución.
Este informe no ha sido presentado, y la Presidencia
de la República considera que cuando el decreto
para autorizar el uso de la FAES en seguridad pública
se prorroga, las labores no han terminado y, por lo
tanto, no es necesario presentar dicho informe4
. Esta
interpretación es fundamentalmente equivocada,
porque la disposición constitucional está orientada a
que haya un control interorgánico donde la Asamblea
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EjeEstadodederecho • Primersemestre2015

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Legislativa pueda verificar las actuaciones militares,
lo cual se anula si la presentación de tal informe
depende del arbitrio del Presidente de la República
de prorrogar las actuaciones. Por el contrario, solo
después de informar y justificar la necesidad de seguir
empleando esa medida extraordinaria, el Presidente de
la República debería prorrogar el decreto.
Dadas las circunstancias de criminalidad en El Salvador,
en abril de 2014 la Sala de lo Constitucional estimó que el
decreto ejecutivo que manda a la Fuerza Armada a actuar
en tareas de seguridad pública es constitucional, pero que
el Órgano Ejecutivo debe adoptar, de forma permanente,
las medidas orientadas a recuperar la efectividad de los
medios ordinarios para mantener el orden público, lo
cual implica que el Ejecutivo debe proponer los refuerzos
presupuestarios suficientes y necesarios5
.
Por su parte, la organización Freedom House, en su
reporte“Freedom in the World 2015”, ha concluido
que la libertad de circulación en El Salvador ha
sido complicada por la inhabilidad del Gobierno
de controlar la creciente violencia producida por
las pandillas, las cuales han controlado ciertos
vecindarios, haciendo extremadamente peligroso
que los ciudadanos puedan moverse a través del
país6
. Esta denuncia es coherente con los reportajes de
medios de comunicación sobre que muchas personas
son desplazadas de sus hogares debido a la violencia7
.
Una concepción sustantiva del Estado constitucional
de derecho implica la inclusión en el sistema jurídico
de derechos fundamentales como límites al poder del
Estado, pero también como límites a los derechos de
otros ciudadanos, por lo que el Estado debe garantizar
que los derechos de las personas sean respetados por los
demás.
1.2. El Índice de Estado de Derecho
elaborado por TheWorldJustice
Project
El Índice de Estado de Derecho es publicado
anualmente por The World Justice Project y evalúa
los principios fundamentales del Estado de derecho
en 102 países alrededor del mundo8
. Se nutre de
entrevistas realizadas a expertos y ciudadanos de las
tres principales ciudades de cada país, para el caso de
El Salvador, San Salvador, Santa Ana y San Miguel. La
mejor calificación es 1.
En relación con el año anterior, la nota de El Salvador
subió de 0.48 a 0.51 y su ranking global mejoró de la
posición 64 de 99 países, a la posición 57 de 102. Seis
de los ocho factores se comportaron positivamente,
mejorando o manteniendo su calificación,
mientras que dos sufrieron retrocesos: “ausencia de
corrupción”que cayó de 0.46 a 0.43 y “aplicación
de las regulaciones”que pasó de 0.49 a 0.48. El
indicador con peor resultado es “efectividad de la
justicia penal”, que solo alcanza 0.34 de 1 y ubica al
país en la posición 81 de los 102 países evaluados. El
índice tiene información relevante, pero su ánimo de
generalidad le causa una imprecisión en El Salvador
y es que “orden y seguridad”aparece como el factor
mejor evaluado, debido, en parte, a que uno de los
tres subfactores es la ausencia de guerra civil, y El
Salvador obtiene la nota máxima de 1. Aun así, el
subfactor de “ausencia de crimen”obtiene 0.57, el
cual parece todavía alto, pero que podría explicarse
porque las encuestas masivas se llevaron a cabo en
2013, cuando aún estaba vigente la tregua entre
pandillas9
.

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Cali cación general:
0.51/1
Posición
mundial:
57/102
Posición en
Latinoamérica:
8/19
Posición entre países de renta media
baja:
8/25
Cali cación
Posición
mundial
Posición regional
Entre países de
renta media baja
Separación de poderes 0.52 60/102 9/19 9/25
Ausencia de corrupción 0.43 62/102 10/19 9/25
Gobierno abierto 0.51 58/102 13/19 10/25
Derechos fundamentales 0.62 41/102 6/19 4/25
Orden y seguridad 0.68 69/102 6/19 15/25
Aplicación de las regulaciones 0.48 62/102 11/19 9/25
Acceso a la justicia civil 0.51 58/102 9/19 7/25
Efectividad de la justicia penal 0.34 81/102 10/19 16/25
El Salvador (Encuestas realizadas en San Salvador, San Miguel y Santa Ana)
Datos generales
Datos desglosados por factores
Cuadro 1. Calificación del Estado de derecho en El Salvador
Fuente:TheRuleofLawIndex2015,porTheWorldJusticeProject.
1.3. Independencia judicial según
el WorldEconomicForum
La edición 2015 del Índice de Competitividad Global
incluye entre sus elementos un índice de independencia
judicial. El Salvador se ubica en la posición 73 de 144
países, con una puntuación de 3.6 en una escala donde
1 es fuertemente influenciado y 7, completamente
independiente10
. Esto representa una mejora significativa
con respecto a 2014, cuando ocupó el lugar 105 de
148 países evaluados, con un valor de 3.011
. La primera
posición corresponde a Nueva Zelanda, con 6.7 y la última,
a Venezuela, con 1.1. El informe se basa en encuestas
que preguntaron: En tu país, ¿qué tan independiente
es el Órgano Judicial de influencias de miembros del
gobierno, ciudadanos o corporaciones? [1 = fuertemente
influenciado; 7 = completamente independiente].
Esto significa que El Salvador sigue en la medianía de
la tabla en muchos indicadores de Estado de derecho.
Básicamente, que no se logra despegar hacia las
posiciones sobresalientes, pero que hay muchas cosas
que defender, porque hay lugar para retroceder.
2. RELACIONES INTERORGÁNICAS
2.1. Nuevas amenazas a la Sala
de lo Constitucional y a la
independencia judicial
Desde que en 2009 se produjo un cambio en la integración
de la Sala de lo Constitucional que resultó en un control
de constitucionalidad más robusto, no han cesado los
intentos políticos para desestabilizar a los magistrados
ni las amenazas a la separación de poderes. El Estado de

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Estudios
Legales
El Salvador se ha configurado constitucionalmente de un
modo que si el Órgano Legislativo o el Ejecutivo decretan
algo que irrespeta los derechos de los ciudadanos y estos
lo demandan, unos jueces imparciales –los magistrados
de la Sala de lo Constitucional- puedan dejar sin efecto
esas actuaciones (art. 174 Cn.) El propósito es que no se
concentre el poder en una sola persona o grupo, porque
eso puede llevar a la arbitrariedad.
Algunas resoluciones de la Sala de lo Constitucional
emitidas en este semestre han causado las reacciones
de altos funcionarios en los dos sentidos presentados en
el párrafo anterior: presiones contra los magistrados y
propuestas legales para debilitar el sistema de frenos y
contrapesos. La medida cautelar que ordenó recontar los
votos de las elecciones de diputados de San Salvador, y
que posteriormente impidió temporalmente que estos
tomaran posesión hasta que se terminara el recuento12
;
la inconstitucionalidad de la elección del Presidente
del Consejo Nacional de la Judicatura13
y la medida
cautelar que suspendió la emisión de 900 millones de
dólares en bonos14
, han provocado, por un lado, que
se retome el proyecto de aprobar una nueva Ley de
Procedimientos Constitucionales para limitar el control
de constitucionalidad y por otro, que se emprenda
una campaña mediática, tanto por declaraciones de
funcionarios como por publicidad pagada por el Estado
para presionar a los magistrados, tratando de hacerles
quedar ante la opinión pública como responsables de
los problemas causados por las decisiones de otras
instituciones del Estado. Los hechos en los que se
basaron las acusaciones no eran ciertos y la Sala de
lo Constitucional se vio en la necesidad de emitir una
declaración aclarando punto por punto las acusaciones.
Un ejemplo es que se dijo que tenían 70 asesores para
4 magistrados y que la mora es de más de 2,000 casos,
cuando la verdad es que la Sala no tiene asesores, solo
colaboradores jurídicos como todos los tribunales (44,
contando coordinadores) y los casos en ese momento
eran cerca de 1,10015
. Más delante en este informe se
analiza en detalle el trabajo de las salas de la CSJ.
Las resoluciones que motivaron estas reacciones han
sido todas dictadas dentro de las competencias de
la Sala y se han tomado buscando la manera de que
generen la menor afectación posible. La decisión de
no permitir la toma de posesión de los diputados por
San Salvador fue emitida solo después de que el TSE no
terminara a tiempo el recuento de los votos que se le
había ordenado; la inconstitucionalidad del Presidente
del CNJ fue emitida luego de una cuidadosa justificación
sobre la forma en la que fue nombrado y la medida
cautelar que suspendió la emisión de US$900 millones en
bonos se debió a que algunos ciudadanos argumentaron
en una demanda, que hubo anomalías en el proceso
de aprobación legislativa y la Sala valoró que una vez
emitidos los bonos ya de nada serviría la sentencia, y que
los demandantes tienen argumentos suficientemente
fuertes que apuntan a una apariencia de buen derecho
para admitir la demanda.
FUSADES ha expresado la necesidad de aprobar una
ley procesal constitucional moderna, pero insiste
en que esta debe ser una herramienta efectiva para
defender la Constitución y no un instrumento para
limitar la independencia del tribunal constitucional16
.
En el estado actual de tensiones que existen entre el
Órgano Ejecutivo junto a varias fracciones del Legislativo
y la Sala de lo Constitucional, no es el momento para
discutir esta reforma, porque se desvía de su propósito,
convirtiéndola en un mecanismo de debilitamiento del
control de constitucionalidad.

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Informede
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El discurso pronunciado por el Presidente de la
República, Salvador Sánchez Cerén, en los actos del 1
de mayo de 2015, así como posteriores declaraciones
públicas de ministros y diputados del partido oficial
y otros partidos, en las que acusan a los magistrados
de ponerse por encima de la ley para responder a
intereses ajenos a los de la defensa de la Constitución,
son inaceptables17
. Igualmente lo son los anuncios
de televisión pagados por el Gobierno con fondos
de los ciudadanos, atribuyendo la responsabilidad
por la inseguridad ciudadana a la Sala de lo
Constitucional debido a la medida cautelar sobre la
emisión de bonos. Es un contrasentido gastar en la
pauta televisiva que es muy costosa, cuando el
argumento es la escasez de fondos. En ambos casos se
convierten las inconformidades por resoluciones jurídicas
en herramientas de presión de un poder del Estado –el
Ejecutivo- en contra de la independencia judicial, en la
medida que no se critica el fundamento de las sentencias,
sino que se ataca a los funcionarios y las especulaciones
se disfrazan de verdad, especialmente en cuanto a las
motivaciones que llevaron a los magistrados a decidir en
el sentido en el que lo han hecho.
Se estima que ningún funcionario, incluidos los
magistrados, deben estar exentos de escrutinio y
crítica ciudadana, pero hay que diferenciar entre
crítica e interferencia. Mientras que la primera es
válida y necesaria en una democracia constitucional,
la segunda erosiona uno de los elementos de esta:
el control judicial de constitucionalidad, pensado
para defender en última instancia los derechos y
principios consignados en la Constitución.
2.2.Vetos y observaciones
Los vetos y observaciones son un control
interorgánico establecido en la Constitución (art. 137),
que le otorga poderes al Presidente de la República
para detener o solicitar que se modifique un proyecto
de ley ya aprobado por la Asamblea Legislativa.
Desde el punto de vista jurídico, interesa entonces,
la corrección del uso de estos poderes; y desde el
político, la relación entre Ejecutivo y Legislativo, por
ejemplo, en términos de gobernabilidad.
Este primer semestre de 2015, el Presidente
vetó un decreto y observó tres. En el semestre
anterior (segundo semestre de 2014) vetó un
decreto y observó dos, por lo que numéricamente,
la única diferencia es que en este semestre hizo una
observación más. Esto significa que desde su toma
de posesión, el Presidente ha realizado dos vetos y
cinco observaciones. Una proyección indicaría que, si
el presidente mantuviera este ritmo, en sus cinco años
alcanzaría 10 vetos y 25 observaciones. En cuanto a
vetos, sería el tercero con más desde 1989, detrás de
Francisco Flores (59) y Mauricio Funes (36). El cuadro 2
muestra la información de vetos, mientras que el 3, la
de las observaciones.
El veto realizado este semestre se refirió a una
interpretación auténtica de los literales d) y e) del
Código Electoral sobre las reglas para asignar de
forma proporcional los regidores entre los partidos
contendientes en una elección municipal. Para poner en
contexto, el literal b) del art. 219, establece que cuando
un partido gana la elección con más del 50% de los
votos, se le asigna la cantidad de regidores propietarios

7
Estudios
Legales
en proporción al número de votos obtenidos; mientras
que el literal c), establece que cuando gane logrando
más votos que sus competidores, pero no más del
50% del total de votos, se le asignará el número de
regidores propietarios que, junto al alcalde y al síndico,
constituyan mayoría simple en el concejo. El literal d)
del mismo artículo, establece que el resto de regidores
propietarios se distribuirá proporcionalmente entre los
partidos o coaliciones contendientes sobre la base del
cociente electoral municipal, sin tomar en cuenta en esa
repartición al partido o coalición ganador. El literal e),
establece la asignación de regidores por residuos, sin
excluir expresamente la participación del residuo del
partido ganador.
La Corporación de Municipalidades de la República
de El Salvador (COMURES) solicitó a la Asamblea
Legislativa la interpretación auténtica de los literales d)
y e), argumentando que en el caso de los partidos que
han ganado con más del 50% de los votos, no existe
una asignación de regidores para tener mayoría, sino
que simplemente se les otorga lo que han obtenido
mediante los cocientes electorales municipales, de los
cuales puede quedar un residuo que no podría participar
en la repartición de regidores por residuo. La Asamblea
Legislativa interpretó dichas disposiciones en el sentido
de que todos los partidos políticos o coaliciones tienen
derecho a participar en la distribución de regidores o
regidoras propietarios en forma proporcional, ya sea por
cociente o residuo electoral (la redacción no fue la más
feliz, porque los partidos que podrían tener residuo solo
serían los que hubieran ganado con más del 50% de los
votos y solo les quedaría residuo, porque ya tendrían
agotados sus cocientes).
El Presidente de la República sostiene en el veto que
la ley era clara al excluir la participación del partido
ganador en la asignación de regidores de forma
proporcional, ya sea por cociente o residuos, de tal forma
que la interpretación auténtica realizada era más bien
una reforma al método de asignación proporcional
de regidores, la cual aplicaría a las elecciones de 2015,
ya celebradas, es decir, constituiría una aplicación
retroactiva de la ley; el argumento del Presidente de
la República es difícil de admitir, porque lo que la ley
deja claro es que en donde no participan los partidos o
coaliciones ganadores es en el caso del literal d), es decir,
en la asignación proporcional de regidores sobre la base
de los cocientes electorales, algo que además era obvio,
porque tratándose de los partidos que habían ganado
con menos del 50% del total de votos del municipio, ya
se les habría asignado regidores incluso por encima de
su cociente en aras de la gobernabilidad; y en los casos
en que hubiera ganado por más de 50% ya se les habría
asignado regidores conforme con sus cocientes, de modo
que ya no tendrían más cocientes para competir. La parte
de la ley que no estaba clara era el literal e), porque existe
la posibilidad de que el partido o coalición que hubiera
ganado con más de 50% tenga un residuo, y en ese literal
no se excluye explícitamente la posibilidad de que ese
residuo compita con los residuos del resto de partidos,
de modo que la interpretación auténtica era posible y
necesaria para aclarar la diferencia de este caso con el
del literal d), sin que significara, en modo alguno, una
reforma a la ley.
Por su parte, las observaciones fueron empleadas en
general dentro de las facultades del Ejecutivo, si bien
la observación a la Ley de Impuestos a la Actividad
Económica del Municipio de Tecoluca, en cuanto a la

8
Informede
coyunturalegale
institucional
objeción del impuesto a las energías renovables era más
propia de un veto por inconveniencia. Desde el punto de
Conteo Ingreso a plenaria Fecha y asunto Comentarios
1
Plenaria No. 1 del
21 de mayo de
2015
Veto del 29-4-2015, contra el Decreto
Legislativo 978, del 9-4-2015, mediante el
cual se interpretaron auténticamente los
literales d) y e) del art. 219 del Código Electoral,
sobre las reglas para contabilizar de forma
proporcional los regidores entre los partidos
contendientes en una elección municipal.
Razones de inconstitucionalidad,
porque no se interpretó, sino que se
reformó, pretendiendo darle efectos
retroactivos al nuevo contenido.
Conteo Ingreso a plenaria Fecha y asunto Comentarios
1
Plenaria 1, del 21 de
mayo de 2015
Observación del 7-5-2015 al Decreto
cual se reformó la Ley de Impuestos a la
Actividad Económica del Municipio de
Tecoluca.
Entre los problemas se señala que se
grava la producción de energía solar, lo
cual va contra las políticas energéticas
del país. Parecía más procedente un
veto por inconveniencia.
2
Plenaria 1, del 21 de
mayo de 2015
Observación del 30-4-2015, al Decreto
cual se reformó la Ley de Presupuesto.
Se consignó erróneamente un proyecto
incluido en la reforma.
3
Plenaria 142, del 16
de abril de 2015
Observación del 14-4-2015, al Decreto
cual se emitió la Ley Especial Transitoria para
la Legalización del Dominio de Inmuebles a
Favor del Estado en el Ramo de Educación.
Se señalan algunas deficiencias de la
ley, como que no establece la forma en
la que el CNR colaborará con el
Ministerio de Educación.
Cuadro 2.Vetos del primer semestre de 2015
Cuadro 3. Observaciones del primer semestre de 2015
Fuente:Elaboraciónpropiaconbaseensolicituddeaccesoalainformaciónpública
vista político se observa entendimiento entre el Ejecutivo
y el Legislativo en la aprobación de las leyes18
.

9
Estudios
Legales
artículo 69 sobre el reconocimiento del derecho humano a
la alimentación y al agua, porque el acuerdo tomado en la
legislatura 2009-2012 no fue ratificado y se quiso mantener
latente la posibilidad de que eso suceda en la legislatura
2015-2018.También se acordó reformar la Constitución
en sus arts. 32, 33 y 34, para prohibir cualquier posibilidad
de reconocimiento legal del matrimonio de personas del
mismo sexo y la adopción de hijos por este tipo de parejas.
Este semestre la actividad legislativa relevante estuvo
enfocada en el financiamiento del Estado, sobre todo,
aprovechando la aritmética legislativa de la legislatura
2012-2015. Esto incluye numerosas reformas a la
Ley de Presupuesto, pero sobre todo, la aprobación y
ratificación de créditos. En el cuadro 4 se muestran, en
detalle, los préstamos y garantías ratificadas y las emisiones
de títulos valores, los cuales suman US$1,359,680,475.43.
En el cuadro 5 se muestran los créditos y garantías
cuya suscripción ha sido aprobada (aunque todavía no
ratificada), los cuales suman US$155,000,000.00. Puede
observarse la tendencia del país al endeudamiento, un
tema al que FUSADES le ha dado seguimiento a través del
Departamento de Estudios Económicos21
.
3. LEYES CLARASY PÚBLICAS,
DICTADAS CONFORME CON LA
CONSTITUCIÓN
La Asamblea Legislativa emitió durante este semestre
139 decretos. La Legislatura 2012 – 2015 que fue
renovada en mayo, emitió 106, desde el 917 hasta el
1,022, y la legislatura 2015-2018 emitió 33 decretos19
.
Esto significa que hubo 52 decretos menos que en el
semestre anterior, cuando el total fue de 191. De estos,
27 fueron mediante dispensa de trámites y 3 en sesión
simultánea, lo que significa que el 22% de los decretos
se emitieron usando estos dos mecanismos20
que a
veces son aprovechados para sorprender a la población
con decisiones inconsultas. En este semestre se observa, de
nuevo, la preocupante costumbre de usar la dispensa de
trámites para aprobar acuerdos de reforma constitucional,
lo cual no debería suceder en ningún caso, debido a la
relevancia de la modificación de las normas fundamentales
del país, las cuales deberían siempre ser sometidas a un
diálogo profundo. En esta ocasión se acordó reformar el
Cuadro 4. Préstamos y garantías ratificadas y emisiones de títulos valores autorizadas
Fuente:Elaboraciónpropia,conbaseenellistadodedecretosaprobadosquepublicalaAsambleaLegislativa.
1. D. L. 1016. Se aprueba préstamo suscrito con el JICA hasta por US$ 122,579,075.43.
2. D.L. 1011. Se aprueba préstamo suscrito con el BCIE hasta por US$ 44,887,500.00.
3. D.L. 1010. Se aprueba garantía al préstamo entre BANDESAL y el BID por US$ 100,000,000.00.
4. D.L. 1000. Se autoriza al Órgano Ejecutivo emitir títulos valores hasta por US$ 900,000,000.00
5. D.L. 988. Se aprueba préstamo con el BCIE, por un monto de hasta US$ 100,000,000.00.
6. D.L. 976. Se aprueba préstamo con el BID, por un monto de US$ 25,000,000.00.
7. D.L. 975 Se aprueba contrato de préstamo con el BID, por un monto de US$ 45,000,000.00.
8. D.L 974. Se aprueba contrato de préstamo suscrito con Kreditanstalt Wiederaufbau (KFW), por un monto de
€ 17,000,000.00 (aproximadamente US$ 22,213,900.00 según el decreto.)

10
Informede
coyunturalegale
institucional
4. CUMPLIMIENTO DE LA LEY EN
LA ELECCIÓN DE FUNCIONARIOS
4.1. Elección de magistrados de la CSJ
La elección de los magistrados de la CSJ sigue siendo uno
de los temas más importantes para la institucionalidad
democrática. La elección de 15 candidatos por el gremio
de abogados transcurrió con relativa normalidad,
sin controles estrictos y con baja participación. Los
problemas en el proceso de elección organizado por la
Federación de Asociaciones de Abogados de El Salvador
(FEDAES) son normalmente previos al día de la elección;
FUSADES ya ha hecho un análisis del tema, señalando la
necesidad de reformas legales que permitan mayor
regulación y supervisión de la participación de las
asociaciones de abogados, que reduzcan la propaganda a
su mínima expresión, limitándola a actividades realmente
informativas y fomenten la participación y elección de
mejores candidatos en el proceso de postulación22
.
La etapa de elección de los 15 candidatos que
corresponden al CNJ fue más accidentada jurídicamente.
Cuadro 5. Préstamos autorizados para ser contratados, no ratificados en el primer
semestre
Fuente:Elaboraciónpropia,conbaseenellistadodedecretosaprobadosquepublicalaAsambleaLegislativa.
Existen antecedentes de inconstitucionalidad en el
nombramiento de los magistrados, tanto de 2006 como
de 2012, y hoy, en 2015 también hubo control judicial de
varios elementos del proceso.
La Sala de lo Constitucional expulsó del ordenamiento
jurídico el art. 74 del reglamento de la Ley del CNJ,
que permitía el secretismo en la votación de los
consejeros por los candidatos, pues era contrario al
deber constitucionalmente impuesto a los funcionarios
de fundamentar sus decisiones, el cual es un principio
dirigido a impedir la arbitrariedad de la Administración
Pública23
. Debe tenerse en cuenta que el art. 14, letra b) de
la Ley de Acceso a la Información Pública, ya consideraba
que es información pública“[l]a relativa a los procesos
de selección y evaluación de magistrados y jueces”, de lo
cual se interpreta que quedaba derogado el secretismo
del CNJ, pero la sentencia vino a eliminar cualquier
duda posible. Luego, el 28 de abril de 2015, se declaró la
inconstitucionalidad del nombramiento del Presidente del
CNJ por un vicio en el procedimiento, ya que la Asamblea
Legislativa no fundamentó la imparcialidad respecto de
los partidos políticos cuando realizó su nombramiento24
.
1. D. L. 1017. Autorización al Órgano Ejecutivo en el Ramo de Hacienda para que suscriba un contrato de
préstamo con el BID, por un monto de hasta US$ 115,000,000.00.
2. D.L. 979. Autorización al Órgano Ejecutivo en el Ramo de Hacienda para suscribir un contrato de préstamo
con el BID, por un monto de US$ 40,000,000.00, para financiar el proyecto denominado Programa de
Corredores Productivos.

11
Estudios
Legales
Parecía claro, a partir de la primera sentencia citada que
el CNJ debía fundamentar debidamente las razones de
por qué escogía a un candidato y a otro le dejaba fuera,
para garantizar que la decisión se hizo con criterios
técnicos y no por intereses particulares. A pesar de ello,
el CNJ no publicitó el proceso y la votación la realizó
sin que los medios de comunicación tuvieran acceso a
los debates y entrevistas a los precandidatos y, sobre
todo, sin que publicara la fundamentación del voto de
los miembros del Consejo, exponiendo las razones de
por qué el candidato por el que votaban era preferible.
Por ello, la Sala de lo Constitucional, tras pedir al CNJ
un informe sobre el cumplimiento de la sentencia antes
referida, estimó que no se había cumplido y que debía
elegirse una nueva lista respetando los requisitos de
publicidad y trasparencia. El CNJ repitió el proceso
de elección con entrevistas públicas, al final del cual
sustituyó a tres candidatos de los presentados en el
proceso original.
A “golpe de sentencia”se logró un paso hacia
la transparencia de la elección de candidatos a
magistrados de la CSJ en el CNJ, pero se considera que
la sentencia 94-2014 no se cumplió a cabalidad: las
entrevistas no fueron personalizadas sobre los méritos
y pensamiento de cada candidato; la votación fue
pública, pero no consta en ningún documento que se
haya fundamentado la preferencia por un candidato; y se
realizaron preguntas a los candidatos sobre decisiones
tomadas por la Sala de lo Constitucional, cuando ningún
miembro de esa Sala será renovado. Esto muestra falta de
voluntad en el CNJ por darle a los ciudadanos los mejores
candidatos a magistrados de la CSJ, a pesar de los
mandatos jurídicos para hacerlo.
La última etapa, la de la Asamblea Legislativa, empezó
con cierto retraso debido a la repetición del proceso en
el CNJ que se refirió en los párrafos anteriores. El 19 de
mayo de 2015 fue enviada a la Asamblea Legislativa la
lista final con los 30 candidatos a magistrados de la CSJ.
La subcomisión encargada de la evaluación de estos,
entrevistó a cada uno de ellos entre el 18 y el 30 de junio,
las cuales fueron con acceso a medios y transmitidas por el
canal de la Asamblea Legislativa y en las que se preguntó
a todos los candidatos sobre temas como su experiencia
profesional, si tenían vinculación con partidos políticos,
su opinión sobre la mora judicial y la modernización del
Órgano Judicial, e incluso, los diputados hicieron algunas
preguntas particularizadas para los candidatos sobre
el financiamiento de sus campañas como candidatos,
relaciones con organizaciones gremiales. Las entrevistas
distan mucho todavía de ser un verdadero examen
sobre el pensamiento jurídico de los candidatos y
una exploración de la carrera de estos, que permita
establecer criterios firmes sobre su honradez y
moralidad notoria, pero ciertamente representan un
progreso importante en la transparencia del proceso,
en la medida que no se estableció un tiempo máximo
para estas y hubo oportunidad de repreguntas. Las
deliberaciones posteriores a las entrevistas, sin embargo,
no han sido públicas.
La elección debía realizarse antes del 1 de julio porque el 30
de junio finalizó el periodo de funciones de los magistrados
que deben sustituirse. A pesar de ello, la Asamblea no
lo logró a tiempo, lo que constituye un incumplimiento
de los plazos legales que continuaba al cierre de este
informe. Se ha integrado a las salas y a la corte plena con
los suplentes cuyo periodo sigue vigente para que ocupen
temporalmente los cargos que permanecen vacíos, según
el art. 12 de la Ley Orgánica Judicial.

12
Informede
coyunturalegale
institucional
4.2. Proceso de elección de miembros
del CNJ
El 22 de septiembre de 2015 terminan su periodo de
funciones cinco miembros del CNJ: tres representantes
de los abogados en el libre ejercicio, un representante del
Ministerio Público y uno de los jueces y magistrados de
cámara de segunda instancia.
La elección corresponde a la Asamblea Legislativa quien
deberá realizarla de ternas propuestas por estos sectores
de la sociedad 30 días antes de la toma de posesión
de los nuevos funcionarios (art. 16 de la Ley del CNJ).
La FEDAES eligió sus candidatos al CNJ en la misma
elección organizada para proponer candidatos a la CSJ.
El CNJ tiene importantes funciones para la administración
de justicia, entre ellas, proponer candidatos para la CSJ
y las ternas para los cargos de jueces de paz, jueces de
primera instancia y magistrados de cámara de segunda
instancia; así como capacitar y evaluar a estos funcionarios.
Por todo ello, se insiste en que se elijan para el cargo a los
funcionarios más idóneos. Debe tenerse en cuenta que
esta generación de miembros del CNJ intervendrá en la
elección de candidatos a magistrados de la CSJ de 2018,
cuando se renovará a cuatro magistrados de la Sala de lo
Constitucional. En el informe del próximo semestre se dará
seguimiento a esta elección.
5. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
5.1. Actividad jurisprudencial de las
salas
El Informe de Coyuntura Legal e Institucional reporta
cada seis meses el desempeño en las atribuciones
legalmente asignadas a las salas de la CSJ, enfocándose
en las tareas jurisdiccionales legalmente atribuidas a
estas. En esta ocasión, se presenta también, la cantidad
de expedientes activos en las salas y los colaboradores
jurídicos con los que cuentan para afrontar ese trabajo.
Cuando se habla de procesos, se hace referencia a los
casos jurisdiccionales del siguiente modo: en la Sala
de lo Constitucional se trata de los procesos de habeas
corpus, amparos e inconstitucionalidades; en la Sala de
lo Contencioso Administrativo, del proceso contencioso
administrativo; en la Sala de lo Penal, de las casaciones
(en este periodo solo hubo casaciones) en todos los
procesos para los que es competente; y en la Sala de lo
Civil, a las apelaciones y casaciones de todas las materias
de las que es competente. La aclaración es necesaria
porque en las salas también se realizan otras actividades
o diligencias, algunas por delegación de Corte Plena, que
no están consideradas aquí25
. La información ha sido
obtenida mediante solicitudes presentadas conforme
con la Ley de Acceso a la Información Pública.
Con esta precisión hecha, los ingresos y egresos de
casos se refieren a los procesos iniciados y a los
finalizados por cualquier forma de terminación
del proceso. La eficacia se refiere a la relación
porcentual entre el número de procesos ingresados
y los egresados, de modo que si es menos del 100%

13
Estudios
Legales
significa que en un mismo periodo de tiempo no
se lograron resolver tantos procesos como los que
ingresaron, lo que da lugar a procesos acumulados;
a diferencia de cuando es más de 100%, que da
lugar a procesos disminuidos. Los procesos activos se
Gráfica 1. Casos en la Sala de lo Constitucional entre el 1 de enero y el 15 de junio de 2015.
Gráfica 2. Casos en la Sala de lo Contencioso Administrativo entre el 1 de enero
y el 15 de junio de 2015.
Gráfica 3. Casos en la Sala de lo Penal entre el 1 de enero y el 31 de mayo de 2015.
refieren a la totalidad de procesos en un momento
determinado que las salas deben atender en el futuro.
Por último, el número de colaboradores jurídicos se
refiere a las personas que se dedican a tramitar y a sus
coordinadores, sin contar otro tipo de personal.
178Ingresados
Egresados
Acumulados
Activos
156
22
2,320
colaboradores
Ingresados
Egresados
Disminuidos
Activos 240
76
280
204
137%
de eficacia
34colaboradores
586Ingresados
Egresados
Disminuidos
Activos
718
132
1,133
colaboradores

14
Informede
coyunturalegale
institucional
Gráfica 4. Casos en la Sala de lo Civil entre el 1 de enero y el 15 de junio de 2015.
El dato de los procesos activos no se refleja porque en la respuesta a la solicitud de acceso no se incluyó
la cantidad de procesos activos a una fecha determinada.
Se observa que en los periodos reportados, la Sala de
lo Penal y la Sala de lo Constitucional han resuelto más
procesos de los que los que ingresaron, lo que apunta a
una reducción de expedientes activos y, eventualmente,
a una justicia más pronta. Las Salas de lo Contencioso
Administrativo y de lo Civil han resuelto menos casos de
los que se han iniciado. Esta tendencia se ha mantenido,
en términos generales, en los últimos semestres,
información que se puede consultar en ediciones previas
de este informe.
La Sala de lo Constitucional es la que tiene más
colaboradores (44), lo cual es congruente con el hecho
de que es la que recibe y resuelve el mayor número
de procesos. Si se puede hacer una relación entre el
número de procesos terminados y el número de
colaboradores, en la Sala de lo Constitucional se han
finalizado 16.3 procesos por cada colaborador, en la
Sala de lo Contencioso Administrativo 4.7 procesos por
cada colaborador, en la Sala de lo Penal 8.2 procesos por
cada colaborador y en la Sala de lo Civil, 2.3 casos por cada
colaborador.
En cuanto a los expedientes activos, de entre las tres
salas de las que se obtuvo la información, la que
tiene el mayor número es la Sala de lo Contencioso
Administrativo, con 2,320, lo cual es grave porque
en el semestre solo finalizó 156, es decir, 7% de los
procesos activos, lo que puede generar problemas
para proveer pronta justicia. Esto es menos, por
ejemplo, que la Sala de lo Constitucional, que en el mismo
periodo resolvió tanto como 63% de sus expedientes
activos, o la de lo Penal, que resolvió 117%.
5.2. Sentencias destacadas en temas
constitucionales: la indemnización
por daño moral26
La Sala de lo Constitucional ha resuelto en el proceso
de inconstitucionalidad 53-201227
que la Asamblea
Legislativa ha cometido una inconstitucionalidad por
omisión, por no desarrollar en una ley la indemnización
por daño moral, reconocida como una garantía de los
derechos fundamentales en el art. 2 Cn.
Ingresados
Egresados
Acumulados 135
57
192
30%
de eficacia
25colaboradores

15
Estudios
Legales
difícil y particularmente importante, porque están en
juego valores fundamentales del Estado de derecho,
como la igualdad y la seguridad jurídica. El legislador
deberá encontrar una forma de viabilizar que los
jueces puedan declarar las indemnizaciones sin caer en
arbitrariedades que puedan afectar otros derechos y
principios.
5.3. Las resoluciones de Corte Plena
Uno de los temas que surgió en este semestre fue
la posibilidad de que las sesiones de Corte Plena de
la CSJ sean públicas. En este organismo participan
los 15 magistrados de las diferentes salas de la CSJ y
sus facultades son principalmente administrativas,
si bien tienen algunas que son jurisdiccionales.
Uno de los magistrados declaró en los medios de
comunicación que el nivel de debate en la CSJ es
pobre y que le gustaría que se hicieran públicas
las sesiones28
. Este tema fue discutido durante las
entrevistas legislativas a los 30 candidatos a la CSJ, donde
la mayoría expresó que las sesiones debían ser públicas,
respetando las excepciones legales.
La idea tiene sentido, hay temas que son de indiscutible
interés para el país y mejoraría la transparencia en la
CSJ. Desde luego, deberían tomarse las precauciones
necesarias para garantizar la reserva de los asuntos en
los que haya necesidad, conforme con la ley. Esto supone
la necesidad de la creación de un reglamento de las
sesiones de Corte Plena donde se establezcan tanto los
lineamientos para el desarrollo de las sesiones, como
para la reserva de sus contenidos. La CSJ intentó emitir
un reglamento interno, que fue propuesto en marzo
de 2010, pero las discusiones se estancaron desde el
principio y no logró ser aprobado29
.
La Sala estableció que dentro de la tipología de normas
que contiene la Constitución existen los mandatos
constitucionales, normalmente dirigidos al legislador,
que son verdaderas imposiciones jurídicas que este debe
respetar. Este tipo de mandatos pueden tener un plazo
expreso o puede estar condicionado por la existencia de
circunstancias actuales que demanden razonablemente
su regulación jurídica. Estimó que si bien existen
algunas consideraciones en legislación especial sobre
la indemnización por daño moral, no están regulados
los supuestos en los que procede ni los presupuestos
mínimos indispensables para cuantificarlo. Concluye que
desde que la Constitución fue emitida, hace ya 31 años,
está vigente la disposición que no ha sido desarrollada,
por lo que existe la inconstitucionalidad por omisión.
La Sala establece a la Asamblea Legislativa un plazo
que vence el 31 de diciembre de 2015 para que dicte la
legislación pertinente, y aclara que cualquier caso en el
que se haya otorgado indemnización por daño moral
en virtud de la aplicación directa de la Constitución
mantiene su validez.
La Sala no profundiza sobre la naturaleza del daño, pero
lo define como el que afecta un bien jurídicamente
relevante, fuera de las esferas patrimoniales, de modo
que es una de las formas de daño inmaterial, en cuanto se
refiere a los efectos psíquicos sufridos por la violación de
un derecho, efectos tales como aflicción, dolor, angustia u
otras manifestaciones del impacto emocional o afectivo.
La ley deberá ser emitida antes que termine el año 2015
y representa un esfuerzo enorme porque hay muchos
elementos que se deben ponderar. Se deben resolver
cuestiones tales como si debe ser una nueva ley o una
reforma al Código Civil, cuándo se configura el daño
moral, cuál será el procedimiento y sobre todo, cómo se
cuantificará. Este último aspecto es excepcionalmente

16
Informede
coyunturalegale
institucional
En cuanto a las actas de Corte Plena y los acuerdos
en ellas reportados, la publicación tiene un margen
de atraso, por lo que en este apartado se presenta el
número de acuerdos de Corte Plena extraídos de las
actas publicadas en el primer semestre de 2015, pero
que no necesariamente son de reuniones celebradas
en ese periodo. El resultado da una idea de cómo está
trabajando esta institución. En este caso se incluyen 32
actas, la primera del 26 de agosto de 2014 (publicada
4 meses después de la reunión a la que se refiere) y la
última, del 28 de mayo de 2015.
En total, se contaron 243 acuerdos en las actas
publicadas, 32 más que los 211 encontrados en el
semestre anterior. Estos se han agrupado en este
informe, en varias categorías, como se observa en
el cuadro 6.
Cuadro6.AcuerdosdeCortePlenaenlas
actasdifundidasenelprimersemestrede
201530
a Corte Plena un informe estadístico de la situación en
el Departamento de Investigación Judicial y un plan de
trabajo con medidas para afrontar el problema, el cual
fue aprobado. La situación es crítica, pues se mostró que
había algunos expedientes desde hace 20 años y la ruta
que siguen los expedientes en el proceso no tenía actores
precisos. Por ello, se propuso crear una triangulación
donde solo participen el Departamento de Investigación
Judicial, la Comisión de Jueces y la Presidencia de la CSJ.
Se clasificaron los expedientes y se propuso contratar
colaboradores temporales para atender la carga en un
plazo de 18 meses31
.
Este semestre, aún no se reflejan progresos destacados
en la solución a los procesos disciplinarios contra
funcionarios judiciales. Entre el 1 de enero y el 15 de
junio de 2015, se finalizaron 116 procesos disciplinarios
contra miembros de la carrera judicial32
. Entre los
procesos finalizados en Corte Plena, hubo 6 procesos
terminados por exoneraciones, 9 procesos por sanciones
de suspensión y 4 por sanciones de remoción33
.
Sobre los procedimientos disciplinarios activos
(esperando ser resueltos), al 15 de junio de 2015
había 1,154 (93 más que los reportados al final
del semestre anterior). De entre estos, había 209
jueces con 1 denuncia, 93 con 2 denuncias, 52 con 3
denuncias y 120 con más de 3 denuncias34
. Esto indica
la magnitud del desafío que tiene la CSJ para cumplir con
su atribución. En los próximos informes se monitoreará si
las medidas aprobadas en este semestre en Corte Plena
alcanzaron los objetivos propuestos.
Investigación profesional
Por su parte, la Sección de Investigación Profesional
de la CSJ informó35
que entre el 1 de enero y el 15
Tipo de acuerdo Cantidad
Aprobación o modificación
de acta y agenda
42
Decisiones jurisdiccionales 57
Función disciplinaria 74
Nombramiento de jueces 29
Otras decisiones administrativas 41
Total 243
5. 4. Sanciones a funcionarios
judiciales y profesionales del derecho
Investigación judicial
La depuración judicial ha sido un problema constante
en los últimos años, debido a que la cantidad de casos
que se resuelven no es significativa para atender la
demanda existente. El 8 de enero de 2015 se presentó
Fuente:Actaspublicadasenelperiodo

17
Estudios
Legales
de la votación del municipio o departamento, pueda
cambiar al partido político o coalición ganador (art. 215).
La realización del escrutinio con base en actas responde
a la idea que cada JRV sea quien dé fe de lo que sucedió
en sus urnas, evitando cualquier manipulación de su
contenido por un ente centralizado.
Aparte del caso antes enunciado que está expresamente
regulado en la ley, con la expresión“abrir las urnas”se
ha hecho referencia a cuatro supuestos en los últimos
años. En primer lugar, se puede hablar de abrir las urnas
como medio de prueba en un proceso de nulidad del
escrutinio, solo para comparar que las actas aludidas
reflejen el contenido de las urnas a las que corresponden.
Esto es lo que se realizó en Zaragoza en 2012, y no debería
representar mayor discusión, porque el mandato de los
arts. 214 y 215 del CE de realizar el escrutinio basado solo
en actas no aplica una vez que este ha terminado.
En segundo lugar, se puede hablar de abrir las
urnas como herramienta para realizar el escrutinio,
recalificando lo acordado por las JRV, lo que sería
propiamente el conteo voto por voto. Esto es lo que
se pidió en la elección presidencial de 2014. Esto está
impedido por la ley, pero FUSADES ha recomendado
que se considere la posibilidad de regular que esto sea
posible en casos de elecciones muy cerradas como ha
ocurrido en otros países37
.
En tercer lugar, abrir las urnas puede significar que
durante el escrutinio, al identificarse actas con graves y
evidentes inconsistencias, se decida verificar la voluntad
popular, cuando sea imposible o inverosímil que esta
esté reflejada en el acta. Es lo que ha sucedido en 2015.
Se estima que este también es un asunto no reglado
que podría establecerse en la ley como una excepción
al escrutinio con base en actas, delimitando lo que se
de junio de 2015 se finalizaron 79 expedientes de
procesos disciplinarios contra abogados y notarios,
según el detalle del cuadro 7.
Finalizados por no cumplir presupuestos
procesales o por ser improcedentes
24
Abogados y notarios sancionados con
inhabilitación
5
Abogados y notarios sancionados con
suspensión
20
Abogados y notarios exonerados
de responsabilidad
26
Otras resoluciones (rehabilitación, revisión) 4
Cuadro7.ResolucionesdeCortePlena
sobreinvestigaciónprofesional
Al 25 de junio de 2015 había 1,730 expedientes
activos, 53 menos que al cierre del semestre anterior.
La situación sigue siendo difícil y la CSJ debe tomar
medidas para afrontarla.
6. SISTEMA ELECTORAL
6.1. El escrutinio final y las peticiones
de“abrir las urnas”
Durante el escrutinio final de las elecciones de marzo de
2015, aparecieron muchas actas de Juntas Receptoras de
Votos con inconsistencias graves, a tal grado que algunas
consignaban más votos de los que eran posibles en una
urna36
. Esto puso en la discusión pública la necesidad
de que se“abrieran las urnas”. El Código Electoral (art.
214) establece que para realizar el escrutinio final, el TSE
tomará como base las actas de cierre y escrutinio de cada
una de las Juntas Receptoras de Votos (JRV) y establece
como única excepción para la apertura de urnas, cuando
con la suma de los votos impugnados, el resultado final
Fueste:elaboraciónpropiaconbaseensolicituddeinformación.

18
Informede
coyunturalegale
institucional
entendería por graves inconsistencias y determinando el
procedimiento, incluidas las medidas de seguridad para
que se respete el contenido de las urnas.
Finalmente, en 2015, se presentó un cuarto caso de
apertura de urnas, uno que fue ordenado no por elTSE,
sino como medida cautelar en procesos de amparo
constitucional por violación al derecho de sufragio
pasivo, que se limitó a las elecciones de diputados de
San Salvador y que incluyó la recalificación del voto.
La Sala de lo Constitucional admitió las demandas de
amparo de candidatos a diputados en las elecciones
legislativas de 2015, para evaluar si en dicho proceso
el TSE ha afectado el derecho constitucional de estos
ciudadanos de optar a cargos públicos (art. 72 ord. 3° Cn.)
debido a anomalías en el escrutinio final. En la misma
resolución ordenó al TSE que proceda al recuento de
votos correspondientes a la“Elección de Diputados para la
Asamblea Legislativa del Departamento de San Salvador”
y presentara los resultados de este a más tardar el 21
de abril. Las credenciales entregadas a los diputados
electos gozarían de valor provisional sujetas al
resultado de este recuento38
.
La primera consideración jurídica pertinente al análisis
de esta admisión es si la Sala está facultada para conocer
de procesos de amparo relacionados con derechos
constitucionales que resultan afectados por actuaciones en
los procesos electorales. La pregunta tiene sentido porque
el presidente del TSE, según medios de comunicación,
recordó que el TSE es la máxima autoridad en materia
electoral, considerando que“podría inaplicarse la
sentencia de la Sala de lo Constitucional”39
. La respuesta
es contundente: la Sala de lo Constitucional tiene
indiscutibles facultades para conocer de estos procesos
porque el art. 208 Cn. inc. final establece:“ElTribunal
Supremo Electoral será la autoridad máxima en esta
materia, sin perjuicio de los recursos que establece
esta Constitución, por violación de la misma”. Como
puede observarse, la misma disposición que convierte al
TSE en la máxima autoridad en materia electoral también
sujeta sus actuaciones al control de constitucionalidad en
procesos ya no electorales, sino constitucionales, como el
amparo. ElTSE tiene la última palabra sobre los procesos
electorales, pero la Sala de lo Constitucional la tiene sobre la
constitucionalidad de las actuaciones de este organismo.
En segundo lugar, es necesario hacer referencia a la
medida cautelar de recontar los votos. Las medidas
cautelares se emiten en los procesos para garantizar
que lo que se resuelva en la sentencia definitiva de los
procesos jurídicos pueda tener aplicación en la realidad,
es decir, que no se resuelva sobre algo que ya no pueda
subsanarse. Para ello, debe observarse que la demanda
“tenga apariencia de buen derecho”, es decir, que en
un análisis preliminar se observe que es posible que los
demandantes tengan razón; y que esperar hasta que
termine el proceso puede hacer que el daño a derechos
fundamentales sea irreparable. La Sala sustentó ambos
elementos, y consideró, por ejemplo, que los nuevos
diputados tomarían posesión el 1 de mayo, mientras que
la sentencia definitiva podría no estar lista para entonces,
por lo que es necesario que para esa fecha ya se conozca
si las anomalías en los procesos electorales afectaron los
derechos de los demandantes. En el proceso de amparo,
la Sala de lo Constitucional es el juez, y el TSE, la parte
demandada, por lo que las resoluciones que la primera
emita son de obligatorio cumplimiento para el segundo.

19
Estudios
Legales
No debe olvidarse que la Constitución es la normativa
de mayor jerarquía en el ordenamiento jurídico y
establece que corresponde al Órgano Judicial “la
potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en
materias constitucional, civil, penal, mercantil, laboral,
agraria y de lo contencioso-administrativo, así como en
las otras que determine la ley”. ElTSE no tiene facultades
constitucionales para negarse a cumplir la resolución
emitida por la autoridad judicial.
Inicialmente, la medida cautelar fue emitida para que el
TSE finalizara el conteo el 21 de abril40
, pero tras el retraso
de este solicitando una aclaración que parecía innecesaria,
se prorrogó el plazo para el 27 de abril41
. Como el TSE
tampoco cumplió, se modificó la medida cautelar
suspendiendo la toma de posesión de 24 diputados del
departamento de San Salvador mientras elTSE terminaba
de contar y ordenó que la Asamblea se instalara con 60
diputados, lo cual es suficiente cuórum para deliberar y
decidir42
. La Asamblea no se instaló y esperó el resultado
del TSE, el cual presentó su informe a la Sala de lo
Constitucional el 11 de mayo, según el cual se recuperaron
20,991 votos que no habían sido debidamente calificados,
pero que no cambiaron el resultado43
. Finalmente, la Sala
revocó la medida cautelar y la Asamblea se instaló el 14
de mayo. Se estima que la medida fue útil para rescatar el
valor del voto de los ciudadanos, lo que equivale a buscar
la verdad real en cuanto a la legitimidad de los diputados
por medio del sufragio.
6.2. Ampliación del periodo de
funciones de diputados y concejos
municipales
El 23 de abril de 2015, la Asamblea Legislativa aprobó
un acuerdo de reforma constitucional que si se ratifica,
elevaría de 3 a 5 años la duración en el cargo de los
diputados y los miembros de los concejos municipales.
Esto genera dos problemas que no la hacen recomendable:
el primero es que las elecciones cada tres años permitían
a los ciudadanos un control con intervalos más cortos
sobre concejos municipales y diputados, evitando, por
ejemplo, la existencia de correlaciones de fuerzas políticas
como consecuencia de prácticas ilícitas y la segunda
-la cual afecta solo a los diputados- es que ya no se
aplicará el precepto constitucional de“una legislatura una
magistratura”, algo que se estableció en las sentencias
de inconstitucionalidad de los decretos de elección de
magistrados de 2012 y 200644
. El acuerdo de reforma
incluye una disposición transitoria que establece que
los diputados y alcaldes elegidos en 2018, durarían
en su cargo hasta 2022, lo cual condiciona el calendario
electoral a que continúen existiendo elecciones de medio
término. Esto permitiría a la ciudadanía que si hay
abusos por una mayoría afín al Gobierno, esta pueda
ser modificada; y en sentido opuesto, que si hay una
mayoría en la oposición que paraliza el funcionamiento
de las políticas presidenciales, esto también pueda ser
cambiado45
.
En cuanto a los problemas que persisten, específicamente
en cuanto al distanciamiento temporal del control
ciudadano de sus funcionarios por medio del voto, se
ha alegado la conveniencia del ahorro en elecciones y
no pasar continuamente en campaña. Sobre lo primero,
vale decir que si bien los recursos del Estado se deben
usar con eficiencia, también es importante permitir a
los ciudadanos el poder de cambiar a sus funcionarios
cuando estos no desempeñen apropiadamente sus
funciones. Sobre lo segundo, el hecho de pasar en campaña
se debe al irrespeto de los plazos de la campaña y la
pasividad delTSE ante ello, no al periodo de duración en el
cargo46
.

20
7. CONCLUSIONES
En este semestre se observan situaciones relacionadas con el Estado de derecho en su
conexión con la seguridad ciudadana que deben considerarse, tales como los informes que
la Presidencia de la República debe enviar a la Asamblea Legislativa sobre las labores de la
Fuerza Armada en materia de seguridad pública, los cuales no se han enviado. El combate al
problema de la inseguridad ciudadana debe ser efectivo y enmarcado dentro del respeto al
Estado de derecho.
El proceso de elección de magistrados de la CSJ se ha visto influenciado por la jurisprudencia
constitucional en la etapa de postulación de candidatos por el CNJ, la cual logró algún efecto
positivo en la transparencia de las entrevistas a candidatos tanto en el CNJ como en la Asamblea
Legislativa. No obstante, el proceso presentó inconvenientes en algunas de sus etapas, por
ejemplo, que la propuesta de candidatos del CNJ sigue careciendo de una motivación apropiada
que sustente la decisión y la Asamblea Legislativa incumplió los plazos legales.
Se han acordado algunas medidas en la CSJ para avanzar en la depuración judicial. A pesar de
ello, en este semestre todavía no se observaron progresos significativos en relación con la gran
cantidad de expedientes activos, no solo en el Departamento de Investigación Judicial, sino
también en la Sección de Investigación Profesional.
Vuelven a darse amenazas serias contra la Sala de lo Constitucional expresadas en discursos
agresivos que más allá de la crítica de las sentencias, llegan a ser presiones políticas contra
la independencia de los magistrados. Esto exige la presencia de una sociedad civil activa en
defensa de la institucionalidad establecida en la Constitución.
Informede
coyunturalegale
institucional
La ampliación de los plazos, se ha afirmado, también
genera la distorsión del principio de“una legislatura
una magistratura”, lo que puede propiciar más
interferencia partidaria en la justicia, porque una misma
configuración legislativa elegirá hasta 2/3 de la CSJ. Por
ello, si bien se considera que la Asamblea Legislativa
es el órgano facultado para reformar la Constitución,
siempre que no se afecten cláusulas pétreas47
, se estima
que tal reforma jurídica no es deseable para el sistema
democrático y su sistema de frenos y contrapesos.

21
EJE CLIMA DE NEGOCIOS
Y SEGURIDAD CIUDADANA
Estudios
Legales

22
Informede
coyunturalegale
institucional
EjeClimadeNegociosySeguridadCiudadana• Primersemestre2015
CLIMA DE NEGOCIOSY SEGURIDAD CIUDADANA
Este eje parte de la idea que un clima de negocios
favorable requiere altos niveles de seguridad ciudadana,
la modernización del Gobierno y la aprobación de leyes
favorables a la inversión.
1. INDICADORES
1.1. Indicadores internacionales
En este semestre, la Fundación Heritage publicó el
Índice de Libertad Económica 2015, que evalúa diversas
perspectivas de la libertad: Estado de derecho, gobierno
limitado, eficiencia regulatoria y mercados abiertos.
Desde 2008, El Salvador ha retrocedido su puntaje,
pasando de 69.2 a 65.7 puntos (en una escala de 1 a
100), pasando de ser una sociedad mayormente libre a
moderadamente libre48
.
El Salvador obtuvo la posición 62 de 178 países evaluados,
3 posiciones menos que el año pasado, y la posición 12 de
29 países de América Latina, la gráfica 1 muestra el grado
de libertad económica de algunos países.
Durante los últimos cinco años, la libertad económica en
El Salvador se ha reducido en más de 3.0 puntos, y el país
ha registrado su puntuación más baja en el Índice 2015.
El informe señala que este resultado se explica por la
disminución de la mitad de las 10 libertades económicas, y
0 50 100 150 200
Chile
Colombia
Uruguay
Perú
Costa Rica
El Salvador
Panamá
Guatemala
Nicaragua
Venezuela
Reprimida
Mayormente c
Moderadamen
Mayormente li
0 50 100 150 200
Chile
Colombia
Uruguay
Perú
Costa Rica
El Salvador
Panamá
Guatemala
Nicaragua
Venezuela
Reprimida
Mayormente controlada
Moderadamente libre
Mayormente libre
Gráfica1.RankingdepaísesenelÍndicede
LibertadEconómica
Fuente:HeritageFoundation,2015.
el deterioro de la libertad económica de El Salvador socava
el actual débil entorno institucional. Los altos índices de
crimen e inseguridad menoscaban el entorno jurídico que
también está expuesto a actos de corrupción y obstrucción;
sin embargo, los entornos comerciales y de inversión
relativamente abiertos han alimentado el crecimiento y han
compensado de alguna manera estas debilidades.
El informe detalla que a pesar de los esfuerzos de
reforma en curso, el entorno normativo general sigue
siendo una carga, por ejemplo, establecer una empresa

23
Estudios
Legales
lleva más de dos semanas en promedio, la obtención de
los permisos necesarios implica 25 procedimientos, y
la falta de flexibilidad en el mercado laboral dificulta el
crecimiento del empleo.
Otro estudio publicado por la organización Freedom
House, destaca que las empresas y los ciudadanos son
víctimas del delito de extorsión por parte de grupos
criminales de forma regular, y que la falta de capacidad
del Gobierno por controlar la violencia en general, ha
llegado a complicar además el ejercicio de la libertad
de circulación en el país49
. Estos niveles de violencia
han conllevado a que El Salvador sea evaluado por el
Índice Global de Paz (IGP), del Institute For Economics and
Peace, como el país más violento de Centroamérica y del
Caribe50
, gráfica 2.
Ante la falta de efectividad para controlar la violencia,
debe sumarse la falta de efectividad para juzgar y
condenar a los responsables, en muchos casos. El Índice
Global de Impunidad (IGI), publicado en abril de 2015
por el Centro de Estudios Sobre Impunidad y Justicia de
la Universidad de las Américas de Puebla, México, ubica
a El Salvador como el octavo país con mayores niveles de
impunidad, entre 59 países que abarca el estudio (17 de
los cuales son de América). El IGI reveló que el problema
de El Salvador se concentra en cómo están estructurados
sus sistemas de justicia y seguridad. Por ejemplo, el país
tiene aproximadamente 10 jueces por cada 100,000
habitantes, abajo del promedio mundial de 17 por cada
Fuente:elaboraciónpropiaconbaseendatosdel
ÍndiceGlobaldePaz2015
34
64
74
116 118
123
CostaRica
Panam
á
Nicaragua
Honduras
Guatem
ala
ElSalvador
Gráfica2.Posiciónobtenidaporlospaíses
deCentroamérica,delmáspacíficoalmenos
pacífico,segúnelÍndiceGlobaldePaz
100,000; en cambio, tiene cerca de 356 policías por cada
100,000, ligeramente arriba del promedio de los países
del ranking, de 332 por cada 100,00051
, gráfica 3.

24
Informede
coyunturalegale
institucional
Como parte del sistema de seguridad, el IGI tomó en
consideración el hacinamiento carcelario del país y el
poco personal penitenciario52
. Según datos brindados
en marzo de 2015 por la Dirección General de Centros
Penales (DGCP), la capacidad instalada para privados
Gráfica3. PromediodejuecesypolicíasenElSalvador,comparadoconpromediomundial
Gráfica4. HacinamientocarcelarioenElSalvador
17
10
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
Promedio mundial de
jueces
Promedio de jueces
en El Salvador
356
0
50
100
150
200
250
300
350
Promedio mundial
de policías
Promedio de policías
en El Salvador
400
332
8,490
30,047
0
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
30,000
35,000
Capacidad instalada en el sistema
penitenciario
Número real de reclusos
Fuente:ÍndiceGlobaldeImpunidad2015,datosporcada100,000habitantes.
Fuente:elaboraciónpropia,conbaseencifrasoficialesdelaDGCP,al29dejuniode2015.
de libertad en todo el sistema penitenciario es de
8,49053
; no obstante, al 29 de junio de 2015, había
30,047 privados de libertad54
, entre condenados y
procesados, lo que equivale al 354% de su capacidad
instalada, gráfica 4.

25
Estudios
Legales
1.2. Encuestas
En febrero de 2015, se publicó el más reciente estudio
del Barómetro de las Américas, realizado por el Proyecto
de Opinión Pública de América Latina (LAPOP, por sus
siglas en inglés), con cifras del año 2014. El mismo
señala que durante la última década, la economía es
la principal preocupación y la seguridad ciudadana
es la segunda preocupación más importante, según
expresa la población en las Américas. No obstante, la
brecha se ha ido reduciendo, y se reporta un crecimiento
constante del porcentaje de la población que identifica
a la seguridad como el problema más importante que
enfrenta el país55
.
En la región centroamericana, El Salvador es el país
en el que más ciudadanos identifican a la seguridad
como el problema principal, y es el segundo dentro de
24 países de América y el Caribe. El estudio concluye
que los temas relacionados con el crimen, la violencia
y la seguridad constituyen un desafío serio para la
gobernabilidad democrática en las Américas56
.
El clima de negocios también es evaluado por la Encuesta
Dinámica Empresarial de FUSADES. A partir del primer
trimestre de 2015, se incrementó la mención de la
delincuencia entre los principales factores que hacen que el
clima de inversión se perciba como desfavorable: el 54% de
los empresarios lo señalaron en el segundo trimestre (línea
clara, gráfica 5). Durante los meses de abril a junio de 2015,
el 26% de los empresarios entrevistados reportaron haber
sido víctimas de alguna acción delincuencial en los últimos
tres meses (línea punteada, gráfica 5); este indicador se
mantiene en ese nivel desde hace poco más de un año. Sin
embargo, la mención de la delincuencia como el factor más
importante que afectó la actividad de la empresa, registró
un aumento significativo, pasando de 24% en el primer
trimestre de 2015, al 34% en el segundo trimestre del
mismo año (línea oscura, gráfica 5).
Fuente:EncuestaDinámicaEmpresarialdeFUSADES.
Gráfica5.¿Cómoafectaladelincuenciaalasempresas?
% de empresas
Principal factor que afecta
actividad de la empresa
Afecta clima de inversión
Víctimas últimos tres meses
0
25
50
75
0
25
50
75
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

26
Informede
coyunturalegale
institucional
Una encuesta de la empresa Research & Planning, realizada
a 353 empresarios que asistieron al Encuentro Nacional
de la Empresa Privada (ENADE) en mayo de 2015, también
muestra que los problemas de violencia y criminalidad
en el país son el principal obstáculo para realizar nuevas
inversiones. Según los resultados, un 62.6 % de los
empresarios dijo haber dejado de invertir debido a los
problemas de inseguridad ciudadana. Esta proporción
duplica al 36.6 % obtenido en un sondeo similar, realizado
en el ENADE del año pasado. Los empresarios reportan una
mayor incidencia de extorsiones y un aumento en el costo
de la seguridad privada58
.
En ese mismo sentido, durante este semestre, distintas
gremiales empresariales manifestaron su preocupación
ante la delincuencia y sus consecuencias en las distintas
actividades económicas de la sociedad, cuadro 159
.
Actores Preocupaciones y soluciones
ABANSA
Limita la capacidad y el interés de las pequeñas y medianas empresas para continuar
invirtiendo y solicitando financiamiento
ASI
La actividad industrial a nivel nacional se ve afectada debido la delincuencia, junto a la
arbitrariedad y actitud de algunos funcionarios, la falta de mantenimiento de la
infraestructura, la excesiva burocracia, entre otros
CAMARASAL y la
Fundación Gloria de
Kriete
Afecta la búsqueda de trabajo debido a que existe desconfianza en la empresa
contratante sobre los aspirantes a un empleo y el entorno que les rodea. Por ejemplo, el
trabajo de vendedor representa el 33.3% de los empleos con mayor dificultad para ser
cubiertos, seguido por la plaza de cajeros, con 12.5%, así como meseros y supervisores,
con 6.25% cada uno
FMI, BID y BM
En un foro, las organizaciones resaltaron distintas medidas para solucionar la
inseguridad y el bajo crecimiento económico:
• Recuperar la sostenibilidad fiscal para respaldar el crecimiento a largo plazo.
• El sector privado debe retomar el liderazgo en dinamizar la inversión, crear empleo y
promover el crecimiento, mientras que, el gobierno debe facilitar las condiciones
para hacer negocios y modernizar la infraestructura.
• El dinamismo exportador es esencial para elevar el crecimiento sostenible, y por ello
el sistema educativo debe promover la creación de productos basados en mano de
obra calificada.
• Eliminar los trámites burocráticos innecesarios, mejorar el clima de negocios y el
acceso al financiamiento, particularmente para las empresas pequeñas y medianas.
• Ejecutar una estrategia integral que combine sanciones más eficaces con
oportunidades educativas y de empleo para los jóvenes.
• Modernizar la infraestructura, y los APP bien diseñados pueden multiplicar las
oportunidades de inversión y reducir riesgos potenciales.
Cuadro1.Algunoscomentariosdegremialessobrelosefectosdelainseguridad
Fuente:Elaboraciónpropia.

27
Estudios
Legales
2. APUESTAS DE PAÍS
Existen actualmente cuatro grandes apuestas para mejorar
el clima de negocios y la seguridad ciudadana en el país;
tres de ellas se ejecutan con el apoyo de los Estados Unidos
de América, y una de estas es un esfuerzo estrictamente
nacional. Por ende, será importante que estas puedan
articularse unas con otras, para lograr los mejores resultados
para el país. A continuación se desarrollarán los avances de
cada una de estas durante el primer semestre de 2015.
Además, la constitución de un Consejo para la
Competitividad que sirva de sombrilla para unificar
los esfuerzos de diálogo dispersos en el país y que
ayude en la implementación de las 3 iniciativas con
el Gobierno de los Estados Unidos, sería una señal
concreta que podría dar el Gobierno para una mejora
contundente en el clima de negocios de El Salvador.
2.1. Fomilenio II
El 12 de marzo del 2015, el Gobierno de El Salvador
nombró a la Junta Directiva de Fomilenio II conformada
por siete miembros con voz y voto, y sus respectivos
suplentes, y se eligió al Dr. William Pleitez como Director
Ejecutivo de dicha oficina pública, responsable de la
ejecución del segundo Convenio del Reto del Milenio
en El Salvador60
. Adicionalmente, la Junta Directiva
contará con la participación de ocho miembros en
calidad de observadores, quienes tendrán derecho a
voz en las deliberaciones, de acuerdo con la Ley de
Creación del Fondo del Milenio II. Al cierre del informe,
seguía pendiente el nombramiento del observador
representante de los alcaldes, ya que el proceso se
puso en suspenso mientras se definían las elecciones
de alcaldes61
. Se espera que dicho observador esté
debidamente nombrado para el último trimestre del
año, período en el cual se ha programado, de acuerdo
con el Gobierno, que Fomilenio II inicie operaciones.
La falta de nombramiento de este observador, no ha
impedido el funcionamiento de la Junta Directiva de
Fomilenio, ya que cuenta con los votos necesarios para
el quórum y la toma de decisiones.
Durante el resto del semestre, Fomilenio II ha realizado
un proceso de contratación de su personal que debería
servir como referente para el ingreso al servicio civil
en el resto de oficinas públicas, dado que existían
mecanismos para asegurar el mérito y la igualdad
de oportunidades62
. Al cierre del informe faltaba el
nombramiento de algunos puestos, tales como el de la
gerencia de adquisiciones y compras63
.
Se espera que Fomilenio II entre en vigencia el 4 de
septiembre de 2015, para lo que el Gobierno de El
Salvador debe cumplir con ciertos prerrequisitos
que ha establecido la Corporación Reto del Milenio
(MCC, por sus siglas en inglés) para otorgar su primer
desembolso; entre estos requisitos cabe mencionar:
i) la creación del Organismo de Mejora Regulatoria, ii)
contar con el plan de cumplimiento fiscal, iii) plan de
auditoría, iv) plan de monitoreo y evaluación y v) plan
de acción de reasentamiento estratégico. Asimismo,
aún falta que el Fiscal General de la República emita
opinión certificando las condiciones precedentes
para que dicho programa entre en vigor y la Carta de
Cumplimiento del Secretario Técnico64
.

28
Una vez constituida la institucionalidad de Fomilenio II
y una vez creado el Organismo de Mejora Regulatoria,
es crucial la puesta en marcha del proyecto pionero
del componente de Clima de Negocios, el Sistema de
Mejora Regulatoria, que permitirá mejorar la calidad
de la normativa que se elabore en el país y ayudará a la
simplificación de trámites y facilitación del comercio.
Este proyecto impactará positivamente en el clima
de negocios del país, dado que implica un cambio
permanente en la Administración Pública para asegurar
la sostenibilidad de la mejora regulatoria, más allá de la
duración de esta donación.
Otro reto importante es la implementación de la Ley
Especial de Asocios Público-Privados (Ley APP), dado que
se cuenta con un componente para el fortalecimiento
de PROESA y para la promoción de este nuevo esquema
de inversión dentro de Fomilenio II, así como dentro del
Asocio para el Crecimiento.
2.2. Asocio para el Crecimiento (APC)
El APC ha llegado a más de la mitad de su período de
implementación, por ello es propicio hacer una evaluación
del camino recorrido en las metas de seguridad y
productividad, en especial porque el Gobierno debe
priorizar las acciones a implementar dado que el impacto
efectivo en las políticas sigue siendo uno de los principales
desafíos del Asocio, y a medida que se acerca el fin de su
período, se vuelve indispensable responder a las siguientes
preguntas: ¿qué temas deben priorizarse en los últimos
semestres del APC?, ¿cómo se medirá el impacto que
ha tenido en las dos restricciones del país?, ¿qué hará
El Salvador para continuar el diálogo público-privado
para seguir con el combate de la inseguridad y falta
de productividad en el sector transable?, ¿cómo el APC
complementará a Fomilenio II y a la iniciativa del Plan para
la Prosperidad delTriángulo Norte?
Al cierre de este informe, aún no se había publicado el
Séptimo Informe Semestral del Asocio para el Crecimiento,
por lo que se presentarán sus resultados en la siguiente
entrega del Informe de Coyuntura Legal e Institucional.
2.2.1. Metas reprobadas en el Asocio
para el Crecimiento
Durante el primer semestre de 2015, se ha dado
seguimiento a los avances del país en las observaciones
señaladas en el Sexto Informe Semestral del Asocio para
el Crecimiento, que comprende de mayo a noviembre
de 2014. De las cinco principales observaciones hechas
al país en las metas no aprobadas del referido informe,
únicamente algunas han sido cumplidas por el Estado.
Entre las cumplidas, está la relativa a la aprobación
de la Ley Reguladora del Uso de Medios de Vigilancia
Electrónica, la cual entró en vigencia en febrero de
2015, y con la cual se pretende reducir el hacinamiento
carcelario a través del uso de brazaletes de vigilancia
electrónica. El art. 6 de la ley establece que se creará
un Centro de Monitoreo de Medios de Vigilancia
Electrónica, bajo la DGCP. No obstante, en respuesta a
una solicitud de información hecha a la DGCP el 15 de
junio de 2015, esta entidad informó que“el montaje
del Centro de Monitoreo de Medios de Vigilancia
Electrónica, depende directamente de la puesta en
marcha de dicho proyecto, en tal sentido a la fecha no
se ha iniciado proceso de licitación”65
.
Informede
coyunturalegale
institucional

29
Estudios
Legales
La otra observación es la relativa a la aprobación de
reformas a la Ley de Telecomunicaciones para bloquear
las señales de telecomunicaciones al interior de los
centros penales. En marzo de 2015, la Asamblea
Legislativa aprobó una nueva Ley Especial contra el
Delito de Extorsión, la cual en su mayoría repite el
contenido de otras leyes vigentes, como el Código
Penal y el Código Procesal Penal, y cuya única novedad
relevante fue establecer sanciones contra las empresas
telefónicas que no colaboren con eliminar las señales de
telecomunicaciones al interior de los centros penales66
.
El art. 16 de la nueva ley establece que en un plazo no
mayor a 90 días, contados a partir de la vigencia de la
ley, la SIGET emitirá las medidas técnicas para hacer
cumplir dicha prohibición. El 26 de junio de 2015, la
SIGET informó, a través de su oficial de información,
que es“inexistente” la información referente a las
medidas técnicas para hacer cumplir la prohibición de
brindar servicios de tráfico de telecomunicaciones en
los espacios físicos donde están ubicados los centros
penitenciarios67
, por lo que se estará pendiente de
cuando estas sean emitidas.
En cuanto a las observaciones que continúan sin
superarse, se destaca la falta de ejecución del préstamo
por US$71 millones del Banco Centroamericano de
Integración Económica (BCIE) para mejorar y ampliar
el sistema penitenciario, el cual fue aprobado por
la Asamblea Legislativa en octubre de 2013. Sobre
este tema, se consultó en diciembre de 2014 a un
funcionario del Ministerio de Justicia y Seguridad
Pública (MJSP), quien informó que el BCIE aceptó una
solicitud de prórroga y que esperan iniciar con el primer
desembolso hasta el segundo semestre de 201568
. La
segunda observación es la de la falta de creación de
una Cámara Especializada de Extinción de Dominio
de carácter permanente, ya que en la práctica la CSJ
ha solucionado este problema, dando facultades
transitorias a la Cámara de lo Penal de la Sección del
Centro.
Finalmente, debe destacarse la falta de avance en una
nueva Ley de la Función Pública que sustituya a la actual
Ley del Servicio Civil, la cual brindaría herramientas
para profesionalizar a la Administración Pública de El
Salvador, asegurar la meritocracia y mejorar la confianza
del público en el Gobierno, tal como se destaca más
adelante en este eje.
2.3. Consejo Nacional de Seguridad
Ciudadana y Convivencia
El Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana y
Convivencia, que es un espacio de diálogo público-
privado, impulsado por el Gobierno actual, presentó su
plan, denominado“Plan El Salvador Seguro”, con 124
acciones que requieren de US$2,100 millones (casi seis
veces el monto del último FOMILENIO). No obstante, aún
no es claro cómo se ejecutarán todas esas acciones.
En abril de 2015, la Asamblea Legislativa aprobó un
crédito de US$45 millones con el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID), para financiar el“Programa de Apoyo
Integral a la Estrategia de Prevención de la Violencia”, el
cual sería ejecutado en el marco del Consejo69
. El Ministro
de Justicia y Seguridad Pública ha mencionado como
otra posibilidad la de crear un nuevo impuesto destinado
a seguridad pública70
. Sobre este tema, el Presidente de
la República dijo, en junio de 2015, que el Consejo será el
que analizará esta posibilidad, y que también se analiza
solicitar un nuevo préstamo por US$200 millones de
dólares con el BID, para el mismo fin71
.

30
Informede
coyunturalegale
institucional
Algunas gremiales, como la Cámara de Comercio e
Industria de El Salvador, han criticado la posibilidad de
un nuevo impuesto para seguridad, señalando que esta
carece del criterio técnico que“todo impuesto, toda
reforma tributaria que incremente lo que los ciudadanos
ya estamos pagando al Estado con nuestros impuestos,
debería tener”72
. Al cierre de este informe, se consultó a
un miembro de la Mesa de Articulación Financiera del
Consejo Nacional de Seguridad, quien manifestó que
aún no han recibido una propuesta formal del nuevo
impuesto. Asimismo, reiteró que aún no han recibido la
propuesta de una Ley de Reinserción de Pandillas del
Órgano Ejecutivo, y que está pendiente la coordinación
de este esfuerzo con otras iniciativas existentes, tales
como el Asocio para el Crecimiento.
El reto del Consejo es la priorización de metas y su
implementación. Es importante que este esfuerzo
esté coordinado con las otras iniciativas vigentes que
buscan combatir el tema de la inseguridad ciudadana,
identificando aquellas acciones que se deben tomar en
el corto plazo y que requieran de menos recursos. Por
ejemplo, al efectuarse el traslado de reos considerados
peligrosos al penal de máxima seguridad, se cumplió
una de las metas del plan, que establece el traslado de
los reos“considerando la distribución de la población
privada de libertad de acuerdo a la peligrosidad y la fase
de cumplimiento de la pena73
.”
2.4. Alianza para la Prosperidad del
Triángulo Norte
En los primeros seis meses de 2015, los gobiernos
de El Salvador, Guatemala y Honduras presentaron
un plan regional para generar condiciones para
frenar el fenómeno migratorio, a través de medidas
que pretenden transformar la calidad de vida de los
ciudadanos y que generen arraigo, por medio de cuatro
líneas estratégicas: dinamizar el sector productivo,
desarrollar el capital humano, mejorar la seguridad
ciudadana y acceso a la justicia, y fortalecer las
instituciones y la confianza en el Estado.
Otras medidas específicas que amerita destacar, son las
siguientes74
:
•• Aumentar los programas de inversión pública
•• Crear una ventanilla única para atender a la
inversión extranjera en la región
•• Diversificar la matriz energética mediante un
gasoducto de México a Centroamérica
•• Proponer un plan para profesionalizar la función
pública, reformar la legislación del sector
energético, y fortalecer la política tributaria
Durante la VII Cumbre de las Américas, el presidente
Obama reiteró su compromiso con Centroamérica
al mencionar que solicitó la aprobación de $1,000
millones en su presupuesto de 2016 para la Estrategia
de Fortalecimiento en América Central, en el marco de
la Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte, que
incluye la promoción del crecimiento y la integración
económica regional, así como la prevención y combate al
crimen75
. Al cierre de este informe, los fondos aún no
habían sido aprobados, por lo que se estará a la espera
de la aprobación de los mismos por parte del Gobierno
de los Estados Unidos. De ser aprobados los fondos, será
importante que las metas de este esfuerzo se articulen
con las del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana,
para no duplicar esfuerzos.
La fundación internacional InSightCrime ha señalado
que El Triángulo Norte es el punto más peligroso del

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