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Concejos Municipales 
Plurales: La representación 
proporcional a nivel local 
1 
Septiembre de 2014 
Estudios 
Políticos 
DEP 
1. Antecedentes 
El siete de marzo de 2013, la Asamblea Legislativa aprobó 
el Decreto Legislativo N° 326 (DL 326)1 que establece la 
integración pluripartidaria de los concejos municipales y 
cuyo contenido fue incorporado al nuevo Código Electoral 
(CE). En este mismo sentido el Decreto Legislativo N° 737 
(DL 737)2, sancionado el diez de julio de 2014, complementa 
las reformas ya incorporadas en el CE. En la agenda de 
reforma política, el tema de los concejos municipales 
plurales, como se conoce usualmente, se encontraba entre la 
lista de modificaciones pendientes para fortalecer el sistema 
de democracia representativa3. 
Hasta la fecha, y apartándose de la tendencia de América 
Latina, los concejos municipales en El Salvador habían sido 
elegidos bajo un sistema de mayoría relativa. Bajo esta 
modalidad, el partido que obtuvo el mayor número de 
votos, independientemente si logró o no un porcentaje alto 
de apoyo, obtenía la totalidad del concejo. En tal sentido, 
los demás contendientes no tenían la oportunidad de 
1 Decreto Legislativo No 326 de fecha 7 de marzo de 2013, publicado en 
el Diario Oficial No 57, Tomo 398 de fecha 22 de marzo de 2013. 
2 Decreto Legislativo No 737 de fecha 10 de julio de 2014, publicado en el 
Diario Oficial No 138, Tomo 404 de fecha 25 de julio de 2014. 
3 FUSADES (2011), “Mecanismos para fortalecer la democracia 
representativa”, Boletín N° 7, Departamento de Estudios Políticos, julio 
y agosto de 2011, p. 5. 
ejercer la representación de sus electores ni de impulsar una 
contraloría y fiscalización que promoviera la transparencia 
al interior de la administración municipal. Con el objetivo 
de ilustrar sobre el mecanismo regulado en los decretos 
aprobados, se describe a continuación el nuevo sistema de 
elección de concejos municipales; asimismo, se estudian 
experiencias de este esquema en otros países; se abordan 
los efectos positivos de esta medida y se enlistan los 
principales desafíos de cara a su implementación a partir de 
las elecciones legislativas y municipales de marzo de 2015. 
2. La pluralidad política a nivel 
municipal: Experiencias 
comparadas 
En América Latina, la regla en cuanto a las municipalidades 
ha sido la conformación proporcional de las mismas. Hasta 
antes de la reforma de marzo de 2013, El Salvador aplicaba, 
a diferencia de la región, el principio de representación 
mayoritario, otorgando al ganador el total de los concejales. 
El resto de países muestra claramente una historia en 
materia de integración de concejos municipales en la que 
los ciudadanos, cuya opción política no ganó la elección, 
mantienen un representante al interior del gobierno local. 
Análisis 
político
2 Análisis 
político Análisis político • septiembre 2014 
Cuadro 1. Sistemas electorales y concejos municipales 
País Principio de representación Forma de candidatura Fórmula 
Argentina Proporcional Lista cerrada y 
bloqueada 
D’Hondt 
Bolivia Proporcional Lista cerrada y 
bloqueada 
D’Hondt 
Brasil Proporcional Lista cerrada no 
bloqueada 
D’Hondt 
Chile Proporcional Lista cerrada no 
bloqueada 
D’Hondt 
Colombia Proporcional Lista cerrada y 
bloqueada 
D’Hondt 
Costa Rica Proporcional Lista cerrada y 
bloqueada 
Cociente y residuos 
Ecuador Proporcional Lista abierta D’Hondt 
Guatemala Proporcional Lista cerrada y 
bloqueada 
D’Hondt 
Honduras Proporcional Lista cerrada y 
bloqueada 
Cociente y residuos 
México Mayoritario, lista ganadora 
asegura mitad más uno los 
escaños 
Lista cerrada y 
bloqueada 
Cociente y residuos 
Nicaragua Proporcional Lista cerrada y 
bloqueada 
D’Hondt 
Panamá* Mayoritario Candidaturas 
uninominales 
Mayoría relativa 
Paraguay Proporcional Lista cerrada y 
bloqueada 
D’Hondt 
Perú Mayoritario, lista ganadora 
asegura mitad más uno los 
escaños 
Lista cerrada y 
bloqueada 
D’Hondt 
República 
Dominicana 
Proporcional Lista cerrada y 
bloqueada 
D’Hondt 
Uruguay Mayoritario, lista ganadora 
asegura mitad más uno los 
escaños 
Lista cerrada y 
bloqueada 
D’Hondt 
Venezuela Representación proporcional 
personalizada 
Candidaturas 
uninominales + lista 
cerrada y bloqueada 
D’Hondt 
Población 
Hasta 10,000 habitantes 
Más de 10,000 y hasta 20,000 habitantes 
Más de 20,000 y hasta 50,000 habitantes 
Más de 50,000 y hasta 100,000 habitantes 
Más de 100,000 habitantes 
Municipio Santa Tecla Municipio Soyapango Partidos Votos % 
% 
59.44% 
33.48% 
3.14% 
2.32% 
1.00% 
0.62% 
Votos 
35,828 
20,178 
1,893 
1,399 
604 
Partidos 
FMLN-CD 
ARENA 
GANA 
CN 
PES 
FPS 374 
60,276 
ARENA 37,981 44.51% 
FMLN 37,714 44.20% 
GANA 5,191 6.08% 
CD 1,769 2.07% 
PDC 1,324 1.55% 
CN 960 1.13% 
PNL 385 0.45% 
85,324 100.00% 
N/Votos Regidores 
por residuo 
por 
residuo 
N/A 
N/A 
*En elección de dos o más concejales se aplica repartición propocional; ver artículo 326 del Código Electoral. 
Fuente: Elaboración propia con base en IDEA (2007), “Tratado de derecho electoral comparado de América Latina. Sistemas electorales 
subnacionales”, 2007; Venezuela: Ley Orgánica de Procesos Electorales artículos 8, 16 y 20; Bolivia: Ley 026 Régimen Electoral artículos 70 
al 73; Costa Rica: Código Electoral artículos del 201 al 205; Honduras: Ley Electoral y de las Organizaciones Políticas artículo 125; Perú: Ley 
de Elecciones Municipales No. 26864 artículos del 23 al 26; Nicaragua: Ley Electoral No. 331 artículo 154, 155 y 157; Chile: Ley No. 18.695 
Orgánica Constitucional de Municipalidades artículos 57, 72, 122, 123 y 127; Guatemala: Ley Electoral y de Partidos Políticos artículos 202 y 
203; Paraguay: Código Electoral artículo 253 y 258; Panamá: Código Electoral artículo 329 y 330; República Dominicana: Ley Electoral 275-97 
artículo 162 y 164; Ecuador: Reglamento general a la Ley de Elecciones articulo 111. 
Municipio Soyapango 
Partidos Votos % Alcalde Síndico 
Regidores 
del ganador 
Total de 
miembros 
del ganador 
Votos por 
cociente 
Regidores 
por 
cociente 
ARENA 37,981 44.51% 1 1 6 8 N/A 
Cociente electoral 
(total de votos/12) 
Miembros 
del Concejo 
14
3 
Estudios 
Políticos 
DEP 
El cuadro 1 presenta algunos elementos de los sistemas 
electorales para los concejos municipales de Latinoamérica. 
La representación proporcional es más fuerte en unos países 
que en otros, sobre todo, porque Estados como México, 
Perú y Uruguay dentro de la repartición proporcional de 
cargos de gobierno municipal, privilegian una asignación 
mayoritaria con una cláusula de gobernabilidad, a través 
de la cual la lista ganadora asegura la mitad más uno de 
los concejales. Lo anterior provee de funcionalidad a la 
municipalidad en la toma de decisiones y evita un potencial 
entrampamiento en la aprobación de proyectos. Los otros 
sistemas tienen un sistema proporcional puro, en donde a 
través de una fórmula matemática se decide la repartición 
total de escaños. 
A continuación se describen las experiencias de Perú, Chile 
y Nicaragua respecto a concejos municipales plurales. 
La modalidad peruana es bastante similar a la aprobada 
dentro de la legislación salvadoreña. El esquema en 
Chile deja en total libertad la repartición de escaños con 
base en el principio de proporcionalidad, que premia la 
personalización del voto. El caso de Nicaragua, a pesar del 
contexto político en el que se desarrolla, tiene aspectos 
operativos sobre los cuales vale la pena reflexionar. 
a. Perú 
En Perú, la elección del alcalde y regidores del concejo 
municipal refleja un sistema proporcional que utiliza las 
listas cerradas y bloqueadas y la fórmula D’Hondt para la 
repartición de escaños. De acuerdo a la Ley de Elecciones 
Municipales N° 26864 el número de regidores de cada 
municipio es determinado por el Jurado Nacional de 
Elecciones, con base en la cantidad de población de cada 
municipio, y ejercen sus funciones durante un período 
de cuatro años4. Por su parte es proclamado alcalde el 
ciudadano de la lista que obtenga la votación más alta5 
y todos ejercen su cargo en un período conjunto con el 
concejo. 
La elección de concejales, de acuerdo a la misma legislación, 
se hace por medio de sufragio directo y se rige bajo las 
siguientes normas: 1) La votación es por lista; 2) A la lista 
ganadora se le asigna la cifra repartidora o la mitad más 
uno de los cargos de regidores, lo que más le favorezca; la 
asignación de escaños se efectúa redondeando al número 
entero superior; y, 3) La cifra repartidora se aplica entre 
todas las demás listas participantes para establecer el 
número de regidores que les corresponde. 
En teoría el sistema de elección local peruano es una 
combinación del sistema mayoritario con el proporcional. 
El partido político que más votos obtenga tiene la 
prerrogativa de otorgársele el número de concejales 
necesarios para lograr la mayoría simple en la toma de 
decisiones. Los concejales pueden ser adjudicados por 
medio de una fórmula de mayoría relativa6 o aplicando la 
“cifra repartidora”7; se decidirá cuál aplicar en base al método 
matemático que arroje la mayor cantidad de concejales. 
Independientemente del cálculo matemático para asignar 
4 Artículos 1 y 24 de la Ley N°26864. 
5 Artículo 23 de la Ley N°26864. 
6 Equivale a asignar la mitad más uno de los escaños. 
7 El artículo 26 de la Ley de Elecciones Municipales N°26864 establece 
las reglas para calcular los escaños: 1) Se determina el número total 
de votos válidos obtenidos por las listas de candidatos a regidores; 
2) Dicho total se divide, sucesivamente, entre 1, 2, 3, etc. según sea el 
número de regidores que corresponda elegir; 3) Los cuocientes (sic) 
parciales son colocados en orden sucesivo de mayor a menor hasta 
tener un número de cuocientes igual al número de regidores a elegir, 
el que ocupe el último lugar es la “Cifra Repartidora”; 4) El total de 
votos válidos de cada lista se divide entre la “Cifra Repartidora” para 
establecer el número de regidores que correspondería a cada lista; 5) 
El número de regidores de cada lista está definido por el parte entera 
del cuociente (sic) obtenido de la división del total de votos de cada 
lista entre la “Cifra Repartidora”; en caso de no alcanzarse el número 
total de regidores previstos, se adiciona uno a la lista que tenga mayor 
parte decimal; 6) En caso de empate, se resuelve por sorteo entre los 
que hubiesen obtenido igual votación.
4 Análisis 
político Análisis político • septiembre 2014 
los puestos del partido con mayoría de votos, el resto de 
escaños se reparten de forma proporcional de acuerdo a la 
cantidad de votos obtenidos8. 
En Perú a “nivel local se privilegia un mayor control de 
las autoridades elegidas por la población mediante una 
duración menor del mandato y la construcción de mayorías 
que favorezcan la gobernabilidad y estabilidad”9. El sistema 
descrito facilita la toma de decisiones, ya que el ganador 
no depende del favor de la oposición para conducir el 
gobierno local; sin embargo, la presencia de otras fuerzas 
políticas imprime un espíritu de transparencia y prudencia 
en el interior de la gestión. La situación peruana parece 
replicarse en El Salvador bajo las reformas aprobadas al 
Código Electoral (CE) y cuya implementación iniciará en las 
elecciones legislativas y municipales de marzo de 2015. 
b. Chile 
Los comicios municipales chilenos incluyen la elección del 
alcalde y concejales. De acuerdo al artículo 57 de la Ley 
Orgánica Constitucional de Municipalidades (Ley N°18.695) 
el alcalde es elegido por sufragio universal, en votación 
conjunta y en una cédula independiente del concejo. El 
período de funciones, de ambos, es de cuatro años. El 
alcalde electo será aquel que obtenga la mayor cantidad 
de sufragios; en caso de empate, el Tribunal Electoral 
Regional respectivo, en audiencia pública y mediante 
sorteo, determinará al alcalde electo de entre los candidatos 
empatados10. 
8 Para más información ver FUSADES (2010), “Elecciones en Perú: 
Concejos municipales plurales”, Departamento de Estudios Políticos, 
octubre de 2010. 
9 Bensa, J. (2002), “El sistema electoral subnacional en Perú y Chile entre 
1980 y 2002”, ONPE, noviembre de 2002. 
10 Artículo 127 Ley N°18.695. 
Respecto a los concejales el artículo 72 de la señalada ley 
establece que se elegirán por votación directa mediante 
un sistema de representación proporcional. El artículo 
122 del mismo marco legal, estipula que se determinará 
el cociente electoral, para lo cual los votos de lista11 se 
dividirán sucesivamente por uno, dos, tres, cuatro, y así 
sucesivamente, hasta formar tantos cocientes por cada lista 
como concejales corresponda elegir. Todos esos cocientes 
se ordenarán en forma decreciente de mayor a menor y el 
que ocupe la posición ordinal correspondiente al número 
de concejales a elegir, será el cociente electoral. Para 
determinar cuántos son los elegidos en cada lista se dividirá 
el total de votos de la lista por el cociente electoral. Se 
considerará la parte entera del resultado de la división, sin 
aproximar y despreciando cualquier fracción o decimal12. 
11 Para establecer los votos de lista, el tribunal sumará las preferencias 
emitidas a favor de cada uno de los candidatos de una misma lista. 
12 Artículo 123 Ley N°18.695.- Para determinar los candidatos a 
concejales elegidos dentro de cada lista se observarán las 
siguientes reglas: 1) Si a una lista corresponde igual número de 
concejales que el de candidatos presentados, se proclamará 
elegidos a todos éstos. 2) Si el número de candidatos presentados 
es mayor que el de los concejales que a la lista corresponda, se 
proclamará elegidos a los que hubieren obtenido las más altas 
mayorías individuales, a menos que la lista corresponda a un 
pacto electoral, caso en el cual se aplicará la norma del artículo 
siguiente. 3) Si el número de candidatos presentados es inferior al 
de los concejales que a la lista le corresponda elegir, se proclamará 
elegidos a todos los candidatos de la lista, debiendo reasignar el 
cargo sobrante recalculando el número de cargos elegidos por las 
demás listas. Para ello se repetirá el cálculo del inciso segundo del 
artículo anterior, utilizando como cuociente (sic) electoral al cuociente 
que ocupe la posición ordinal que siga en el orden decreciente de los 
cuocientes determinados según el inciso primero del artículo anterior. 
Si fuesen más de uno los cargos sobrantes, para determinar el cuociente 
electoral, se avanzará en el orden decreciente de los cuocientes del 
inciso primero del artículo anterior, tantas posiciones ordinales como 
cargos sobrantes existan. 4) Si, dentro de una misma lista, un cargo 
correspondiere con igual derecho a dos o más candidatos, resultará 
elegido aquel que haya obtenido el mayor número de preferencias 
individuales y, en caso de que persista la igualdad, se procederá 
por el Tribunal Electoral Regional al sorteo del cargo en audiencia 
pública. 5) Si el último cargo por llenar correspondiere con igual 
derecho a dos o más listas o candidaturas independientes, resultará 
elegido el candidato de la lista o independiente que haya obtenido 
mayor número de preferencias individuales y, en caso de que persista 
la igualdad, se procederá por el Tribunal Electoral Regional al sorteo del 
cargo en audiencia pública.
5 
Estudios 
Políticos 
DEP 
Por lo descrito, podemos concluir que el sistema electoral 
municipal en Chile no cuenta con una clausula de 
gobernabilidad y es el número de marcas que obtiene cada 
candidato la llave para entrar a formar parte del gobierno 
local. La toma de decisiones se hace por mayoría absoluta 
de los asistentes a cada sesión13. Si hay empate, se hará una 
segunda votación. De continuar esta situación, se votará 
en una tercera sesión, y si se mantiene dicho empate, 
corresponderá a quien presida la sesión el voto de calidad 
para resolver la materia14. 
De acuerdo al Programa de las Naciones Unidas para el 
Desarrollo, en su informe “Auditoría a la democracia. Más y 
mejor democracia para un Chile inclusivo” de marzo de 2014, 
afirma que “la democratización del nivel municipal permite 
a los ciudadanos elegir e identificar a sus autoridades y, 
por tanto, saber a quién exigir cuentas sobre las políticas 
implementadas a nivel local (…) La creciente incorporación 
de los ciudadanos a los asuntos públicos del entorno local 
probablemente se relaciona con los mayores niveles de 
legitimidad de las autoridades correspondientes, pues una 
ciudadanía empoderada presionará a las autoridades para 
que cumplan las demandas ciudadanas o, eventualmente, 
en espacios con autoridades electas, para reemplazar a 
aquellos representantes que no cuentan con la confianza de 
sus ciudadanos”. 
c. Nicaragua 
Las más recientes elecciones municipales de Nicaragua, 
celebradas en 2012, se caracterizaron por un alto nivel 
de ausentismo, una creciente falta de confianza en la 
autoridad electoral, una oposición disminuida, una campaña 
previa inexistente, la certeza de una victoria anunciada 
13 Artículo 86 Ley N°18.695. 
14 Ibíd. 
por parte del partido en el gobierno, señalamientos de 
fraude electoral, irregularidades y cambios en los lugares 
de votación para población con preferencias políticas 
contrarias a la oficial. Todos estos elementos lejos de mejorar 
la calidad de la democracia presentan un camino hacia 
el debilitamiento del sistema de gobierno democrático 
representativo15. Asimismo, existe una pérdida de autonomía 
municipal por la imposición a las municipalidades de 
ejecutar planes nacionales16. No obstante, Nicaragua incluye 
dentro del mecanismo de elección municipal elementos 
interesantes, que de no ser por el control absoluto ejercido 
desde el Órgano Ejecutivo y las distorsiones que provoca, 
podrían conformar una efectiva representación proporcional 
a nivel local. 
De acuerdo al artículo 154 de la Ley Electoral N°331 el 
alcalde y vicealcalde se eligen por mayoría relativa y para 
el resto de miembros de los concejos municipales se utiliza 
el sistema de representación proporcional por medio de 
la fórmula de cociente electoral17. El período de funciones 
es de cuatro años. El binomio de alcalde y vicealcalde 
que obtenga la segunda mayor votación se incorporará 
al gobierno local como concejal propietario y suplente 
respectivamente18. 
Con base en el artículo 14 del Reglamento de la Ley No. 
40 de Municipios, el concejo municipal tiene funciones 
normativas, administrativas y deliberativas. Dicho 
reglamento ordena la actuación del gobierno local e incluye 
técnicas parlamentarias de funcionamiento que facilita 
la adopción de resoluciones y el logro de consensos. El 
artículo 32 de la Ley N°40 detalla que el concejo aprobará 
las diferentes iniciativas con el voto favorable de la mayoría 
15 Equipo ENVÍO (2012), “Elecciones municipales 2012: crónica de un final 
anunciado”, ENVÍO, noviembre de 2012. 
16 Ibíd. 
17 Artículo 157 Ley N°331. 
18 Artículo 155 Ley N°331.
6 Análisis 
político Análisis político • septiembre 2014 
simple, excepto en los casos en que se establezca la mayoría 
calificada, y cuando exista una situación de empate el 
alcalde tendrá voto de calidad. 
El marco legal nicaragüense no contempla una cláusula 
de gobernabilidad que otorgue al partido más votado la 
mayoría necesaria para la toma de decisiones orientadas 
a facilitar la conducción del municipio. Lo que sí incluye 
es la penalización del transfuguismo para los funcionarios 
electos mediante sufragio universal por listas propuestas por 
los partidos políticos. El artículo 131 de la Constitución 
de Nicaragua establece que aquellos funcionarios 
que cambien de opción electoral en el ejercicio de su 
cargo, contraviniendo la voluntad popular, perderán su 
condición de electo y deberá asumir su suplente. 
De acuerdo a las valoraciones de Manuel Ortega Hegg19, 
investigador de la Universidad Centroamericana (UCA) 
de Nicaragua, los gobiernos municipales plurales 
han contribuido a la gobernabilidad democrática, al 
establecimiento de una nueva escuela de valores de 
tolerancia, a la transparencia y rendición de cuentas, a 
la despolarización del territorio y a la posibilidad de una 
convivencia pacífica. Para Ortega Hegg, la creación del 
reglamento municipal y la formación de comisiones de 
trabajo acercan al concejo y lo convierten en una instancia 
de concertación, además le proporciona derechos a 
los electores, disminuye los conflictos y fomenta una 
cultura de sometimiento a la ley frente a la tendencia 
de gobernar arbitrariamente. Para este académico, la 
falta de capacitación de los militantes por parte de los 
partidos, la inexperiencia sobre técnicas parlamentarias, 
19 Manuel Ortega Hegg es sociólogo nicaragüense graduado en la UNAM, 
México, y ha sido investigador y Director del Centro de Análisis Socio 
Cultural (CASC) de la UCA de Nicaragua durante 17 años. Actualmente 
es investigador asociado del CASC-UCA, del Instituto de Historia de 
Nicaragua y Centro América (IHNCA-UCA) y Miembro de la Junta 
Asesora de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de la 
UCA. 
el desconocimiento sobre la naturaleza del concejo y sus 
atribuciones, la prevalencia de una cultura tradicional 
y la tendencia a gobernar partidariamente son algunos 
de los problemas que enfrentan los gobiernos locales 
pluripartidarios. El investigador también señala que en 
Nicaragua el proceso ha sido desigual, con altibajos que se 
repiten en cada elección20. 
3. El nuevo sistema de elección 
de concejos municipales en El 
Salvador 
La nueva distribución de los concejos municipales romperá 
la tradición unipartidista al mando de los gobiernos 
locales. Este esquema dará paso a una nueva conformación 
política con una mayor representatividad, gracias a la 
inclusión del ganador y de representantes de otros partidos 
políticos contendientes. El nuevo mecanismo contribuirá 
a la modernización del sistema político en el nivel local, 
permitiendo una mejor institucionalidad municipal y por 
ende una democracia de mayor calidad, que incentive el 
involucramiento ciudadano. 
El establecimiento de una cláusula de gobernabilidad, 
que asegura la conducción del municipio, demanda 
una actuación responsable del partido que obtenga la 
mayoría y de un compromiso y disposición al diálogo de 
todos los integrantes del concejo. Esta nueva integración 
debe perseguir el bienestar de la población. En este 
mismo sentido, la apertura a la discusión racional podría 
desencadenar la prestación de servicios más eficientes y una 
mejor gestión. 
20 Información tomada de la conferencia “Gobiernos municipales plurales. 
La experiencia de Nicaragua”, dictada por Manuel Ortega Hegg en San 
Salvador, el miércoles 3 de septiembre de 2014.
Municipio Santa Tecla Miembros 
7 
Estudios 
Políticos 
DEP 
a. Reformas aprobadas 
El DL 326 reformó los artículos 220 y 264 de la normativa 
anterior, que corresponden a los artículos 165 y 219 del 
nuevo CE. La primera disposición exige a los partidos o 
coaliciones que designen el orden en que sus candidatos 
a regidores integrarán el concejo municipal en caso de no 
ganar la mayoría de los votos y aún así obtener una cuota 
de representación. El DL 737, aprobó, siempre dentro del 
artículo 165, que los candidatos a alcalde y síndico de los 
partidos que no alcancen la victoria tengan la posibilidad 
de integrar el concejo. 
En cuanto al artículo 219, se configura la nueva distribución 
de alcaldes, síndicos y regidores bajo la modalidad de 
concejos pluripartidarios. Además las reformas del DL 737 
precisan que en caso de empate en el número de votos, 
entre dos o más partidos, se resolverá por sorteo y que de 
participar parientes en las planillas de dos institutos políticos 
o más, únicamente será elegido aquel cuyo partido haya 
obtenido más votos. 
El DL 737 también regula la distribución de regidores en 
relación a la cantidad de población de cada municipio. El 
cuadro 2 ilustra la proporción de regidores por habitantes. 
b. Posibles escenarios numéricos de configuración 
electoral 
La nueva disposición plantea dos escenarios que se 
desarrollan a continuación: 1) el partido o coalición 
ganadora obtuvo más del 50% de los votos válidos y 2) el 
partido o coalición ganadora obtuvo menos del 50% de los 
votos válidos. 
i. Primer escenario: el partido o coalición ganadora 
obtuvo más del 50% de los votos válidos 
El literal “a” del artículo 219 del CE establece que al partido 
o coalición que obtuvo la mayoría simple de los votos – 
entendiendo “mayoría simple” como cualquier número de 
votos superior al 50% del total de los votos válidos, lo cual 
debería ser aclarado en el texto– le corresponderá los cargos 
de alcalde y síndico del gobierno local. Luego, el literal “b” 
indica que tal partido o coalición recibirá un número de 
regidores “en proporción al número de votos obtenidos”, 
aunque no establece ninguna fórmula para hacerlo. 
En este caso, aplicarían los literales “d” y “e” de la disposición 
citada que fija la fórmula de cocientes y residuos 
para calcular cuántos regidores se distribuirán a cada 
contendiente21. En ese sentido, se calculará un cociente 
electoral, resultante de dividir el número de votos válidos 
del municipio entre el número de regidores a elegir, y se 
asignarán los regidores según el número de cocientes que 
21 El literal “d” excluye del cálculo de cocientes al partido ganador, 
ya que hace referencia al segundo escenario cuando tal partido 
obtuvo menos del 50% de los votos válidos y ya le fue otorgada 
la mayoría del concejo como se explicará adelante. No obstante 
lo anterior, tal exclusión no debe aplicarse en este primer 
escenario; ya que de lo contrario, no habría fórmula alguna 
para asignar los regidores al partido que quedó en primer lugar 
superando la mitad de los votos válidos. Este es uno de los 
aspectos que deben clarificarse en el decreto. 
Cuadro 2. Número de regidores 
respecto al número de habitantes 
Forma de candidatura Fórmula 
Lista cerrada y 
D’Hondt 
bloqueada 
Lista cerrada y 
bloqueada 
D’Hondt 
Lista cerrada no 
bloqueada 
D’Hondt 
Lista cerrada no 
bloqueada 
D’Hondt 
Lista cerrada y 
bloqueada 
D’Hondt 
Lista cerrada y 
bloqueada 
Cociente y residuos 
Lista abierta D’Hondt 
Lista cerrada y 
D’Hondt 
bloqueada 
Población 
Hasta 10,000 habitantes 
Más de 10,000 y hasta 20,000 habitantes 
Más de 20,000 y hasta 50,000 habitantes 
Más de 50,000 y hasta 100,000 habitantes 
Más de 100,000 habitantes 
Regidores 
2 
4 
6 
8 
10 
Regidores 
por 
Votos por 
Síndico 
Alcalde 
% 
Votos 
Partidos 
del Concejo 
14 
Fuente: Elaboración propia con base en DL 737
8 Análisis 
político Análisis político • septiembre 2014 
cada partido o coalición presente. En caso de haber agotado 
los cocientes y de faltar regidores por distribuir, se acudirá a 
los votos residuales, es decir, a los votos que cada partido o 
coalición presente luego de restar los cocientes utilizados si 
fuera el caso22. 
En el cuadro 3, se ejemplifica este primer escenario tomando 
los resultados de 2012 en el municipio de Santa Tecla, que 
tiene 14 concejales propietarios. La coalición FMLN-CD 
superó el 50% de los votos; con lo cual, se hace acreedora 
de los cargos de alcalde y síndico del municipio. Para la 
asignación de regidores, se calcula el cociente electoral 
al dividir el total de votos válidos de Santa Tecla entre los 
12 regidores restantes, excluyendo al alcalde y al síndico, 
resultando un cociente de 5,023 votos. Mientras la coalición 
FMLN-CD alcanzó siete veces el cociente y el partido 
ARENA cuatro veces, aún falta un regidor por asignar, 
correspondiendo al partido GANA que presentó el residuo 
mayor. De esa forma, el concejo quedaría distribuido de 
la siguiente manera: FMLN-CD con nueve cargos en el 
concejo, ARENA con cuatro y GANA con uno. Como puede 
observarse, en este primer escenario no es necesario 
establecer cláusula alguna de gobernabilidad, ya que la sola 
distribución proporcional de los regidores y la designación 
del alcalde y del síndico le otorgarán la mayoría necesaria 
para gobernar a la opción ganadora. 
ii. Segundo escenario: el partido o coalición ganadora 
obtuvo menos del 50% de los votos válidos 
El literal “c” del artículo 219 del CE plantea el caso en 
que ningún contendiente superó el 50% del total de 
votos válidos. En esta situación, la norma establece que 
22 En caso que un partido no haya alcanzado el cociente electoral, 
la totalidad de sus votos será considerada como residuo. Este 
procedimiento responde a la fórmula de Hare, la cual también 
es utilizada en la asignación de diputados. 
al partido o coalición que quedó en la primera posición 
le corresponderá la mayoría de miembros del concejo 
municipal junto con el alcalde y el síndico23. De allí que el 
decreto establece una cláusula de gobernabilidad en 
caso que la distribución proporcional del alcalde, del 
síndico y de los regidores no asegure una mayoría en el 
gobierno local. Respecto al resto de regidores, se aplica la 
fórmula de cocientes y residuos establecida en los literales 
“d” y “e” excluyendo al partido ganador, a diferencia del 
escenario anterior. 
En el cuadro 4, se ejemplifica este segundo escenario 
tomando los resultados de 2012 en el municipio de 
Soyapango, que tiene 14 miembros propietarios. El partido 
ARENA obtuvo la mayoría de preferencias sin superar el 
50% de los votos. En ese sentido, al ganador se le otorga 
automáticamente la mayoría simple del concejo, que es 
de ocho miembros en los que se incluye al alcalde y al 
síndico. Es decir, se le deben sumar seis regidores al partido 
ARENA para obtener tal mayoría. Luego, para distribuir los 
demás regidores, se calcula el cociente electoral y se verifica 
cuántas veces llena dicho cociente el número de votos 
obtenido por cada partido opositor. Únicamente el partido 
FMLN alcanzó el cociente electoral y de forma repetida 
(cinco veces). Al faltar un regidor por distribuir, se le asigna al 
partido GANA que presenta el residuo mayor. La distribución 
quedaría de la siguiente manera: ARENA con ocho miembros 
en el concejo, incluyendo al alcalde y al síndico, el FMLN con 
cinco miembros y GANA con uno. 
23 Cabe señalar que el literal “c” no establece de forma explícita 
que se está refiriendo al partido o coalición que obtuvo la 
mayoría de votos, por lo que sería oportuno aclararlo en el 
texto del decreto.
bloqueada 
Chile Proporcional Lista cerrada no 
bloqueada 
D’Hondt 
Colombia Proporcional Lista cerrada y 
bloqueada 
D’Hondt 
Costa Rica Proporcional Lista cerrada y 
bloqueada 
Cociente y residuos 
Ecuador Proporcional Lista abierta D’Hondt 
Guatemala Proporcional Lista cerrada y 
bloqueada 
D’Hondt 
Honduras Proporcional Lista cerrada y 
bloqueada 
Cociente y residuos 
México Mayoritario, lista ganadora 
Lista cerrada y 
bloqueada 
Cociente y residuos 
Municipio Santa Tecla Miembros 
Municipio Santa Tecla 5,023 
D’Hondt 
Mayoría relativa 
D’Hondt 
D’Hondt 
D’Hondt 
D’Hondt 
D’Hondt 
9 
Estudios 
Políticos 
DEP 
Población 
Hasta 10,000 habitantes 
Más de 10,000 y hasta 20,000 habitantes 
Más de 20,000 y hasta 50,000 habitantes 
Más de 50,000 y hasta 100,000 habitantes 
Más de 100,000 habitantes 
Regidores 
2 
4 
6 
8 
10 
Cuadro 3. Configuración del Concejo Municipal de Santa Tecla bajo el nuevo sistema según los 
resultados de marzo de 2012 
Nicaragua Proporcional Lista cerrada y 
bloqueada 
Panamá* Mayoritario Candidaturas 
uninominales 
Paraguay Proporcional Lista cerrada y 
bloqueada 
Lista cerrada y 
bloqueada 
Proporcional Lista cerrada y 
bloqueada 
- 
Regidores 
por residuo 
Total de 
miembros 
- 9 
- 4 
1 1 
- - 
- - 
- - 
Votos por 
residuo 
667 
86 
1,893 
1,399 
604 
374 
Regidores 
por 
cociente 
7 
4 
- 
- 
- 
- 
Votos por 
cociente 
35,161 
20,092 
- 
- 
- 
- 
Síndico 
1 
- 
- 
- 
- 
- 
Alcalde 
1 
- 
- 
- 
- 
asegura mitad más uno los 
escaños 
% 
59.44% 
33.48% 
3.14% 
2.32% 
1.00% 
0.62% 
Votos 
35,828 
20,178 
1,893 
1,399 
604 
Partidos 
FMLN-CD 
ARENA 
GANA 
Perú Mayoritario, lista ganadora 
asegura mitad más uno los 
escaños 
CN 
PES 
FPS 374 
Uruguay Mayoritario, lista ganadora 
60,276 
Miembros 
del Concejo 
14 
Cociente electoral 
(total de votos/12) 
Mayoría 8 
Oposición 6 
República 
Dominicana 
asegura mitad más uno los 
escaños 
Lista cerrada y 
bloqueada 
Venezuela Representación proporcional 
personalizada 
Candidaturas 
uninominales + lista 
cerrada y bloqueada 
Municipio Soyapango Miembros 
del Concejo 
14 
Cociente electoral (votos 
de oposición/6) 
Votos Votos por 
residuo 
- - 6,152 1 5,191 1 1,769 - 1,324 - 960 - 385 - Concejales 
por residuo 
por 
cociente 
Concejales 
por 
cociente 
- - 
31,562 4 
- - 
- - 
- - 
- - 
- - 
Total de 
miembros 
8 
- 
- 
- 
- 
- 
- 
Concejales 
6 
- 
- 
- 
- 
- 
- 
Síndico 
1 
- 
- 
- 
- 
- 
- 
Alcalde 
1 
- 
- 
- 
- 
- 
- 
Partidos Votos % 
Municipio Soyapango 
ARENA 37,981 44.51% 
FMLN 37,714 44.20% 
GANA 5,191 6.08% 
CD 1,769 2.07% 
PDC 1,324 1.55% 
CN 960 1.13% 
PNL 385 0.45% 
85,324 100.00% 
Partido ganador Partidos de oposición 
Regidores 
de 
oposición 
N/A 
5 
1 
- 
- 
- 
- 
Regidores 
por residuo 
N/A 
- 
1 
- 
- 
- 
- 
Votos por 
residuo 
N/A 
2,162 
5,191 
1,769 
1,324 
960 
385 
N/A 
5 
- 
- 
- 
- 
- 
Votos por 
cociente 
Regidores 
por 
cociente 
N/A 
35,552 
- 
- 
- 
- 
- 
Cociente electoral 
(total de votos/12) 
7,110 
los 
Fuente: Elaboración propia con base en información brindada por el Tribunal Supremo Electoral. 
Cuadro 4. Configuración del Concejo Municipal de Soyapango bajo el nuevo sistema según los 
resultados de marzo de 2012 
Fuente: Elaboración propia con base en información brindada por el Tribunal Supremo Electoral. 
Más de 100,000 habitantes 
10 
- 
Síndico 
1 
- 
- 
- 
- 
- 
Alcalde 
1 
- 
- 
- 
- 
% 
59.44% 
33.48% 
3.14% 
2.32% 
1.00% 
0.62% 
Votos 
35,828 
20,178 
1,893 
1,399 
604 
Partidos 
FMLN-CD 
ARENA 
GANA 
CN 
PES 
FPS 374 
60,276 
del Concejo 
Municipio Soyapango Miembros 
del Concejo 
14 
Síndico 
1 
- 
- 
- 
- 
- 
- 
Alcalde 
1 
- 
- 
- 
- 
- 
- 
Partidos Votos % 
ARENA 37,981 44.51% 
FMLN 37,714 44.20% 
GANA 5,191 6.08% 
CD 1,769 2.07% 
PDC 1,324 1.55% 
CN 960 1.13% 
PNL 385 0.45% 
85,324 100.00% 
Partido ganador Regidores 
de 
oposición 
N/A 
5 
1 
- 
- 
- 
- 
Regidores 
por residuo 
N/A 
- 
1 
- 
- 
- 
- 
Votos por 
residuo 
N/A 
2,162 
5,191 
1,769 
1,324 
960 
385 
N/A 
5 
- 
- 
- 
- 
- 
Partidos Votos % Alcalde Síndico 
Regidores 
del ganador 
Total de 
miembros 
del ganador 
Votos por 
cociente 
Regidores 
por 
cociente 
ARENA 37,981 44.51% 1 1 6 8 N/A 
FMLN 37,714 44.20% - - - - 35,552 
GANA 5,191 6.08% - - - - - 
CD 1,769 2.07% - - - - - 
PES 1,324 1.55% - - - - - 
CN 960 1.13% - - - - - 
PNL 385 0.45% - - - - - 
Cociente electoral 
(total de votos/12) 
7,110 
Miembros 
del Concejo 
14 
Escenario 
Designación del 
alcalde y del síndico 
Distribución de regidores al 
partido ganador 
Distribución de regidores a los 
partidos de oposición 
El partido 
ganador 
obtiene más 
del 50% de 
los votos 
El partido 
ganador 
obtiene 
menos del 
50% de los 
votos 
El partido ganador obtiene la 
mitad más uno de los 
miembros del concejo 
Se distribuye el resto de regidores 
de forma proporcional sin 
considerar al partido vencedor 
El partido ganador 
designa al alcalde y 
al síndico 
Se distribuyen los regidores de forma proporcional al porcentaje 
de votos obtenido por cada partido, independientemente si se 
trata del partido ganador o de partidos de oposición. 
85,324 
Finalmente, para elegir a los cuatro regidores suplentes24 
se aplica la misma regla proporcional de cocientes y 
24 Artículo 219 literal “f” del Código Electoral y artículo 24 del Código 
Municipal. 
residuos sin distinción entre partido vencedor y partidos 
de oposición. En el cuadro 5 se resume la distribución del 
acalde, del síndico y de regidores propietarios de acuerdo al 
nuevo sistema.
10 Análisis 
político Análisis político • septiembre 2014 
Cuadro 5. Sistema de elección de concejos municipales según el nuevo sistema 
4. Efectos positivos de la 
pluralidad partidaria a nivel 
local 
La implementación del sistema de representación 
proporcional a nivel local generará aspectos positivos 
en el territorio. Los partidos que participen y pierdan la 
elección, tendrán representación en el concejo por medio 
de regidores asignados de forma proporcional al número 
de votos obtenidos. La pluralidad en la participación política 
fortalece el papel de la oposición, genera más transparencia 
y le imprime un mayor valor al sufragio, lo que desencadena 
en un incremento de la participación ciudadana. 
a. Fortalecimiento del papel de la oposición 
La incorporación de las fuerzas políticas que no fueron 
mayoría, de acuerdo a los resultados electorales, permite 
que la gestión municipal esté integrada también por 
representantes de la oposición política. Por tanto, su rol 
dentro del espacio local se torna clave al momento de vigilar 
la gestión del partido ganador. No obstante, su papel no 
se limita al de un contralor del alcalde y sus regidores, sino 
que también adquiere la corresponsabilidad al momento de 
gobernar. La oportunidad de la oposición de ser parte del 
concejo municipal no debería restringirse a señalamientos 
confrontativos, más bien debe sumar para construir un 
gobierno conjunto en el que se debata y se logren acuerdos. 
Esta participación de todos los partidos que lograron una 
representación también impacta en la disminución de 
la polarización política. La inclusión de manera efectiva 
de las necesidades reales de los diferentes sectores, 
tanto mayoritarios como minoritarios, en el proceso de 
elaboración de políticas municipales, hace que todas 
las fuerzas políticas sean parte de la solución y no solo 
adviertan los problemas. 
b. Mayor transparencia a nivel territorial 
El pluripartidismo de los concejos municipales generará una 
mayor contraloría interpartidaria y por consiguiente, podría 
influir en una mejor asignación y uso de los recursos. En 
temas tan importantes como la formulación y aprobación 
del presupuesto, la oposición conocerá los montos de 
inversión e incluso podrá participar de la decisión sobre 
el destino de los fondos. La inclusión de todas las fuerzas 
políticas representadas impulsará una gestión más 
transparente y confiable, elementos que podrían derivar en 
una eficaz administración pública en el ámbito local. 
Fuente: Elaboración propia con base en el artículo 219 del Código Electoral y en el DL 326. 
- 
- 
- 
- 
1,769 
1,324 
960 
385 
- 
- 
- 
- 
CD 1,769 2.07% - - - - - 
PES 1,324 1.55% - - - - - 
CN 960 1.13% - - - - - 
PNL 385 0.45% - - - - - 
Escenario 
Designación del 
alcalde y del síndico 
Distribución de regidores al 
partido ganador 
Distribución de regidores a los 
partidos de oposición 
El partido 
ganador 
obtiene más 
del 50% de 
los votos 
El partido 
ganador 
obtiene 
menos del 
50% de los 
votos 
El partido ganador obtiene la 
mitad más uno de los 
miembros del concejo 
Se distribuye el resto de regidores 
de forma proporcional sin 
considerar al partido vencedor 
El partido ganador 
designa al alcalde y 
al síndico 
Se distribuyen los regidores de forma proporcional al porcentaje 
de votos obtenido por cada partido, independientemente si se 
trata del partido ganador o de partidos de oposición. 
85,324
11 
Estudios 
Políticos 
DEP 
La Ley de Acceso a la Información Pública (LAIP) representa 
una herramienta que complementa la actuación de los 
concejos plurales, ya que los ciudadanos también pueden 
participar de la gestión municipal e informarse sobre lo que 
está haciendo la comuna. Sin embargo, el uso eficiente de la 
LAIP demanda un fortalecimiento de las alcaldías en cuanto 
el orden de la información, la adecuación de espacios y la 
apertura de mecanismos de consulta que faciliten la labor a 
ambas partes. La consulta, control y fiscalización ciudadana 
dependen de un gobierno local ordenado, informado 
y dispuesto. Asimismo, el Código Municipal incluye 
mecanismos de participación ciudadana en el marco de la 
gestión municipal que han sido utilizados muy poco por los 
habitantes de los municipios. 
c. El valor del voto y el incremento de la participación 
ciudadana 
El sistema de representación proporcional, sin sacrificar la 
gobernabilidad municipal, permite la presencia de otras 
fuerzas políticas al interior del concejo, lo que contribuye 
a desvanecer la impresión que existen “votos inútiles” y 
podría impactar de forma positiva en el aumento de la 
participación ciudadana en los procesos electorales. Sin 
embargo, el incremento de la participación no es un proceso 
de generación espontánea, es algo que debe incentivarse e 
impulsarse de forma continua. El promedio de participación 
histórica en las últimas tres elecciones legislativas y 
municipales ha sido de 53.2% del padrón electoral; habrá 
que monitorear los futuros procesos electorales, partiendo 
de los comicios de 2015, y confirmar si efectivamente la 
implementación de los concejos plurales incide en la 
cantidad de personas que acuden a las urnas. 
Como se señalaba anteriormente, el Código Municipal 
contempla la realización de consultas populares, 
cabildos abiertos, sesiones públicas del concejo, plan 
de inversión participativo, comités de desarrollo local, 
y concejos de seguridad ciudadana, presupuesto de 
inversión participativa, entre otros, como mecanismos de 
participación ciudadana25; sin embargo han sido muy poco 
utilizados por los habitantes. Los concejos pluripartidarios 
podrían potenciar el uso de estos elementos ya que todos 
los segmentos de la población estarán representados en la 
gestión local. 
5. Desafíos de cara a la 
implementación de los 
concejos plurales 
Las elecciones legislativas y municipales de 2015 
constituyen el inicio de la democratización municipal y 
la aplicación del sistema de representación proporcional 
plasmado en la Constitución de la República26. La transición 
de una cultura en la que “el ganador se lo lleva todo” a otra 
de “inclusión y convivencia de mayorías y minorías” requerirá 
trabajo de parte de todas las fuerzas políticas para acoplarse 
al nuevo mecanismo y fortalecer valores como el de la 
tolerancia y el del diálogo que faciliten el desarrollo de los 
territorios. 
Los concejos municipales plurales deben asumir el reto 
de construir una democracia deliberativa. El alcanzar 
consensos en relación a la conducción del municipio, parte 
del razonamiento de los temas analizados. Sin un estudio y 
discusión previa, el logro de acuerdos se limita a seguir un 
patrón político determinado y no responde al intercambio 
de ideas. 
La democracia deliberativa complementa a la democracia 
representativa a través de “un procedimiento colectivo de 
toma de decisiones políticas que incluye la participación 
activa de todos los potencialmente afectados por tales 
decisiones, y que estaría basado en el principio de la 
deliberación, que implica la argumentación y discusión 
25 Artículo 116 del Código Municipal de El Salvador. 
26 Artículo 85 de la Constitución de la República de El Salvador.
Análisis 
político Análisis político • septiembre 2014 
pública de las diversas propuestas”27. El seno del concejo 
municipal debería ser un espacio de discusión, análisis 
y adquisición de compromisos en pro del municipio, en 
donde el respeto a las diferencias será el primer paso 
para la puesta en marcha de medidas consensuadas. 
Los gobiernos locales son identificados como más 
cercanos a la población. De acuerdo al Proyecto de 
Opinión Pública de América Latina (LAPOP, por sus siglas 
en inglés), en 2012 las municipalidades fueron la primera 
instancia a la que los ciudadanos se dirigieron para 
solicitar ayuda (22.4%), seguida de los diputados (6.8%) 
y el gobierno nacional (6.6%). Además el 60.9% de los 
encuestados confían en la municipalidad. Lo anterior 
plantea una tarea para las alcaldías por acortar la brecha 
entre el ciudadano y el funcionario para incrementar 
los niveles de apoyo y confianza. El hecho que dentro 
de la municipalidad se tenga una representación de las 
distintas corrientes políticas presentes en el territorio es 
un primer paso hacia el fortalecimiento del vínculo entre 
representante y representado. 
La pluralidad buscará acabar con la desconexión entre 
las expectativas ciudadanas y los proyectos realizados. 
Que la mayoría de los electores cuenten con un 
representante, sin importar que se trate de la fuerza 
27 Velasco, J. (2009), “Democracia y deliberación pública”, 
Confluencia XXI. Revista de pensamiento político, N°6, octubre de 
2009, México. 
Departamento de Estudios Políticos 
Edificio FUSADES, Bulevar y Urbanización Santa Elena, 
Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador 
Tel.: (503) 2248-5600, 2278-3366 
www.fusades.org 
política ganadora o del resto de partidos, garantiza 
la defensa de múltiples intereses y a la vez genera un 
compromiso del gobernante hacia los gobernados. 
La consolidación de la democracia local permitirá que 
los avances en el área económica y social se vuelvan 
permanentes. Además, se configura como una condición 
fundamental para el desarrollo humano. Por eso, la 
operativización del concejo toma un rol predominante. 
Los miembros de la alcaldía deberán conocer técnicas 
de funcionamiento legislativas, que les permitan un 
diálogo efectivo, una actuación transparente y una toma 
de decisiones responsables. 
Una incógnita a enfrentar gira en torno al tema del 
transfuguismo. La cláusula de gobernabilidad incluida 
en el reparto de escaños busca evitar entrampamientos 
estériles que podrían llevar a la parálisis del municipio. 
Sin embargo, el marco legal salvadoreño, a diferencia 
de otros ordenamientos jurídicos, no considera el 
procedimiento a seguir en caso que un concejal decida 
abandonar el partido por el que fue elegido y pasar a 
formar parte de una organización política diferente. 
Bajo esta situación, el balance de poderes desfavorece 
al instituto político que obtuvo la mayoría y violenta el 
espíritu de la reforma. 
Esta publicación ha contado 
con el apoyo de la Fundación 
Hanns Seidel.

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  • 1. Concejos Municipales Plurales: La representación proporcional a nivel local 1 Septiembre de 2014 Estudios Políticos DEP 1. Antecedentes El siete de marzo de 2013, la Asamblea Legislativa aprobó el Decreto Legislativo N° 326 (DL 326)1 que establece la integración pluripartidaria de los concejos municipales y cuyo contenido fue incorporado al nuevo Código Electoral (CE). En este mismo sentido el Decreto Legislativo N° 737 (DL 737)2, sancionado el diez de julio de 2014, complementa las reformas ya incorporadas en el CE. En la agenda de reforma política, el tema de los concejos municipales plurales, como se conoce usualmente, se encontraba entre la lista de modificaciones pendientes para fortalecer el sistema de democracia representativa3. Hasta la fecha, y apartándose de la tendencia de América Latina, los concejos municipales en El Salvador habían sido elegidos bajo un sistema de mayoría relativa. Bajo esta modalidad, el partido que obtuvo el mayor número de votos, independientemente si logró o no un porcentaje alto de apoyo, obtenía la totalidad del concejo. En tal sentido, los demás contendientes no tenían la oportunidad de 1 Decreto Legislativo No 326 de fecha 7 de marzo de 2013, publicado en el Diario Oficial No 57, Tomo 398 de fecha 22 de marzo de 2013. 2 Decreto Legislativo No 737 de fecha 10 de julio de 2014, publicado en el Diario Oficial No 138, Tomo 404 de fecha 25 de julio de 2014. 3 FUSADES (2011), “Mecanismos para fortalecer la democracia representativa”, Boletín N° 7, Departamento de Estudios Políticos, julio y agosto de 2011, p. 5. ejercer la representación de sus electores ni de impulsar una contraloría y fiscalización que promoviera la transparencia al interior de la administración municipal. Con el objetivo de ilustrar sobre el mecanismo regulado en los decretos aprobados, se describe a continuación el nuevo sistema de elección de concejos municipales; asimismo, se estudian experiencias de este esquema en otros países; se abordan los efectos positivos de esta medida y se enlistan los principales desafíos de cara a su implementación a partir de las elecciones legislativas y municipales de marzo de 2015. 2. La pluralidad política a nivel municipal: Experiencias comparadas En América Latina, la regla en cuanto a las municipalidades ha sido la conformación proporcional de las mismas. Hasta antes de la reforma de marzo de 2013, El Salvador aplicaba, a diferencia de la región, el principio de representación mayoritario, otorgando al ganador el total de los concejales. El resto de países muestra claramente una historia en materia de integración de concejos municipales en la que los ciudadanos, cuya opción política no ganó la elección, mantienen un representante al interior del gobierno local. Análisis político
  • 2. 2 Análisis político Análisis político • septiembre 2014 Cuadro 1. Sistemas electorales y concejos municipales País Principio de representación Forma de candidatura Fórmula Argentina Proporcional Lista cerrada y bloqueada D’Hondt Bolivia Proporcional Lista cerrada y bloqueada D’Hondt Brasil Proporcional Lista cerrada no bloqueada D’Hondt Chile Proporcional Lista cerrada no bloqueada D’Hondt Colombia Proporcional Lista cerrada y bloqueada D’Hondt Costa Rica Proporcional Lista cerrada y bloqueada Cociente y residuos Ecuador Proporcional Lista abierta D’Hondt Guatemala Proporcional Lista cerrada y bloqueada D’Hondt Honduras Proporcional Lista cerrada y bloqueada Cociente y residuos México Mayoritario, lista ganadora asegura mitad más uno los escaños Lista cerrada y bloqueada Cociente y residuos Nicaragua Proporcional Lista cerrada y bloqueada D’Hondt Panamá* Mayoritario Candidaturas uninominales Mayoría relativa Paraguay Proporcional Lista cerrada y bloqueada D’Hondt Perú Mayoritario, lista ganadora asegura mitad más uno los escaños Lista cerrada y bloqueada D’Hondt República Dominicana Proporcional Lista cerrada y bloqueada D’Hondt Uruguay Mayoritario, lista ganadora asegura mitad más uno los escaños Lista cerrada y bloqueada D’Hondt Venezuela Representación proporcional personalizada Candidaturas uninominales + lista cerrada y bloqueada D’Hondt Población Hasta 10,000 habitantes Más de 10,000 y hasta 20,000 habitantes Más de 20,000 y hasta 50,000 habitantes Más de 50,000 y hasta 100,000 habitantes Más de 100,000 habitantes Municipio Santa Tecla Municipio Soyapango Partidos Votos % % 59.44% 33.48% 3.14% 2.32% 1.00% 0.62% Votos 35,828 20,178 1,893 1,399 604 Partidos FMLN-CD ARENA GANA CN PES FPS 374 60,276 ARENA 37,981 44.51% FMLN 37,714 44.20% GANA 5,191 6.08% CD 1,769 2.07% PDC 1,324 1.55% CN 960 1.13% PNL 385 0.45% 85,324 100.00% N/Votos Regidores por residuo por residuo N/A N/A *En elección de dos o más concejales se aplica repartición propocional; ver artículo 326 del Código Electoral. Fuente: Elaboración propia con base en IDEA (2007), “Tratado de derecho electoral comparado de América Latina. Sistemas electorales subnacionales”, 2007; Venezuela: Ley Orgánica de Procesos Electorales artículos 8, 16 y 20; Bolivia: Ley 026 Régimen Electoral artículos 70 al 73; Costa Rica: Código Electoral artículos del 201 al 205; Honduras: Ley Electoral y de las Organizaciones Políticas artículo 125; Perú: Ley de Elecciones Municipales No. 26864 artículos del 23 al 26; Nicaragua: Ley Electoral No. 331 artículo 154, 155 y 157; Chile: Ley No. 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades artículos 57, 72, 122, 123 y 127; Guatemala: Ley Electoral y de Partidos Políticos artículos 202 y 203; Paraguay: Código Electoral artículo 253 y 258; Panamá: Código Electoral artículo 329 y 330; República Dominicana: Ley Electoral 275-97 artículo 162 y 164; Ecuador: Reglamento general a la Ley de Elecciones articulo 111. Municipio Soyapango Partidos Votos % Alcalde Síndico Regidores del ganador Total de miembros del ganador Votos por cociente Regidores por cociente ARENA 37,981 44.51% 1 1 6 8 N/A Cociente electoral (total de votos/12) Miembros del Concejo 14
  • 3. 3 Estudios Políticos DEP El cuadro 1 presenta algunos elementos de los sistemas electorales para los concejos municipales de Latinoamérica. La representación proporcional es más fuerte en unos países que en otros, sobre todo, porque Estados como México, Perú y Uruguay dentro de la repartición proporcional de cargos de gobierno municipal, privilegian una asignación mayoritaria con una cláusula de gobernabilidad, a través de la cual la lista ganadora asegura la mitad más uno de los concejales. Lo anterior provee de funcionalidad a la municipalidad en la toma de decisiones y evita un potencial entrampamiento en la aprobación de proyectos. Los otros sistemas tienen un sistema proporcional puro, en donde a través de una fórmula matemática se decide la repartición total de escaños. A continuación se describen las experiencias de Perú, Chile y Nicaragua respecto a concejos municipales plurales. La modalidad peruana es bastante similar a la aprobada dentro de la legislación salvadoreña. El esquema en Chile deja en total libertad la repartición de escaños con base en el principio de proporcionalidad, que premia la personalización del voto. El caso de Nicaragua, a pesar del contexto político en el que se desarrolla, tiene aspectos operativos sobre los cuales vale la pena reflexionar. a. Perú En Perú, la elección del alcalde y regidores del concejo municipal refleja un sistema proporcional que utiliza las listas cerradas y bloqueadas y la fórmula D’Hondt para la repartición de escaños. De acuerdo a la Ley de Elecciones Municipales N° 26864 el número de regidores de cada municipio es determinado por el Jurado Nacional de Elecciones, con base en la cantidad de población de cada municipio, y ejercen sus funciones durante un período de cuatro años4. Por su parte es proclamado alcalde el ciudadano de la lista que obtenga la votación más alta5 y todos ejercen su cargo en un período conjunto con el concejo. La elección de concejales, de acuerdo a la misma legislación, se hace por medio de sufragio directo y se rige bajo las siguientes normas: 1) La votación es por lista; 2) A la lista ganadora se le asigna la cifra repartidora o la mitad más uno de los cargos de regidores, lo que más le favorezca; la asignación de escaños se efectúa redondeando al número entero superior; y, 3) La cifra repartidora se aplica entre todas las demás listas participantes para establecer el número de regidores que les corresponde. En teoría el sistema de elección local peruano es una combinación del sistema mayoritario con el proporcional. El partido político que más votos obtenga tiene la prerrogativa de otorgársele el número de concejales necesarios para lograr la mayoría simple en la toma de decisiones. Los concejales pueden ser adjudicados por medio de una fórmula de mayoría relativa6 o aplicando la “cifra repartidora”7; se decidirá cuál aplicar en base al método matemático que arroje la mayor cantidad de concejales. Independientemente del cálculo matemático para asignar 4 Artículos 1 y 24 de la Ley N°26864. 5 Artículo 23 de la Ley N°26864. 6 Equivale a asignar la mitad más uno de los escaños. 7 El artículo 26 de la Ley de Elecciones Municipales N°26864 establece las reglas para calcular los escaños: 1) Se determina el número total de votos válidos obtenidos por las listas de candidatos a regidores; 2) Dicho total se divide, sucesivamente, entre 1, 2, 3, etc. según sea el número de regidores que corresponda elegir; 3) Los cuocientes (sic) parciales son colocados en orden sucesivo de mayor a menor hasta tener un número de cuocientes igual al número de regidores a elegir, el que ocupe el último lugar es la “Cifra Repartidora”; 4) El total de votos válidos de cada lista se divide entre la “Cifra Repartidora” para establecer el número de regidores que correspondería a cada lista; 5) El número de regidores de cada lista está definido por el parte entera del cuociente (sic) obtenido de la división del total de votos de cada lista entre la “Cifra Repartidora”; en caso de no alcanzarse el número total de regidores previstos, se adiciona uno a la lista que tenga mayor parte decimal; 6) En caso de empate, se resuelve por sorteo entre los que hubiesen obtenido igual votación.
  • 4. 4 Análisis político Análisis político • septiembre 2014 los puestos del partido con mayoría de votos, el resto de escaños se reparten de forma proporcional de acuerdo a la cantidad de votos obtenidos8. En Perú a “nivel local se privilegia un mayor control de las autoridades elegidas por la población mediante una duración menor del mandato y la construcción de mayorías que favorezcan la gobernabilidad y estabilidad”9. El sistema descrito facilita la toma de decisiones, ya que el ganador no depende del favor de la oposición para conducir el gobierno local; sin embargo, la presencia de otras fuerzas políticas imprime un espíritu de transparencia y prudencia en el interior de la gestión. La situación peruana parece replicarse en El Salvador bajo las reformas aprobadas al Código Electoral (CE) y cuya implementación iniciará en las elecciones legislativas y municipales de marzo de 2015. b. Chile Los comicios municipales chilenos incluyen la elección del alcalde y concejales. De acuerdo al artículo 57 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (Ley N°18.695) el alcalde es elegido por sufragio universal, en votación conjunta y en una cédula independiente del concejo. El período de funciones, de ambos, es de cuatro años. El alcalde electo será aquel que obtenga la mayor cantidad de sufragios; en caso de empate, el Tribunal Electoral Regional respectivo, en audiencia pública y mediante sorteo, determinará al alcalde electo de entre los candidatos empatados10. 8 Para más información ver FUSADES (2010), “Elecciones en Perú: Concejos municipales plurales”, Departamento de Estudios Políticos, octubre de 2010. 9 Bensa, J. (2002), “El sistema electoral subnacional en Perú y Chile entre 1980 y 2002”, ONPE, noviembre de 2002. 10 Artículo 127 Ley N°18.695. Respecto a los concejales el artículo 72 de la señalada ley establece que se elegirán por votación directa mediante un sistema de representación proporcional. El artículo 122 del mismo marco legal, estipula que se determinará el cociente electoral, para lo cual los votos de lista11 se dividirán sucesivamente por uno, dos, tres, cuatro, y así sucesivamente, hasta formar tantos cocientes por cada lista como concejales corresponda elegir. Todos esos cocientes se ordenarán en forma decreciente de mayor a menor y el que ocupe la posición ordinal correspondiente al número de concejales a elegir, será el cociente electoral. Para determinar cuántos son los elegidos en cada lista se dividirá el total de votos de la lista por el cociente electoral. Se considerará la parte entera del resultado de la división, sin aproximar y despreciando cualquier fracción o decimal12. 11 Para establecer los votos de lista, el tribunal sumará las preferencias emitidas a favor de cada uno de los candidatos de una misma lista. 12 Artículo 123 Ley N°18.695.- Para determinar los candidatos a concejales elegidos dentro de cada lista se observarán las siguientes reglas: 1) Si a una lista corresponde igual número de concejales que el de candidatos presentados, se proclamará elegidos a todos éstos. 2) Si el número de candidatos presentados es mayor que el de los concejales que a la lista corresponda, se proclamará elegidos a los que hubieren obtenido las más altas mayorías individuales, a menos que la lista corresponda a un pacto electoral, caso en el cual se aplicará la norma del artículo siguiente. 3) Si el número de candidatos presentados es inferior al de los concejales que a la lista le corresponda elegir, se proclamará elegidos a todos los candidatos de la lista, debiendo reasignar el cargo sobrante recalculando el número de cargos elegidos por las demás listas. Para ello se repetirá el cálculo del inciso segundo del artículo anterior, utilizando como cuociente (sic) electoral al cuociente que ocupe la posición ordinal que siga en el orden decreciente de los cuocientes determinados según el inciso primero del artículo anterior. Si fuesen más de uno los cargos sobrantes, para determinar el cuociente electoral, se avanzará en el orden decreciente de los cuocientes del inciso primero del artículo anterior, tantas posiciones ordinales como cargos sobrantes existan. 4) Si, dentro de una misma lista, un cargo correspondiere con igual derecho a dos o más candidatos, resultará elegido aquel que haya obtenido el mayor número de preferencias individuales y, en caso de que persista la igualdad, se procederá por el Tribunal Electoral Regional al sorteo del cargo en audiencia pública. 5) Si el último cargo por llenar correspondiere con igual derecho a dos o más listas o candidaturas independientes, resultará elegido el candidato de la lista o independiente que haya obtenido mayor número de preferencias individuales y, en caso de que persista la igualdad, se procederá por el Tribunal Electoral Regional al sorteo del cargo en audiencia pública.
  • 5. 5 Estudios Políticos DEP Por lo descrito, podemos concluir que el sistema electoral municipal en Chile no cuenta con una clausula de gobernabilidad y es el número de marcas que obtiene cada candidato la llave para entrar a formar parte del gobierno local. La toma de decisiones se hace por mayoría absoluta de los asistentes a cada sesión13. Si hay empate, se hará una segunda votación. De continuar esta situación, se votará en una tercera sesión, y si se mantiene dicho empate, corresponderá a quien presida la sesión el voto de calidad para resolver la materia14. De acuerdo al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, en su informe “Auditoría a la democracia. Más y mejor democracia para un Chile inclusivo” de marzo de 2014, afirma que “la democratización del nivel municipal permite a los ciudadanos elegir e identificar a sus autoridades y, por tanto, saber a quién exigir cuentas sobre las políticas implementadas a nivel local (…) La creciente incorporación de los ciudadanos a los asuntos públicos del entorno local probablemente se relaciona con los mayores niveles de legitimidad de las autoridades correspondientes, pues una ciudadanía empoderada presionará a las autoridades para que cumplan las demandas ciudadanas o, eventualmente, en espacios con autoridades electas, para reemplazar a aquellos representantes que no cuentan con la confianza de sus ciudadanos”. c. Nicaragua Las más recientes elecciones municipales de Nicaragua, celebradas en 2012, se caracterizaron por un alto nivel de ausentismo, una creciente falta de confianza en la autoridad electoral, una oposición disminuida, una campaña previa inexistente, la certeza de una victoria anunciada 13 Artículo 86 Ley N°18.695. 14 Ibíd. por parte del partido en el gobierno, señalamientos de fraude electoral, irregularidades y cambios en los lugares de votación para población con preferencias políticas contrarias a la oficial. Todos estos elementos lejos de mejorar la calidad de la democracia presentan un camino hacia el debilitamiento del sistema de gobierno democrático representativo15. Asimismo, existe una pérdida de autonomía municipal por la imposición a las municipalidades de ejecutar planes nacionales16. No obstante, Nicaragua incluye dentro del mecanismo de elección municipal elementos interesantes, que de no ser por el control absoluto ejercido desde el Órgano Ejecutivo y las distorsiones que provoca, podrían conformar una efectiva representación proporcional a nivel local. De acuerdo al artículo 154 de la Ley Electoral N°331 el alcalde y vicealcalde se eligen por mayoría relativa y para el resto de miembros de los concejos municipales se utiliza el sistema de representación proporcional por medio de la fórmula de cociente electoral17. El período de funciones es de cuatro años. El binomio de alcalde y vicealcalde que obtenga la segunda mayor votación se incorporará al gobierno local como concejal propietario y suplente respectivamente18. Con base en el artículo 14 del Reglamento de la Ley No. 40 de Municipios, el concejo municipal tiene funciones normativas, administrativas y deliberativas. Dicho reglamento ordena la actuación del gobierno local e incluye técnicas parlamentarias de funcionamiento que facilita la adopción de resoluciones y el logro de consensos. El artículo 32 de la Ley N°40 detalla que el concejo aprobará las diferentes iniciativas con el voto favorable de la mayoría 15 Equipo ENVÍO (2012), “Elecciones municipales 2012: crónica de un final anunciado”, ENVÍO, noviembre de 2012. 16 Ibíd. 17 Artículo 157 Ley N°331. 18 Artículo 155 Ley N°331.
  • 6. 6 Análisis político Análisis político • septiembre 2014 simple, excepto en los casos en que se establezca la mayoría calificada, y cuando exista una situación de empate el alcalde tendrá voto de calidad. El marco legal nicaragüense no contempla una cláusula de gobernabilidad que otorgue al partido más votado la mayoría necesaria para la toma de decisiones orientadas a facilitar la conducción del municipio. Lo que sí incluye es la penalización del transfuguismo para los funcionarios electos mediante sufragio universal por listas propuestas por los partidos políticos. El artículo 131 de la Constitución de Nicaragua establece que aquellos funcionarios que cambien de opción electoral en el ejercicio de su cargo, contraviniendo la voluntad popular, perderán su condición de electo y deberá asumir su suplente. De acuerdo a las valoraciones de Manuel Ortega Hegg19, investigador de la Universidad Centroamericana (UCA) de Nicaragua, los gobiernos municipales plurales han contribuido a la gobernabilidad democrática, al establecimiento de una nueva escuela de valores de tolerancia, a la transparencia y rendición de cuentas, a la despolarización del territorio y a la posibilidad de una convivencia pacífica. Para Ortega Hegg, la creación del reglamento municipal y la formación de comisiones de trabajo acercan al concejo y lo convierten en una instancia de concertación, además le proporciona derechos a los electores, disminuye los conflictos y fomenta una cultura de sometimiento a la ley frente a la tendencia de gobernar arbitrariamente. Para este académico, la falta de capacitación de los militantes por parte de los partidos, la inexperiencia sobre técnicas parlamentarias, 19 Manuel Ortega Hegg es sociólogo nicaragüense graduado en la UNAM, México, y ha sido investigador y Director del Centro de Análisis Socio Cultural (CASC) de la UCA de Nicaragua durante 17 años. Actualmente es investigador asociado del CASC-UCA, del Instituto de Historia de Nicaragua y Centro América (IHNCA-UCA) y Miembro de la Junta Asesora de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de la UCA. el desconocimiento sobre la naturaleza del concejo y sus atribuciones, la prevalencia de una cultura tradicional y la tendencia a gobernar partidariamente son algunos de los problemas que enfrentan los gobiernos locales pluripartidarios. El investigador también señala que en Nicaragua el proceso ha sido desigual, con altibajos que se repiten en cada elección20. 3. El nuevo sistema de elección de concejos municipales en El Salvador La nueva distribución de los concejos municipales romperá la tradición unipartidista al mando de los gobiernos locales. Este esquema dará paso a una nueva conformación política con una mayor representatividad, gracias a la inclusión del ganador y de representantes de otros partidos políticos contendientes. El nuevo mecanismo contribuirá a la modernización del sistema político en el nivel local, permitiendo una mejor institucionalidad municipal y por ende una democracia de mayor calidad, que incentive el involucramiento ciudadano. El establecimiento de una cláusula de gobernabilidad, que asegura la conducción del municipio, demanda una actuación responsable del partido que obtenga la mayoría y de un compromiso y disposición al diálogo de todos los integrantes del concejo. Esta nueva integración debe perseguir el bienestar de la población. En este mismo sentido, la apertura a la discusión racional podría desencadenar la prestación de servicios más eficientes y una mejor gestión. 20 Información tomada de la conferencia “Gobiernos municipales plurales. La experiencia de Nicaragua”, dictada por Manuel Ortega Hegg en San Salvador, el miércoles 3 de septiembre de 2014.
  • 7. Municipio Santa Tecla Miembros 7 Estudios Políticos DEP a. Reformas aprobadas El DL 326 reformó los artículos 220 y 264 de la normativa anterior, que corresponden a los artículos 165 y 219 del nuevo CE. La primera disposición exige a los partidos o coaliciones que designen el orden en que sus candidatos a regidores integrarán el concejo municipal en caso de no ganar la mayoría de los votos y aún así obtener una cuota de representación. El DL 737, aprobó, siempre dentro del artículo 165, que los candidatos a alcalde y síndico de los partidos que no alcancen la victoria tengan la posibilidad de integrar el concejo. En cuanto al artículo 219, se configura la nueva distribución de alcaldes, síndicos y regidores bajo la modalidad de concejos pluripartidarios. Además las reformas del DL 737 precisan que en caso de empate en el número de votos, entre dos o más partidos, se resolverá por sorteo y que de participar parientes en las planillas de dos institutos políticos o más, únicamente será elegido aquel cuyo partido haya obtenido más votos. El DL 737 también regula la distribución de regidores en relación a la cantidad de población de cada municipio. El cuadro 2 ilustra la proporción de regidores por habitantes. b. Posibles escenarios numéricos de configuración electoral La nueva disposición plantea dos escenarios que se desarrollan a continuación: 1) el partido o coalición ganadora obtuvo más del 50% de los votos válidos y 2) el partido o coalición ganadora obtuvo menos del 50% de los votos válidos. i. Primer escenario: el partido o coalición ganadora obtuvo más del 50% de los votos válidos El literal “a” del artículo 219 del CE establece que al partido o coalición que obtuvo la mayoría simple de los votos – entendiendo “mayoría simple” como cualquier número de votos superior al 50% del total de los votos válidos, lo cual debería ser aclarado en el texto– le corresponderá los cargos de alcalde y síndico del gobierno local. Luego, el literal “b” indica que tal partido o coalición recibirá un número de regidores “en proporción al número de votos obtenidos”, aunque no establece ninguna fórmula para hacerlo. En este caso, aplicarían los literales “d” y “e” de la disposición citada que fija la fórmula de cocientes y residuos para calcular cuántos regidores se distribuirán a cada contendiente21. En ese sentido, se calculará un cociente electoral, resultante de dividir el número de votos válidos del municipio entre el número de regidores a elegir, y se asignarán los regidores según el número de cocientes que 21 El literal “d” excluye del cálculo de cocientes al partido ganador, ya que hace referencia al segundo escenario cuando tal partido obtuvo menos del 50% de los votos válidos y ya le fue otorgada la mayoría del concejo como se explicará adelante. No obstante lo anterior, tal exclusión no debe aplicarse en este primer escenario; ya que de lo contrario, no habría fórmula alguna para asignar los regidores al partido que quedó en primer lugar superando la mitad de los votos válidos. Este es uno de los aspectos que deben clarificarse en el decreto. Cuadro 2. Número de regidores respecto al número de habitantes Forma de candidatura Fórmula Lista cerrada y D’Hondt bloqueada Lista cerrada y bloqueada D’Hondt Lista cerrada no bloqueada D’Hondt Lista cerrada no bloqueada D’Hondt Lista cerrada y bloqueada D’Hondt Lista cerrada y bloqueada Cociente y residuos Lista abierta D’Hondt Lista cerrada y D’Hondt bloqueada Población Hasta 10,000 habitantes Más de 10,000 y hasta 20,000 habitantes Más de 20,000 y hasta 50,000 habitantes Más de 50,000 y hasta 100,000 habitantes Más de 100,000 habitantes Regidores 2 4 6 8 10 Regidores por Votos por Síndico Alcalde % Votos Partidos del Concejo 14 Fuente: Elaboración propia con base en DL 737
  • 8. 8 Análisis político Análisis político • septiembre 2014 cada partido o coalición presente. En caso de haber agotado los cocientes y de faltar regidores por distribuir, se acudirá a los votos residuales, es decir, a los votos que cada partido o coalición presente luego de restar los cocientes utilizados si fuera el caso22. En el cuadro 3, se ejemplifica este primer escenario tomando los resultados de 2012 en el municipio de Santa Tecla, que tiene 14 concejales propietarios. La coalición FMLN-CD superó el 50% de los votos; con lo cual, se hace acreedora de los cargos de alcalde y síndico del municipio. Para la asignación de regidores, se calcula el cociente electoral al dividir el total de votos válidos de Santa Tecla entre los 12 regidores restantes, excluyendo al alcalde y al síndico, resultando un cociente de 5,023 votos. Mientras la coalición FMLN-CD alcanzó siete veces el cociente y el partido ARENA cuatro veces, aún falta un regidor por asignar, correspondiendo al partido GANA que presentó el residuo mayor. De esa forma, el concejo quedaría distribuido de la siguiente manera: FMLN-CD con nueve cargos en el concejo, ARENA con cuatro y GANA con uno. Como puede observarse, en este primer escenario no es necesario establecer cláusula alguna de gobernabilidad, ya que la sola distribución proporcional de los regidores y la designación del alcalde y del síndico le otorgarán la mayoría necesaria para gobernar a la opción ganadora. ii. Segundo escenario: el partido o coalición ganadora obtuvo menos del 50% de los votos válidos El literal “c” del artículo 219 del CE plantea el caso en que ningún contendiente superó el 50% del total de votos válidos. En esta situación, la norma establece que 22 En caso que un partido no haya alcanzado el cociente electoral, la totalidad de sus votos será considerada como residuo. Este procedimiento responde a la fórmula de Hare, la cual también es utilizada en la asignación de diputados. al partido o coalición que quedó en la primera posición le corresponderá la mayoría de miembros del concejo municipal junto con el alcalde y el síndico23. De allí que el decreto establece una cláusula de gobernabilidad en caso que la distribución proporcional del alcalde, del síndico y de los regidores no asegure una mayoría en el gobierno local. Respecto al resto de regidores, se aplica la fórmula de cocientes y residuos establecida en los literales “d” y “e” excluyendo al partido ganador, a diferencia del escenario anterior. En el cuadro 4, se ejemplifica este segundo escenario tomando los resultados de 2012 en el municipio de Soyapango, que tiene 14 miembros propietarios. El partido ARENA obtuvo la mayoría de preferencias sin superar el 50% de los votos. En ese sentido, al ganador se le otorga automáticamente la mayoría simple del concejo, que es de ocho miembros en los que se incluye al alcalde y al síndico. Es decir, se le deben sumar seis regidores al partido ARENA para obtener tal mayoría. Luego, para distribuir los demás regidores, se calcula el cociente electoral y se verifica cuántas veces llena dicho cociente el número de votos obtenido por cada partido opositor. Únicamente el partido FMLN alcanzó el cociente electoral y de forma repetida (cinco veces). Al faltar un regidor por distribuir, se le asigna al partido GANA que presenta el residuo mayor. La distribución quedaría de la siguiente manera: ARENA con ocho miembros en el concejo, incluyendo al alcalde y al síndico, el FMLN con cinco miembros y GANA con uno. 23 Cabe señalar que el literal “c” no establece de forma explícita que se está refiriendo al partido o coalición que obtuvo la mayoría de votos, por lo que sería oportuno aclararlo en el texto del decreto.
  • 9. bloqueada Chile Proporcional Lista cerrada no bloqueada D’Hondt Colombia Proporcional Lista cerrada y bloqueada D’Hondt Costa Rica Proporcional Lista cerrada y bloqueada Cociente y residuos Ecuador Proporcional Lista abierta D’Hondt Guatemala Proporcional Lista cerrada y bloqueada D’Hondt Honduras Proporcional Lista cerrada y bloqueada Cociente y residuos México Mayoritario, lista ganadora Lista cerrada y bloqueada Cociente y residuos Municipio Santa Tecla Miembros Municipio Santa Tecla 5,023 D’Hondt Mayoría relativa D’Hondt D’Hondt D’Hondt D’Hondt D’Hondt 9 Estudios Políticos DEP Población Hasta 10,000 habitantes Más de 10,000 y hasta 20,000 habitantes Más de 20,000 y hasta 50,000 habitantes Más de 50,000 y hasta 100,000 habitantes Más de 100,000 habitantes Regidores 2 4 6 8 10 Cuadro 3. Configuración del Concejo Municipal de Santa Tecla bajo el nuevo sistema según los resultados de marzo de 2012 Nicaragua Proporcional Lista cerrada y bloqueada Panamá* Mayoritario Candidaturas uninominales Paraguay Proporcional Lista cerrada y bloqueada Lista cerrada y bloqueada Proporcional Lista cerrada y bloqueada - Regidores por residuo Total de miembros - 9 - 4 1 1 - - - - - - Votos por residuo 667 86 1,893 1,399 604 374 Regidores por cociente 7 4 - - - - Votos por cociente 35,161 20,092 - - - - Síndico 1 - - - - - Alcalde 1 - - - - asegura mitad más uno los escaños % 59.44% 33.48% 3.14% 2.32% 1.00% 0.62% Votos 35,828 20,178 1,893 1,399 604 Partidos FMLN-CD ARENA GANA Perú Mayoritario, lista ganadora asegura mitad más uno los escaños CN PES FPS 374 Uruguay Mayoritario, lista ganadora 60,276 Miembros del Concejo 14 Cociente electoral (total de votos/12) Mayoría 8 Oposición 6 República Dominicana asegura mitad más uno los escaños Lista cerrada y bloqueada Venezuela Representación proporcional personalizada Candidaturas uninominales + lista cerrada y bloqueada Municipio Soyapango Miembros del Concejo 14 Cociente electoral (votos de oposición/6) Votos Votos por residuo - - 6,152 1 5,191 1 1,769 - 1,324 - 960 - 385 - Concejales por residuo por cociente Concejales por cociente - - 31,562 4 - - - - - - - - - - Total de miembros 8 - - - - - - Concejales 6 - - - - - - Síndico 1 - - - - - - Alcalde 1 - - - - - - Partidos Votos % Municipio Soyapango ARENA 37,981 44.51% FMLN 37,714 44.20% GANA 5,191 6.08% CD 1,769 2.07% PDC 1,324 1.55% CN 960 1.13% PNL 385 0.45% 85,324 100.00% Partido ganador Partidos de oposición Regidores de oposición N/A 5 1 - - - - Regidores por residuo N/A - 1 - - - - Votos por residuo N/A 2,162 5,191 1,769 1,324 960 385 N/A 5 - - - - - Votos por cociente Regidores por cociente N/A 35,552 - - - - - Cociente electoral (total de votos/12) 7,110 los Fuente: Elaboración propia con base en información brindada por el Tribunal Supremo Electoral. Cuadro 4. Configuración del Concejo Municipal de Soyapango bajo el nuevo sistema según los resultados de marzo de 2012 Fuente: Elaboración propia con base en información brindada por el Tribunal Supremo Electoral. Más de 100,000 habitantes 10 - Síndico 1 - - - - - Alcalde 1 - - - - % 59.44% 33.48% 3.14% 2.32% 1.00% 0.62% Votos 35,828 20,178 1,893 1,399 604 Partidos FMLN-CD ARENA GANA CN PES FPS 374 60,276 del Concejo Municipio Soyapango Miembros del Concejo 14 Síndico 1 - - - - - - Alcalde 1 - - - - - - Partidos Votos % ARENA 37,981 44.51% FMLN 37,714 44.20% GANA 5,191 6.08% CD 1,769 2.07% PDC 1,324 1.55% CN 960 1.13% PNL 385 0.45% 85,324 100.00% Partido ganador Regidores de oposición N/A 5 1 - - - - Regidores por residuo N/A - 1 - - - - Votos por residuo N/A 2,162 5,191 1,769 1,324 960 385 N/A 5 - - - - - Partidos Votos % Alcalde Síndico Regidores del ganador Total de miembros del ganador Votos por cociente Regidores por cociente ARENA 37,981 44.51% 1 1 6 8 N/A FMLN 37,714 44.20% - - - - 35,552 GANA 5,191 6.08% - - - - - CD 1,769 2.07% - - - - - PES 1,324 1.55% - - - - - CN 960 1.13% - - - - - PNL 385 0.45% - - - - - Cociente electoral (total de votos/12) 7,110 Miembros del Concejo 14 Escenario Designación del alcalde y del síndico Distribución de regidores al partido ganador Distribución de regidores a los partidos de oposición El partido ganador obtiene más del 50% de los votos El partido ganador obtiene menos del 50% de los votos El partido ganador obtiene la mitad más uno de los miembros del concejo Se distribuye el resto de regidores de forma proporcional sin considerar al partido vencedor El partido ganador designa al alcalde y al síndico Se distribuyen los regidores de forma proporcional al porcentaje de votos obtenido por cada partido, independientemente si se trata del partido ganador o de partidos de oposición. 85,324 Finalmente, para elegir a los cuatro regidores suplentes24 se aplica la misma regla proporcional de cocientes y 24 Artículo 219 literal “f” del Código Electoral y artículo 24 del Código Municipal. residuos sin distinción entre partido vencedor y partidos de oposición. En el cuadro 5 se resume la distribución del acalde, del síndico y de regidores propietarios de acuerdo al nuevo sistema.
  • 10. 10 Análisis político Análisis político • septiembre 2014 Cuadro 5. Sistema de elección de concejos municipales según el nuevo sistema 4. Efectos positivos de la pluralidad partidaria a nivel local La implementación del sistema de representación proporcional a nivel local generará aspectos positivos en el territorio. Los partidos que participen y pierdan la elección, tendrán representación en el concejo por medio de regidores asignados de forma proporcional al número de votos obtenidos. La pluralidad en la participación política fortalece el papel de la oposición, genera más transparencia y le imprime un mayor valor al sufragio, lo que desencadena en un incremento de la participación ciudadana. a. Fortalecimiento del papel de la oposición La incorporación de las fuerzas políticas que no fueron mayoría, de acuerdo a los resultados electorales, permite que la gestión municipal esté integrada también por representantes de la oposición política. Por tanto, su rol dentro del espacio local se torna clave al momento de vigilar la gestión del partido ganador. No obstante, su papel no se limita al de un contralor del alcalde y sus regidores, sino que también adquiere la corresponsabilidad al momento de gobernar. La oportunidad de la oposición de ser parte del concejo municipal no debería restringirse a señalamientos confrontativos, más bien debe sumar para construir un gobierno conjunto en el que se debata y se logren acuerdos. Esta participación de todos los partidos que lograron una representación también impacta en la disminución de la polarización política. La inclusión de manera efectiva de las necesidades reales de los diferentes sectores, tanto mayoritarios como minoritarios, en el proceso de elaboración de políticas municipales, hace que todas las fuerzas políticas sean parte de la solución y no solo adviertan los problemas. b. Mayor transparencia a nivel territorial El pluripartidismo de los concejos municipales generará una mayor contraloría interpartidaria y por consiguiente, podría influir en una mejor asignación y uso de los recursos. En temas tan importantes como la formulación y aprobación del presupuesto, la oposición conocerá los montos de inversión e incluso podrá participar de la decisión sobre el destino de los fondos. La inclusión de todas las fuerzas políticas representadas impulsará una gestión más transparente y confiable, elementos que podrían derivar en una eficaz administración pública en el ámbito local. Fuente: Elaboración propia con base en el artículo 219 del Código Electoral y en el DL 326. - - - - 1,769 1,324 960 385 - - - - CD 1,769 2.07% - - - - - PES 1,324 1.55% - - - - - CN 960 1.13% - - - - - PNL 385 0.45% - - - - - Escenario Designación del alcalde y del síndico Distribución de regidores al partido ganador Distribución de regidores a los partidos de oposición El partido ganador obtiene más del 50% de los votos El partido ganador obtiene menos del 50% de los votos El partido ganador obtiene la mitad más uno de los miembros del concejo Se distribuye el resto de regidores de forma proporcional sin considerar al partido vencedor El partido ganador designa al alcalde y al síndico Se distribuyen los regidores de forma proporcional al porcentaje de votos obtenido por cada partido, independientemente si se trata del partido ganador o de partidos de oposición. 85,324
  • 11. 11 Estudios Políticos DEP La Ley de Acceso a la Información Pública (LAIP) representa una herramienta que complementa la actuación de los concejos plurales, ya que los ciudadanos también pueden participar de la gestión municipal e informarse sobre lo que está haciendo la comuna. Sin embargo, el uso eficiente de la LAIP demanda un fortalecimiento de las alcaldías en cuanto el orden de la información, la adecuación de espacios y la apertura de mecanismos de consulta que faciliten la labor a ambas partes. La consulta, control y fiscalización ciudadana dependen de un gobierno local ordenado, informado y dispuesto. Asimismo, el Código Municipal incluye mecanismos de participación ciudadana en el marco de la gestión municipal que han sido utilizados muy poco por los habitantes de los municipios. c. El valor del voto y el incremento de la participación ciudadana El sistema de representación proporcional, sin sacrificar la gobernabilidad municipal, permite la presencia de otras fuerzas políticas al interior del concejo, lo que contribuye a desvanecer la impresión que existen “votos inútiles” y podría impactar de forma positiva en el aumento de la participación ciudadana en los procesos electorales. Sin embargo, el incremento de la participación no es un proceso de generación espontánea, es algo que debe incentivarse e impulsarse de forma continua. El promedio de participación histórica en las últimas tres elecciones legislativas y municipales ha sido de 53.2% del padrón electoral; habrá que monitorear los futuros procesos electorales, partiendo de los comicios de 2015, y confirmar si efectivamente la implementación de los concejos plurales incide en la cantidad de personas que acuden a las urnas. Como se señalaba anteriormente, el Código Municipal contempla la realización de consultas populares, cabildos abiertos, sesiones públicas del concejo, plan de inversión participativo, comités de desarrollo local, y concejos de seguridad ciudadana, presupuesto de inversión participativa, entre otros, como mecanismos de participación ciudadana25; sin embargo han sido muy poco utilizados por los habitantes. Los concejos pluripartidarios podrían potenciar el uso de estos elementos ya que todos los segmentos de la población estarán representados en la gestión local. 5. Desafíos de cara a la implementación de los concejos plurales Las elecciones legislativas y municipales de 2015 constituyen el inicio de la democratización municipal y la aplicación del sistema de representación proporcional plasmado en la Constitución de la República26. La transición de una cultura en la que “el ganador se lo lleva todo” a otra de “inclusión y convivencia de mayorías y minorías” requerirá trabajo de parte de todas las fuerzas políticas para acoplarse al nuevo mecanismo y fortalecer valores como el de la tolerancia y el del diálogo que faciliten el desarrollo de los territorios. Los concejos municipales plurales deben asumir el reto de construir una democracia deliberativa. El alcanzar consensos en relación a la conducción del municipio, parte del razonamiento de los temas analizados. Sin un estudio y discusión previa, el logro de acuerdos se limita a seguir un patrón político determinado y no responde al intercambio de ideas. La democracia deliberativa complementa a la democracia representativa a través de “un procedimiento colectivo de toma de decisiones políticas que incluye la participación activa de todos los potencialmente afectados por tales decisiones, y que estaría basado en el principio de la deliberación, que implica la argumentación y discusión 25 Artículo 116 del Código Municipal de El Salvador. 26 Artículo 85 de la Constitución de la República de El Salvador.
  • 12. Análisis político Análisis político • septiembre 2014 pública de las diversas propuestas”27. El seno del concejo municipal debería ser un espacio de discusión, análisis y adquisición de compromisos en pro del municipio, en donde el respeto a las diferencias será el primer paso para la puesta en marcha de medidas consensuadas. Los gobiernos locales son identificados como más cercanos a la población. De acuerdo al Proyecto de Opinión Pública de América Latina (LAPOP, por sus siglas en inglés), en 2012 las municipalidades fueron la primera instancia a la que los ciudadanos se dirigieron para solicitar ayuda (22.4%), seguida de los diputados (6.8%) y el gobierno nacional (6.6%). Además el 60.9% de los encuestados confían en la municipalidad. Lo anterior plantea una tarea para las alcaldías por acortar la brecha entre el ciudadano y el funcionario para incrementar los niveles de apoyo y confianza. El hecho que dentro de la municipalidad se tenga una representación de las distintas corrientes políticas presentes en el territorio es un primer paso hacia el fortalecimiento del vínculo entre representante y representado. La pluralidad buscará acabar con la desconexión entre las expectativas ciudadanas y los proyectos realizados. Que la mayoría de los electores cuenten con un representante, sin importar que se trate de la fuerza 27 Velasco, J. (2009), “Democracia y deliberación pública”, Confluencia XXI. Revista de pensamiento político, N°6, octubre de 2009, México. Departamento de Estudios Políticos Edificio FUSADES, Bulevar y Urbanización Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador Tel.: (503) 2248-5600, 2278-3366 www.fusades.org política ganadora o del resto de partidos, garantiza la defensa de múltiples intereses y a la vez genera un compromiso del gobernante hacia los gobernados. La consolidación de la democracia local permitirá que los avances en el área económica y social se vuelvan permanentes. Además, se configura como una condición fundamental para el desarrollo humano. Por eso, la operativización del concejo toma un rol predominante. Los miembros de la alcaldía deberán conocer técnicas de funcionamiento legislativas, que les permitan un diálogo efectivo, una actuación transparente y una toma de decisiones responsables. Una incógnita a enfrentar gira en torno al tema del transfuguismo. La cláusula de gobernabilidad incluida en el reparto de escaños busca evitar entrampamientos estériles que podrían llevar a la parálisis del municipio. Sin embargo, el marco legal salvadoreño, a diferencia de otros ordenamientos jurídicos, no considera el procedimiento a seguir en caso que un concejal decida abandonar el partido por el que fue elegido y pasar a formar parte de una organización política diferente. Bajo esta situación, el balance de poderes desfavorece al instituto político que obtuvo la mayoría y violenta el espíritu de la reforma. Esta publicación ha contado con el apoyo de la Fundación Hanns Seidel.