Este documento discute la necesidad de políticas gubernamentales para apoyar la transformación estructural de la economía hacia nuevas industrias. Explica que el mercado solo no siempre es suficiente para impulsar esta transformación debido a fallas como externalidades de información y coordinación. Propone que se necesita liderazgo político y un consejo de alto nivel para diseñar e implementar programas de incentivos que corrijan estas fallas del mercado y promuevan nuevas actividades económicas de manera transparente. También enfatiza la importancia de estable

1. Análisis económico 1
Análisis económico 13
FUSADES Junio de 2012
Principios para diseño de
programas de incentivos 1
Departamento de
Estudios Económicos
Introducción1
El estudio de casos indica que el crecimiento
económico es acompañado e impulsado por la
adquisición de capacidades en una diversidad de
actividades no tradicionales.
Las experiencias también indican que una
transformación productiva estructural exitosa no
es solo un proceso natural, es decir, impulsado un
cien por ciento por el mercado; a menudo, dicha
transformación productiva es apoyada por las
políticas gubernamentales, con la colaboración
del sector privado.
I. Por qué nuevas industrias no
despegan por su propia cuenta:
fallas del mercado
Las razones por qué las fuerzas del mercado
son a veces débiles para fomentar la necesaria
transformación productiva, son las siguientes:
Externalidades de información.• En este
caso, los mecanismos del mercado no
pueden promocionar la reestructuración
1
El presente documento se encuentra basado, principalmente, en:
Estrategia económica y social 2004-2009. “Oportunidades, seguridad•
y legitimidad: bases para el desarrollo”. FUSADES. Junio, 2004.
”¿Cuándo y cómo intervenir? Criterios para guiar las intervenciones•
de apoyo al desarrollo productivo”. BID. Agosto, 2010.
económica y/o el ritmo de cambio es lento
y/o subóptimo, llevando a que inversiones
en nuevas actividades sean promovidas
específicamente.
Externalidades de coordinación.• Las
empresas requieren de apoyos (transporte
y logística, aduanas, normas sanitarias y
fitosanitarias, mercadeo y distribución,
etc.) e inversiones complementarias
(infraestructura, instalaciones para
tratamiento de agua, publicidad externa,
etc.);todolocualsellevaacabosolosiexiste
suficiente nivel de actividad económico-
comercial.Algunasveces,estacoordinación
puede lograrse sin ayuda gubernamental a
gremiales sectoriales y grupos industriales;
pero otras veces, puede necesitarse que el
gobierno reúna a inversionistas y ofrezca
incentivos iniciales.
Externalidades tecnológicas (particular-•
mente de capacitación de mano de obra).
La rotación laboral debilita los incentivos
para que las empresas inviertan en la
capacitación práctica; y ello conduce a
subsidios gubernamentales a empresas
que proporcionan capacitación práctica
privada para las habilidades generales
requeridas (el INSAFORP, por ejemplo,
trabaja ya bajo este esquema).
Las anteriores razones llevan a la necesidad y, a
la vez, al desafío de incentivos a actividades de
producción.
Carlos Orellana Merlos

2. 2 Análisis económico
II. Cómo son creadas nuevas
industrias: políticas proactivas
En el caso de Chile, las estrategias de colaboración
pública y privada han desempeñado un
papel importante en la promoción del cambio
estructural y en el estímulo de las actividades
no tradicionales; de hecho, el gobierno ha
colaborado en etapas iniciales de desarrollo de
las principales exportaciones no tradicionales.
PROCHILE realiza promoción de exportaciones
a través de asistencia técnica y un mercado de
matching grants; la Fundación para Innovación
Agraria (FIA) provee asistencia técnica sectorial;
y el Fondo Nacional para Desarrollo Tecnológico
y Productivo (FONTEC) otorga subsidios
comparables en programas de investigación y
desarrollo del sector privado.
Las fallas del mercado pueden abordarse
vía subsidios compensatorios dirigidos
convenientemente;porejemplo,lasexternalidades
de información pueden corregirse subsidiando
costos fijos de empresas entrantes a industrias
no tradicionales. No obstante, lo anterior puede
conllevar también a fallas del gobierno. Así:
Información incompleta e inadecuada•
sobre la naturaleza, fuente y magnitud de
las fallas del mercado.
Posible “captura” de la intervención•
de política pública por empresas cuya
conductabuscaregulardichaintervención;
de hecho, los “buscadores de rentas” (pro-
business) podrían afectar la política de
promoción de exportaciones.
Capacidad del sector privado para incidir•
en formuladores de política cuando ésta
sufre de inconsistencia en el tiempo; de
hecho, los buscadores de rentas afectaron,
a veces, la política de sustituciones de
importaciones.
Las anteriores fallas llevan también a la
necesidad y, a la vez, al desafío de disciplina
para evitar los siguientes riesgos:
Selectividad•
Falta de uniformidad•
Interacción inapropiada del sector•
privado
Incentivos excesivos que significan•
demasiadas actividades estimuladas
por un largo tiempo (sin importar su
contribución social).
Un marco institucional adecuado para la
estrategia de transformación económica necesita
un balance correcto entre incentivos y disciplina.
En este sentido, la arquitectura institucional
recomendada es la siguiente:
Liderazgopolíticodesdearriba.• Senecesita
un promotor político de alto rango con
accesodirectoalPresidentedelaRepública,
lo que permitiría que oportunidades y
obstáculos identificados por instituciones
de promoción sean tratados con rapidez y
eficiencia.
Consejo de coordinación de alto nivel.•
Atribuciones: recopilar información sobre
ideas de inversión; incitar a instituciones
a esfuerzos de promoción; buscar
coordinación entre distintas entidades
cuando sea necesario; abogar por cambios
en la legislación y regulación (para
reducir costos de transacciones o eliminar
obstáculos innecesarios); suministrar
bienes públicos complementarios; generar
subsidios y respaldo financiero a nuevas
actividades cuando sean necesarios; y
vincular, de manera creíble, elementos
de apoyo a condiciones adicionales
apropiadas.
Actividades de promoción emprendidas•
con transparencia y responsabilidad.
Particularmente, las políticas proactivas
pueden ser selectivas y sesgadas a favor
de grandes empresas, lo que plantea
la importancia de que sean vistas por
la sociedad como parte de un “nuevo
pacto social”, en lugar de un conjunto de
“prebendas” al sector privado.

3. Análisis económico 3
III. Principios de diseño
Los nuevos programas deben ajustarse a un
efectivo conjunto de principios de diseño. Así:
Incentivos otorgados a actividades•
económicas nuevas (nuevos productos
y nuevos procesos para hacer productos
existentes). Cabe mencionar que la política
de apoyo a la pequeña empresa está basada
actualmente, sobre todo, en el criterio de
tamaño, y no tanto en si su actividad tiene
potencial de generar una nueva área de
especialización.
Criterios claros de éxito y fracaso.• En los
procesosempresarialesde“pruebayerror”,
no todas las inversiones en actividades
económicas nuevas dan beneficios; de
hecho, solo una fracción de pruebas tiene
al final éxito. Cada proyecto apoyado
públicamente necesita entonces tener una
afirmación clara ex-ante de qué constituye
el éxito y fracaso, así como un criterio
observable para monitorearlos; si no es así,
receptores de incentivos pueden capturar
instituciones gubernamentales y seguir
recibiendo apoyo, pese a su deficientes
resultados.
Cláusula incorporada de terminación•
automática. Para retirar el apoyo luego de
pasado cierto período.
Apoyo público dirigido a actividades, no•
a sectores. La estructuración debe estar
destinadaalacorreccióndefallasespecíficas
del mercado, en vez de al establecimiento
de políticas industriales genéricas (por
ejemplo: no incentivos a electrónica,
turismo o call centers; sí a programas
públicos para subsidiar capacitación
bilingüe, estudios de factibilidad para la
agricultura no tradicional, inversión en
infraestructura, adaptación de tecnología
extranjera a condiciones nacionales, capital
de riesgo). El gobierno no debe apoyar
sectores específicos, sino actividades
promotoras del crecimiento, que abarcan a
menudo varios sectores a la vez.
Actividades subsidiadas con claro•
potencial de propiciar efectos de
seguimiento y demostración. El apoyo
público debe ser a actividades con
potencial de aglomerar inversiones
complementarias y promover seguidores
o “derrames” (spillovers) en información o
tecnología; las actividades apoyadas deben
ser estructuradas para maximizar tales
derrames.
Autoridades de instituciones•
seleccionadas como responsables de
actividades de promoción, con autonomía
e independencia suficientes y demostrada
competencia.Estoesnecesarioparaaislarse
del “cabildeo”, diseñar adecuadamente su
propia agenda de trabajo y responder con
flexibilidad a cambiantes circunstancias.
Asimismo, es necesario que disponga de un
récord previo de profesionalismo técnico y
efectividad administrativa.
Instituciones monitoreadas sobre•
la base de resultados de actividades
de promoción. Cabe mencionar que
autonomía e independencia no significan
falta de responsabilidad o rendición de
cuentas.
Instituciones promotoras con canales•
de comunicación con el sector privado.
Autonomía e independencia tampoco
significan burocracia con relaciones
distantes con empresas e inversionistas.
Minimización de costos de errores•
resultantes de escoger “perdedores”, en
vez de “ganadores”. Como se mencionó
anteriormente, ciertas actividades
promovidas fracasan en el proceso de
“autodescubrimiento”.
Capacidad de renovación implica un•
ciclo continuo de autodescubrimiento. En
efecto, las necesidades y circunstancias del
autodescubrimiento productivo cambian
con el tiempo.

4. 4 Análisis económico
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Misión de FUSADES:
Ser un centro de pensamiento e investigación de alta credibilidad,
que promueva el progreso económico y social de los salvadoreños,
mediante el desarrollo sostenible, bajo un sistema democrático y
de libertades individuales.