2003: Estrategia económica y social 2004 – 2009: “Oportunidades, seguridad y legitimidad: bases para el desarrollo”
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2003: Estrategia económica y social 2004 – 2009: “Oportunidades, seguridad y legitimidad: bases para el desarrollo”

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  • 1. 339.5F863e Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES Estrategia económica y social 2004-2009. Oportunidades, seguridad yslv legitimidad: bases para el desarrollo / Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES. – 1a. ed. – San Salvador, El Salv. : FUSADES 2003 55p. ; 22 cm ISBN 99923-831-5-1 1. Estabilización económica. 2. Desarrollo económico. 3. Desarrollo social. 4. Seguridad pública. I. Título.BINA/jmh© FUNDACIÓN SALVADOREÑA PARA EL DESARROLLOECONÓMICO Y SOCIAL - FUSADES –Una publicación del Departamento de EstudiosEconómicos y Sociales – DEES –Impreso en los Talleres de EDICPSASan Salvador, El Salvador.Teléfono: (503) 260-5534 FAX: (503) 260-5570Primera edición, 700 ejemplaresDiciembre de 2003ISBN 99923-831-5-1San Salvador, El Salvador, CentroaméricaHecho el depósito de Ley de acuerdo con el Art. 15 de la Ley del LibroLos juicios y opiniones expresados en esta publicación corresponden a los autores y noreflejan necesariamente la posición oficial de FUSADES.La autorización para reproducir total o parcialmente esta publicación debe solicitarseal Director del Departamento de Estudios Económicos y Sociales de FUSADES.
  • 2. Departamento de Estudios Económicos y Sociales -DEES -Comisión DirectorPresidente de Comisión Mauricio Choussy Roberto Rivera CamposCoordinador Alterno Antonio Perla Personal técnicoJuan Daniel Alemán GurdiánMario Andino Carlos Acevedo FloresRafael Barraza Carolina Alas de FrancoJosé Carlos Bonilla Pedro ArgumedoAntonio Cabrales Margarita Beneke de SanfeliúRafael Castellanos Lissette Calderón MartínezClaude Cohen Hazel González JiménezFrancisco de Sola Anabella Lardé de PalomoCarmen Elena Díaz Bazán de Sol Rafael Antonio LemusDavid Escobar Galindo Adolfo Ernesto Miranda RamírezJosé León Flores Carlos Orellana MerlosFreddie Frech Rudy Paniagua ParedesRoberto Goodall Jorge Mauricio SalazarÁlvaro Guatemala Mauricio Arturo Shi ArtigaErnesto Gutiérrez Manuel Antonio ZuletaAlberto Harth DenekeRicardo Hill ArgüelloRoberto Hirst C. Editora de publicacionesRoberto LlachRicardo López Batista Yolanda Cabrera de GonzálezLeonel MejíaLuis MembreñoRoberto Murray Meza GráficasRoberto Orellana MillaRoberto Ortíz Ávalos Manuel Antonio ZuletaAdolfo SalumeJosé Jorge SimánSalvador Simán Personal de apoyoFelipe UmañaMario Luis Velasco Patricia Arana de JuleJorge Zablah Touché Ana Daysi de Ramírez
  • 3. Índice Introducción1. Logros, insatisfacciones y estrategia ................................................................... 1 1.1. Una década de logros .................................................................................................... 1 1.2. …pero también de insatisfacciones ............................................................................. 2 1.3. La estrategia ..................................................................................................................... 42. La creación de oportunidades .............................................................................. 6 2.1. La innovación empresarial, autodescubrimiento y los problemas de coordinación .................................................................................................................... 8 2.2. Política de estímulo al autodescubrimiento ................................................................ 10 2.3. Aprovechar las oportunidades de integración económica ....................................... 15 2.4. Ampliar los nexos con la comunidad de salvadoreños en el exterior ................... 19 2.5. La educación y la capacitación ...................................................................................... 233. Seguridad económica, personal y social .............................................................. 27 3.1. La seguridad económica ................................................................................................ 27 3.2. La seguridad personal .................................................................................................... 34 3.3. Seguridad social ............................................................................................................... 374. La legitimidad ....................................................................................................... 41 4.1. La legitimidad del sistema de representación política ............................................... 41 4.2. Legitimidad del sistema judicial .................................................................................... 44 4.2.1. Modificaciones a las normas de nombramiento de los magistrados de la Corte Suprema .......................................................................................................45 4.2.2. Separación de las funciones judiciales y administrativas de la Corte Suprema y fortalecimiento de las funciones del Consejo Nacional de la Judicatura.............................................................................................................46 4.2.3. Profesionalización de la carrera judicial de los jueces ordinarios ................ 46 4.2.4. Modificación del principio de inmunidad judicial ......................................... 47 4.2.5. Mayor regulación del otorgamiento de títulos y de entrada a la carrera judicial ................................................................................................................... 47 4.2.6. Mayor transparencia ante el público de las actuaciones judiciales ............... 48 4.3. La legitimidad del mercado .......................................................................................... 48 4.3.1. Política de competencia ...................................................................................... 50 4.3.2. Protección al consumidor .................................................................................. 51 4.3.3. La regulación de los servicios públicos ........................................................... 51 El camino hacia adelante
  • 4. Índice de cuadros1 El Salvador: 1992-2002. Porcentaje de hogares en situación de pobreza ....................... 32 Crecimiento agrícola en América Central y México, 1980-2001 ........................................ 133 Estimación del número de salvadoreños en Estados Unidos ............................................ 194 Deuda pública del Gobierno Central ..................................................................................... 285 Posición de liquidez del Banco Central de Reserva .............................................................. 326 Precios de la electricidad en el mercado spot ........................................................................ 537 Favorable desempeño en las telecomunicaciones: cobertura, tráfico, inversión y precios ....................................................................................................................................... 54 Índice de gráficas1 Oportunidad, seguridad y legitimidad .................................................................................... 42 PIB per cápita e ingreso real per cápita de El Salvador relativo a Estados Unidos ....... 63 Tipo de cambio real, balance comercial y remesas .............................................................. 74 Propuesta del Sistema de Innovación Nacional .................................................................... 115 El Salvador: matriculación educativa de los niños y jóvenes, por edad ............................ 236 Hombres entre 25 y 50 años de edad: ingreso medio mensual por nivel educativo ...... 257 Sistema bancario: cartera vencida, activos de mayor riesgo (C, D y E) y cobertura de provisiones ............................................................................................................................. 33 Recuadro 1 Competitividad para el Desarrollo: Propuesta del Sistema de Innovación Nacional .... 11 Recuadro 2 El problema de calidad oculta y clasificación de bienes ...................................................... 52
  • 5. IntroducciónEl Salvador se encuentra en un momento crítico de su proceso de democratizacióny modernización. En la década más reciente, y particularmente desde la firma de losacuerdos de paz, se han registrado importantes progresos en muchos campos, entrelos que cabe destacar el restablecimiento de la normalidad política, la ampliación dela democracia y los derechos civiles, la reducción de la pobreza, la consolidación dela seguridad pública y el esfuerzo en pro del desarrollo. Sin embargo, la calidad devida de un segmento muy grande de la población deja aún mucho que desear, y poreso los salvadoreños no se muestran satisfechos con dejar las cosas como están.El punto clave en que convergen tales aspiraciones es la dinámica económica. Esclaro que la economía necesita un nuevo dinamismo, que no sólo asegure sucrecimiento sino que contribuya a mejorar sustancialmente las condiciones de vidade los salvadoreños. La ciudadanía aspira a más oportunidades, en un marco demenor ansiedad frente a los riesgos personales, económicos y sociales. Y eso implicaun sistema político más identificado con la voluntad de los electores, unaadministración de justicia más confiable y un funcionamiento de los mercados queevite los abusos de poder.Este documento propone una estrategia que contiene un conjunto de iniciativas paraimpulsar el progreso económico, social, institucional y político del país. Para ello, seplantean como base tres grandes lineamientos: Ampliar las oportunidades que ofrece la sociedad a su gente Aumentar la seguridad personal, social y económica Profundizar la legitimidad del sistema político, del poder judicial y de la economía de mercadoOportunidades, seguridad y legitimidad son objetivos en si mismos puesrepresentan valores que los salvadoreños comparten. Pero además son elementosque se complementan entre si. Este documento representa la síntesis de un estudioque ha analizado los distintos aspectos de la economía y la sociedad salvadoreñas afin de identificar una agenda nacional capaz de alcanzar estos objetivos.
  • 6. El documento inicia con una evaluación de logros e insatisfacciones del desempeñoreciente del país. Plantea la lógica general de la estrategia y esboza las líneas deacción para llevarla a cabo.Para ampliar las oportunidades el documento contempla una estrategia detransformación productiva del país mediante el estímulo al auto-descubrimiento denuevas potencialidades. Además, plantea iniciativas para explotar las oportunidadesde la integración al mundo, propone ideas para profundizar los vínculos con lacomunidad de salvadoreños en el exterior, y define lineamientos para avanzar en lostemas de educación y entrenamiento.Para ampliar la seguridad, el documento plantea una estrategia para garantizar laestabilidad macroeconómica y financiera del país, a fin de evitar potenciales crisiseconómicas y sus dañinas secuelas; propone una estrategia para reducir el crimen;mejorar los servicios sociales y de salud, y avanzar en la lucha contra la pobreza y lavulnerabilidad económica.Finalmente, para ampliar la legitimidad el documento propone reformas políticasdestinadas a aumentar la transparencia y el control ciudadano de los PoderesPúblicos y reformas judiciales para fortalecer la autonomía, independencia yrendición de cuentas del poder judicial. Además propone una agenda para fortalecerel funcionamiento de los mercados asegurando la competencia, la protección alconsumidor y la regulación adecuada de los servicios públicos.Como lo ha hecho en ocasiones anteriores, FUSADES propone en esta estrategiauna agenda nacional con el propósito de que sea debatida por los diversos sectorespolíticos, económicos y sociales de El Salvador.
  • 7. Capítulo 1 Logros, insatisfacciones y estrategia1.1. Una década de logros jóvenes entre 15 y 17 años que asiste a la escuela pasó de 51.8 por ciento en 1992 a 67.2 por ciento en 20025.El Salvador tiene mucho de que sentirseorgulloso. Desde 1992, el país ha logrado El acceso al agua potable, a la electricidad y alrestablecer la paz y la democracia, consolidando servicio telefónico ha aumentado. En el paísun sistema político en el que todas las fuerzas hoy en día más del 76 por ciento de lagozan de representación y respetan las reglas población tiene acceso al agua. El 97 por cientoconstitucionales establecidas. El país ha alcanzado de los hogares urbanos tienen electricidad,importantes logros en el área social. La pobreza mientras que la proporción de hogares ruralesha disminuido de casi 60 por ciento de los que gozan de este servicio pasó del 44 porhogares en 1992 a 36.8 por ciento en 20021 . ciento en 1991 al 71 por ciento en 20026. ElLa expectativa de vida pasó de 57 años en el número de líneas telefónicas fijas pasó de 387quinquenio 1975-1980 a 71 años en el que va del mil a 668 mil entre 1998 y 2002, mientras que el2000 al 20052 . La mortalidad infantil disminuyó número de teléfonos móviles celulares pasó dede 41 por mil a 25 por mil en la última década3 . 137 mil a 889 mil en el mismo período,Los niveles de escolaridad han aumentado: la ofrecidos por cuatro empresas competidoras,asistencia a la escuela en nivel medio ha subido de ahora ampliadas a cinco. Para realizar esta105,093 en 1992 a 157,959 en 20024 , lo que transformación el sector de telecomunicacionesrepresenta un incremento de más del 50 por invirtió 2.3 mil millones de dólares en eseciento; el número de niños que alcanza el quinto período.grado de primaria pasó del 58 por ciento al 71por ciento entre 1992 y 2002; y el porcentaje de Además, luego de una transición difícil –que incluyó la desmovilización de las fuerzas1 Encuestas de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM), 1992 y armadas en conflicto y la creación de la Policía2002. Nacional Civil (PNC)– el país ha logrado2 DIGESTYC (1995) Proyecciones de la Población de El Salvador,2025.3 5 FESAL 2003. EHPM, 1992 y 2002.4 6 Ministerio de Educación. Ibidem.FUSADES 1
  • 8. disminuir los índices de delincuencia. La tasa de Tales logros se alcanzaron a pesar de que el paíshomicidios que según IUDOP7 alcanzaba 84 tuvo que encarar importantes retos. Entre elloscasos por 100,000 habitantes en San Salvador, se cuentan:hoy se ubica en cerca de 30 casos por 100,000habitantes para todo El Salvador, según la PNC. El Huracán Mitch de 1998 y los dosDe acuerdo con el Latinobarómetro8, en 1996 terremotos de 2001.El Salvador ocupaba el segundo lugar entre 17 El colapso en el precio internacional delpaíses en el Índice de Victimización; pero en 2001 café, que implicó una caída en lasel país se encontraba en el décimo lugar. exportaciones de este producto de 522Por último, entre 1999 y 2002 el número de millones de dólares en 1997 a 106.9 millonessecuestros ha bajado en un 80 por ciento, según en 2002. Asimismo, entre 1990 y 2001, ella PNC. volumen de producción de café cayó en 34 por ciento.Estos logros políticos y sociales han estado La recesión internacional a partir de 2001,apoyados en importantes avances en el área que redujo el dinamismo importador deeconómica. Entre 1990 y 2000, el producto por Estados Unidos, país al cual El Salvadorhabitante aumentó en más de 27 por ciento. destina el 67 por ciento de susEn ese mismo período, el consumo per cápita exportaciones.aumentó en 32 por ciento. Además, el país logródisminuir la inflación de 22.5 por ciento anual en1990 a 1 por ciento en julio de 2003. 1.2. ... pero también de insatisfaccionesEstos logros económicos fueron alcanzados en elcontexto de un ambicioso programa de reformas Aún así, los salvadoreños no se sientenque incluyó la apertura comercial, la unificación satisfechos. El crecimiento en los últimos cincocambiaria, la reforma tributaria, la liberalización años se ha desacelerado notablemente: de unfinanciera, la privatización, la apertura a la promedio de 5.5 por ciento entre 1992 y 1997 ainversión privada en el sector de energía y un promedio de 2.6 por ciento entre 1998 ytelecomunicaciones, la reforma de la seguridad 2002.social y, más recientemente, la dolarización delrégimen monetario. Este esfuerzo fue El progreso social ha seguido su senderoacompañado de importantes reformas políticas ascendente, pero a un ritmo sustancialmentelogradas en el contexto de los acuerdos de paz y menor al del quinquenio anterior. Por ejemplo,que incluyeron la reforma del régimen judicial y la en el período 1992-1999 la pobreza extrema secreación de la PNC, entre otras. redujo en casi 12 puntos porcentuales (de 28.2 a7 17); pero a partir de 1999 ésta solo ha bajado un Instituto Universitario de Opinión Pública (IUDOP),Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA). punto porcentual. Un estancamiento similar se8 Encuesta anual de opinión pública realizada en 17 países de ha evidenciado desde 2000 en los índices deAmérica Latina por la Corporación Latinobarómetro, que pobreza total (cuadro 1).representa las opiniones, actitudes y comportamientos dealrededor de 400 millones de habitantes de la región. 2 FUSADES
  • 9. Cuadro 1 El Salvador: 1992-2002 Porcentaje de hogares en situación de pobreza Pobreza extrema Pobreza relativa Pobreza total Años Urbana Rural Nacional Urbana Rural Nacional Urbana Rural Nacional 1992 23.3 33.6 28.2 30.4 32.5 31.5 53.7 66.1 59.7 1993 20.9 33.8 27.0 29.5 31.4 30.5 50.4 65.2 57.5 1994 16.3 34.8 23.9 27.5 29.8 28.5 43.8 64.6 52.4 1995 12.6 26.4 18.3 27.7 31.8 29.4 40.3 58.2 47.7 1996 14.7 31.4 21.6 27.6 33.4 30.1 42.3 64.8 51.7 1997 12.0 27.9 18.5 26.7 33.7 29.5 38.7 61.6 48.0 1998 13.7 27.2 18.9 24.1 29.0 25.7 37.8 56.2 44.6 1999 10.6 27.7 17.0 22.4 27.8 24.4 33.0 55.5 41.4 2000 9.3 27.2 16.0 20.6 26.6 22.8 29.9 53.7 38.3 2001 10.2 26.1 16.1 21.0 25.5 22.7 31.3 51.6 38.3 2002 10.3 25.0 15.8 19.2 24.2 21.0 29.5 49.2 36.8 Fuente: Dirección General de Estadística y Censos (DIGESTYC), Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM), varios años.La falta de oportunidades en El Salvador ha buen desempeño en ciertas áreas, tales como elllevado a un número elevado de salvadoreños marco regulatorio y la estabilidad política, la–unas 30,000 personas por año9– a buscar confianza en la imparcialidad e independenciaoportunidades en el exterior. La criminalidad, del sistema judicial y en el imperio de la ley estánaunque menor que la que se registró hasta muy por debajo del promedio mundial y se hanmediados de la década pasada, se mantiene muy deteriorado en años recientes.elevada. La tasa de homicidios, ubicada en 30personas por cada 100,000 para el 2002, es Por otra parte, de acuerdo con la encuesta detodavía muy elevada. Y lo que es más Latinobarómetro de 2001, solo 21 por cientopreocupante aún: la confianza en instituciones de los salvadoreños se encuentra “muy o algofundamentales de la sociedad tales como la satisfechos” con el desempeño del sistemaAsamblea Legislativa, el sistema judicial y el democrático, cifra inferior a la del resto de losmercado, se encuentra seriamente debilitada. países de América Central (29 por ciento). De acuerdo con una encuesta de marzo deEl Informe de Desarrollo Económico y Social 2003, el 79 por ciento de los salvadoreños dicen2003 de FUSADES sobre la Competitividad sentirse “nada o poco representados” por lapara el Desarrollo, muestra bajos niveles de Asamblea Legislativa. Esta desconfianza no soloconfianza empresarial en la Asamblea Legislativa, se refleja en opiniones expresadas en encuestas:la salud pública y el sistema judicial. Los índices un reflejo concreto de esta actitud es el hecho dede calidad institucional de Kaufmann, Kraay y que la tasa de abstención durante las eleccionesMastruzzi10 muestran que si bien el país tiene un –ya tradicionalmente alta en El Salvador– ha venido creciendo, pasando del 55 por ciento en 1991 a 62 por ciento en 2003.9 Estimaciones con base en información del Censo de EstadosUnidos.10 Finalmente, el respaldo de los salvadoreños a la Kaufmann, Kraay and Mastruzzi (2003). Governance MattersIII. Washington D.C.: World Bank. economía de mercado también se ha vistoFUSADES 3
  • 10. debilitado. Por ejemplo, mientras que en 1998 el la creación de oportunidades52.8 por ciento de los salvadoreños decía apoyar la seguridadlas privatizaciones –una de las tasas más altas de la legitimidadAmérica Latina–, en 2001 tal apoyo había caídoal 25.1 por ciento. Los salvadoreños aspiran a vivir en un país en el que el dinamismo económico genere ampliasEn síntesis, los salvadoreños se muestran oportunidades de progreso individual y social.insatisfechos con las oportunidades económicas Desean, también, vivir en un ambiente de mayorque se les ofrecen, temen por su seguridad y seguridad personal, económica y social.dudan de su sistema político y judicial, así como Anhelan un país en el que las institucionesde la economía de mercado. políticas, judiciales y económicas gocen de su respeto y confianza.1.3. La estrategia Oportunidad, seguridad y legitimidad son los tres ejes complementarios de la estrategia de desarrollo que se propone para El Salvador.La estrategia que se plantea para El Salvador tiene También son áreas en las que los salvadoreñostres pilares fundamentales que se refuerzan muestran insatisfacción: la falta demutuamente. (Ver gráfica 1). oportunidades se traduce en desempleo y Gráfica 1 Oportunidad, seguridad y legitimidad SEGURIDAD Económica Social Personal OPORTUNIDAD LEGITIMIDAD Política autodescubrimiento Sistema de Integración económica representación política Nexos con la comunidad de Sistema judicial salvadoreños en el exterior Mercado Educación y capacitación 4 FUSADES
  • 11. emigración; la falta de legitimidad se traduce en seguridad personal y macroeconómica crea unescaso apoyo a la Asamblea Legislativa, al sistema mejor clima de inversión y, por tanto, ayuda a lajudicial y a la economía de mercado; la falta de creación de más oportunidades. Asimismo,seguridad se traduce en problemas de crimen, de fortalece la voluntad de la sociedad para operaransiedad frente a las vicisitudes de la vida y en dentro del marco de la ley y a defender lasriesgos económicos. instituciones a cargo de la seguridad.Oportunidad, seguridad y legitimidad son Por otra parte, mientras más dinámica es laobjetivos y valores en sí mismos. Pero además, creación de oportunidades, más fácil es asegurarlos avances en el logro de cada uno de ellos la estabilidad fiscal y el equilibriofacilita alcanzar los otros dos. Cuando un sistema macroeconómico, y más recursos tiene el Estadojudicial goza del respeto de los ciudadanos, éstos para atender las necesidades sociales y desienten más confianza al invertir –creando así más seguridad personal. Por añadidura, el éxitooportunidades– y están más dispuestos a económico tiende a fortalecer la legitimidad dedenunciar el crimen y a actuar como testigos en las instituciones responsables de alcanzarlo ylos procesos judiciales, facilitando así su propia favorece la permanencia de las reglas del juego.seguridad personal. A su vez, una mayorFUSADES 5
  • 12. Capítulo 2 La creación de oportunidadesSobre la base de muchas de las frustraciones de las tasas de interés necesarias para captar ahorroslos salvadoreños está la lentitud del crecimiento serían elevadas y los retornos a la educacióneconómico en los últimos seis años, lo que ha serían comparativamente altos. Sin embargo, nocausado un estancamiento en el ingreso per cápita se ha observado ninguno de estos dos síntomas(gráfica 2). en el pasado reciente. Por el contrario, las tasas de captación bancaria y el rendimiento de losEl diagnóstico establece que la falta de bonos públicos son de los más bajos decrecimiento no se debe a la falta de ahorro o a un América Latina; mientras que los retornos a lainsuficiente esfuerzo educativo11. Si ello fuera así, educación están por debajo del promedio latinoamericano, a pesar del bajo nivel educativo11 Véase el capítulo 1, Hausmann, Ricardo “En búsqueda de la de la población adulta salvadoreña.senda hacia una estrategia de desarrollo para El Salvador”FUSADES, 2003. Gráfica 2 PIB per cápita e ingreso real per cápita de El Salvador relativo a Estados Unidos (1950-2001) 2,400 30 28 2,200 26 24 2,000 22 1,800 20 18 1,600 16 14 1,400 12 1,200 10 1950 1953 1956 1959 1962 1965 1968 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 P IB p e r c á p ita In g re s o re la tiv o a E s ta d o s U n id o s (E je d e re c h o ) Fuente: Penn World Tables, Universidad de Toronto. 6 FUSADES
  • 13. Por ello, una estrategia para aumentar el ahorro y polos de crecimiento, sino más bien fuentes dela educación no constituyen en sí una estrategia de contracción económica.crecimiento. Esto no implica que si el país lograseun crecimiento más acelerado estos factores no se El desarrollo de nuevas actividades productivasvolverían más limitantes del crecimiento. El transables, enfrenta un desventajoso tipo deahorro y la educación serán necesarios para cambio real, el cual opera como un desincentivosostener el crecimiento, pero no son en el a la inversión en bienes transables. El fenómenopresente una herramienta efectiva para acelerarlo. de la apreciación real en el país no es nuevo, y se observa su presencia desde la década de losPor otra parte, sí hay evidencia de que la falta de setenta. En años recientes el tipo de cambio realseguridad personal y la poca credibilidad en las se ha estabilizado. La apreciación real estáinstituciones jurídicas son factores adversos al asociada con el efecto combinado de lacrecimiento. Por ello, la estrategia que aquí se emigración y las remesas, lo cual aumenta lapropone hará énfasis en estas áreas. demanda de divisas y restringe la oferta laboral. La gráfica 3 muestra la estrecha correlación entreEl diagnóstico principal sobre el escaso la apreciación real, el aumento en el déficitcrecimiento en El Salvador pone también el comercial y el incremento en el financiamientoénfasis en la velocidad con la que la economía proveniente de las remesas. Diferentes escenariosdesarrolla nuevas actividades, especialmente hacia evaluados sobre la trayectoria futura de lasla exportación. La prosperidad de El Salvador en remesas, suguieren que el flujo de remesasla década de los setenta, época en la cual se seguirá creciendo durante la década actual;observaba un ingreso per cápita similar al actual, además, el saldo de la cuenta corriente del paísestaba basada en buena parte en el café, el azúcar es bajo. Ambos fenómenos sugieren que el tipoy el algodón. Estas actividades ya no representan de cambio real no está desalineado frente a las Gráfica 3 Tipo de cambio real (1), balance comercial (2) y remesas (1) 2 00 0 1 98 2 1 98 3 1 98 4 1 98 5 1 98 6 1 98 7 1 98 8 1 98 9 1 99 0 1 99 1 1 99 2 1 99 3 1 99 4 1 99 5 1 99 6 1 99 7 1 99 8 1 99 9 p r e l. 0 .0 0 2 .9 -0 .02 -0 .04 2 .4 -0 .06 -0 .08 1 .9 -0 .10 -0 .12 1 .4 -0 .14 -0 .16 0 .9 -0 .18 -0 .20 0 .4 Rem es as S a ld o C o m e rc ia l T ip o d e c a m b io re a l (1) Índice 1990 = 100, medido en el eje izquierdo. (2) Como porcentaje del PIB, medido en el eje derecho. Fuente: Fondo Monetaria Internacional y Banco Central de Reserva.FUSADES 7
  • 14. fuerzas fundamentales y sostenibles que lo son plenamente remunerados. En otrasdeterminan. palabras, estas actividades sufren de externalidades de información. Por ello, el mercado,Aún así, la apreciación real cambiaria hace más dejado a su libre arbitrio, genera muy pocasnecesaria e incrementa los beneficios de actividades de innovación empresarial.promover políticas que faciliten y estimulen latransformación estructural. En los países desarrollados, donde la innovación empresarial pasa normalmente porPara que el país crezca tiene que encontrar nuevas crear nuevos productos, los gobiernos hanactividades que sustituyan a éstas. Pero el reto de implementado un régimen de protección de ladesarrollar nuevas actividades es más complejo propiedad intelectual a través del sistema deque la expansión de actividades existentes. Esto es patentes, marcas y derechos de autor; sinasí, debido –por lo menos– a dos fallas de embargo, este tipo de protección no esmercado: los incentivos insuficientes para la relevante para la innovación empresarial eninnovación empresarial y los problemas de países en desarrollo. El tipo de innovacióncoordinación. empresarial que se requiere en naciones como El Salvador típicamente implica la identificación de productos potencialmente rentables y su2.1. La innovación empresarial, adaptación al medio local, actividades que autodescubrimiento y los usualmente no son patentables. Por ejemplo, la problemas de coordinación idea de que la piña puede ser exportada rentablemente desde El Salvador no es una idea patentable, pero comprobar su veracidadIdentificar cuáles nuevas actividades productivas implica una inversión sumamente costosa ycon eventual potencial exportador pueden privadamente riesgosa. Hemos llamado a éste elrealizarse en El Salvador, dadas sus características problema del autodescubrimiento. El reto esy precios relativos, requiere de una inversión descubrir cuáles de los miles de productos osumamente riesgosa. Si las cosas no salen bien, el servicios que existen en el mundo podrían serinversionista pierde su dinero, mientras que el producidos de modo rentable en El Salvador.resto de la sociedad aprende en cuáles actividades Algunos inversionistas, en su momento,o rubros no conviene invertir. Si en cambio las descubrieron que el café podía producirsecosas salen bien, es fácil para otros inversionistas rentablemente en las montañas de Américacopiar la idea e incluso contratar a los gerentes y Central. Durante casi dos siglos, miles detrabajadores de la empresa exitosa para así productores independientes vivieron de estallevarse también el conocimiento práctico de idea. El problema es que hoy el café ya no escómo conducir el negocio. Esto implica que rentable.quien encuentre una buena idea productiva le haceun gran bien al país mediante la información Más grave aún es que el país sufre de unapositiva o negativa que genera sobre las escasez de ideas productivas que puedan crearposibilidades de inversión, pero sus esfuerzos no oportunidades alternativas de crecimiento. 8 FUSADES
  • 15. Dicha ausencia es un reflejo de que el proceso de aprovechamiento de los nexos con laautodescubrimiento de las potencialidades del comunidad salvadoreña en el exterior; y (iv) lapaís es demasiado lento. Un indicador es el hecho estrategia educativa y de entrenamiento.de que la canasta de exportación de El Salvador Antes de adentrar en los lineamientos de ésta yhacia Estados Unidos es maquila en un 88 por de las demás partes de la estrategia que seciento. Éste es un sector que goza de importantes propone, se plantea un punto general. Enestímulos, tanto en el marco de la política materia de concepción de estrategias ha habidonacional hacia la maquila, como en el tratamiento una cierta tendencia a ofrecer una lista depreferencial arancelario que recibe en Estados acciones específicas a ser ejecutadas. En cambio,Unidos. El hecho de que las amplias y ambiciosas en este estudio, el énfasis está en la modificaciónreformas económicas no hayan generado un de los procesos mediante los cuales se generan ymayor flujo de exportaciones en otras actividades se ponen en práctica las iniciativas de política.y que estén tan concentradas en un sector que ha Por ello, el enfoque propuesto es de definirrecibido los beneficios de una política activa de orientaciones estratégicas y enfocar en cambiaraliento, es sintomático de la necesidad de una los procesos de formulación de políticas. Estepolítica más estimulante para la búsqueda de énfasis tiene tres bases. En primer lugar, emananuevas actividades. del hecho de que las oportunidades de intervención por parte del gobierno dependenEl problema del autodescubrimiento de las de información de la cual no dispone el gobierno ycapacidades productivas de un país se agrava por tampoco los asesores externos. Esaslos problemas de coordinación. Las nuevas actividades oportunidades están en el seno de la sociedadcon frecuencia requieren de inversiones salvadoreña y hay que permitir que esacomplementarias. Por ejemplo, para que la piña información sea revelada de manerasea rentable, alguien tiene que invertir en constructiva. En segundo lugar, la legitimidad desembrarla, alguien más en procesarla, otro en las intervenciones depende, en parte, de laconstruir la infraestructura necesaria, otro en forma como éstas sean identificadas yofrecer servicios de certificación fitosanitaria y acordadas. Dado que la legitimidad es uno deotro en mercadearla internacionalmente. Si todos los objetivos de la estrategia, nos importanestos agentes económicos invierten también los procesos que acompañan lasimultáneamente, quizás todas las inversiones sean adopción de políticas. Finalmente, en unarentables. Pero ninguna inversión será rentable si sociedad democrática, ésta debe poder expresarse realiza sola. Esto implica que el equilibrio de sus preferencias ante opciones de políticamercado puede beneficiarse de entidades que alternativas y esto supone adoptar procesosgaranticen la coordinación de inversiones, abiertos a la participación de los distintosespecialmente en áreas nuevas. sectores e individuos de la sociedad. En armonía con estas razones la agenda nacional que aquí seLa estrategia que se propone para ampliar la sugiere, en muchas instancias apuntará acreación de oportunidades tiene cuatro grandes objetivos estratégicos que vemos emergiendo y acomponentes: (i) el estímulo al autodescubri- los procesos –económicos, sociales emiento; (ii) el aprovechamiento de las institucionales– que deben ser adoptados, en vezoportunidades que ofrece la integración; (iii) el de sugerir simplemente una lista de acciones queFUSADES 9
  • 16. deben ser tomadas; en otras palabras, el énfasis de instituciones que promoverá las actividadesde la estrategia es menos en recetas y más en económicas no tradicionales será:procesos. a) Consejo de Ministros, que asegurará la coordinación interministerial.2.2. Política de estímulo al b) Gabinete de Innovación, que estará autodescubrimiento formado por los ministros de áreas vinculadas con la inversión e innovación empresarial y por los presidentes dePara estimular la búsqueda de nuevas actividades instituciones y organismos relevantes para lael país necesita no solamente un cambio en las estrategia.acciones específicas de política económica. c) Secretaría Técnica de Innovación, la cualNecesita además un cambio en el proceso de estará conformada por un equipo técnicoidentificación, aprobación y administración de que guiará el esfuerzo.esas políticas. La búsqueda de nuevas actividades d) Consejo Superior de Innovación, en el queproductivas no la puede realizar el Estado, eso le las fuerzas representativas del país puedancorresponde al sector privado, el que debe realizar labores de supervisión queresponder a los estímulos y disciplinas del garanticen la transparencia y la rendición demercado; sin embargo, hay un rol potencialmente cuentas sobre el proceso de transformaciónconstructivo que el Estado puede desarrollar para productiva.compensar las fallas de mercado, tanto deinformación como de coordinación. Pero, como Se considera que las tres instituciones vinculadases sabido, toda intervención del Estado acarrea el con la innovación y el Consejo de Ministrospeligro de fallas de gobierno, las cuales pueden tendrá, desde ya, dos tareas cruciales, una deoriginarse en problemas de información, de corto plazo y otra de largo plazo; éstas son:captura por parte de sectores rentistas o por falta (a) diseñar e implementar las políticas quede credibilidad en sus acciones. apoyen y faciliten los proyectos dirigidos al “autodescubrimiento”, y (b) construir el SistemaPara acometer una política de de Innovación Nacional (ver recuadro 1), el cualautodescubrimiento que enfrente las fallas de será a largo plazo la base de la innovación y lamercado minimizando los riesgos de fallas de absorción de conocimientos.gobierno, se requiere, en primer lugar, un cambiode actitud frente a la política económica. Para que las actividades de promoción del autodescubrimiento estén bien enfocadas, y paraSe propone que el nuevo presidente que elijan los evitar las posibles fallas de gobiernosalvadoreños se ponga a la cabeza del esfuerzo de mencionadas anteriormente, es preciso basarlaspromover la transformación productiva y la en un conjunto de principios que las normen ycapacidad innovadora del país. Para ello, deberá las limiten. Primero, los esfuerzos promocionalescontar con una figura importante en el Consejo deberían centrarse en nuevos productos ode Ministros para liderar este esfuerzo. El marco nuevas actividades que tengan el potencial de 10 FUSADES
  • 17. Recuadro 1 Competitividad para el Desarrollo: Propuesta del Sistema de Innovación Nacional (SIN) En el Informe de Desarrollo Económico y Social 2003, FUSADES dedicó el esfuerzo de investigación a un tema microeconómico crucial para el futuro del país “Competitividad para el Desarrollo”. En el documento se propone una estrategia de 15 y 25 años, constituida por diez propuestas de políticas públicas, centradas en la conformación de un núcleo de innovación y formación de capital humano. La propuesta central del informe es crear el Sistema de Innovación Nacional (SIN), por medio del cual se fomente, coordine y apoye la colaboración científica-productiva entre empresas y universidades, se fortalezca la formación superior en ingeniería, ciencias y matemáticas del país, y se desarrolle la innovación tecnológica. (Ver gráfica 4). Estas acciones se realizarán en el marco de dos objetivos generales: a) tener un sistema articulado de adaptación de tecnología en el 2015 y b) tener un sistema que realiza Investigación y Desarrollo en el 2025. La innovación continuará siendo el corazón de la capacidad competitiva de las empresas, trabajadores y gobierno. En tal sentido, la propuesta planteó diseñar una política de Estado en Innovación, la cual deberá articular diferentes políticas públicas relacionadas con la generación de conocimiento y además deberá elaborar las políticas siguientes: política de tecnología de la información y comunicación, política de cooperación científica (empresas, universidades, gobierno y centros de investigación) y política de fomento a la educación científica y formación técnica. Gráfica 4 Propuesta del Sistema de Innovación Nacional Sistema Sistema Educativo financiero y de Capacitación Re to c o curso al n n o ie ió genn con s hum c es ciam ers c al eral oc imi ano v Ac nan a in ida y té ent s d cni o fi e l co d de Cooperación científica Universidad e instituciones de Coordinación y Empresas investigación apoyo financiero a la innovación d e ie os a la da d op ch tiv a Pr ererma to n en ió e D o m ac ca n N Fo rm tífi ció o en va Instituciones f i c no in públicas Tecnología de información y Transferencia, comunicación difusión y absorción de tecnología Resto del mundoFUSADES 11
  • 18. generar un importante efecto demostración. La estrategia debe, además, incluir mecanismosSegundo, toda intervención debe tener una de intermediación financiera no bancaria paraduración limitada, definiéndose antes de ejecutar operaciones de más alto riesgo que las queel plazo por el cual se interviene y los parámetros pueden tomar los bancos. En este momento Elde éxito o fracaso. Tercero, en la medida en que Salvador, al igual que el resto de los países dela intervención implique un subsidio, éste debe América Latina, enfrenta dos objetivosestar dirigido a una actividad específica –como el contradictorios. Por un lado, está el deseo deentrenamiento o los gastos de preinversión– y no tener una banca sólida y prudente que evite lasa un sector o empresa. crisis bancarias tan costosas que ha sufrido la región (como la banca intermedia depósitos, losLa estrategia tiene los siguientes elementos: cuales deben mantener su valor y liquidez en todo momento a fin de que puedan desarrollar Desarrollar un programa de estímulo a la el cometido que les corresponde en el sistema de innovación empresarial con fondos pagos, los riesgos que toman los bancos con el concursables que las empresas puedan utilizar dinero del público deben ser estrictamente para cubrir parcialmente los costos de limitados); por otro lado, el crecimiento preinversión en nuevas actividades. económico exige financiamiento en condiciones Crear un fondo de capital de riesgo (venture de mayor riesgo que lo que los bancos deben capital) con recursos públicos administrados aceptar. por el Banco Multisectorial de Inversiones y otros organismos financieros, así como con Hasta ahora, la estrategia ha estado centrada en recursos previsionales, con la modalidad que desarrollar el mercado de capitales. Sin embargo, los fondos mutuos los administre una el crecimiento de dicho mercado ha estado sociedad privada independiente. bastante limitado por varias razones. Por una Mejorar la capacitación y entrenamiento parte, tal mercado es solamente viable para laboral, y desarrollar un programa especial de grandes operaciones, pues los costos fijos son subsidio a la capacitación para nuevas altos y el público prefiere invertir en actividades. instrumentos que tengan liquidez, lo cual también Implementar un programa permanente para requiere de gran tamaño; por otra parte, para eliminar obstáculos a la inversión originados que el mercado de capitales –a diferencia del en ineficiencias del marco legal y regulatorio mercado de préstamos bancarios– opere o en la inadecuada provisión de adecuadamente, se exige una transparencia en la infraestructura productiva. información que a menudo incomoda a las Incrementar las actividades de atracción de empresas y las inhibe de participar. Todo ello ha inversión extranjera directa, especialmente en llevado a que el mercado de capitales, que en nuevas áreas de actividades económicas. principio podría propiciar un financiamiento en Estas actividades podrán hacerse más eficaces actividades riesgosas, cumpla hoy un papel al estar fincadas en la voluntad política de extremadamente limitado. resolver problemas legales y regulatorios, fomentar el entrenamiento del personal y a Por ello, se propone desarrollar instituciones proveer la infraestructura local requerida. financieras no bancarias que, al igual que los 12 FUSADES
  • 19. bancos, otorguen préstamos, pero que no se salvadoreña están basadas en principiosfinancien con depósitos sino con participaciones generales y no requieren escoger sectoressimilares a las de los fondos mutuos. Ello específicos. Al contrario, la idea es dejar que seapermitiría utilizar el préstamo como instrumento la iniciativa privada la que encuentre lasde intermediación, pero sin intermediar depósitos oportunidades. Ahora, la aplicación de estosal mismo tiempo. La ventaja del préstamo por principios generales puede tomar formassobre los instrumentos del mercado de capitales particulares para ciertos sectores. En el caso dees que se puede dar en montos pequeños, no la agricultura, la presencia de importantesrequiere divulgar información y no tiene por qué especificidades tecnológicas, legales, regulatoriasser líquido. Estas instituciones podrían funcionar y financieras hace que su aplicación impliquecomo fondos mutuos, recibiendo dinero del aspectos sectoriales específicos.público en forma de participaciones que tendríanun valor variable y liquidez limitada. Dichos Entre 1980 y 2000, la producción agropecuariapréstamos podrían ser de mayor riesgo que los de El Salvador decreció en términos absolutosque otorgan los bancos, pudiendo ser (ver cuadro 2); como resultado de tal proceso,subordinados, convertibles en acciones u otras la contribución del valor agregado agropecuariomodalidades. La normativa debería permitir que al PIB habría caído desde 41 por ciento alas administradoras de fondos de pensiones mediados de los años sesenta a poco más de 11inviertan en ellas. por ciento en 2001-2002. Este comportamiento contrasta con el desempeño del sectorIgualmente, la estrategia de ampliar el agropecuario con anterioridad a la década definanciamiento para actividades de mayor riesgo los ochenta, período en el que fue un motor deldebe comprender, también, la implementación de desarrollo. Además, este desempeño contrastala propuesta sociedad de garantías mutuas para con el de otras regiones que comparten unfacilitar el acceso a la pequeña y mediana empresa contexto similar, como es el caso de Américaal crédito bancario. Central y México. El cuadro 2 muestra que El Salvador fue el país del grupo que tuvo el peorTodas estas iniciativas para acelerar la desempeño agrícola, tanto en la década de lostransformación productiva de la economía ochenta como de los noventa. El desempeño Cuadro 2 Crecimiento agrícola en América Central y México 1980-2001 Países 1980-1985 1985-1990 1990-1995 1995-2000 1980-1990 1990-2000 1980-2000 2001 Costa Rica 1.6 4.7 4.8 3.3 3.1 4.1 3.6 1.6 El Salvador -3.2 0.3 1.5 1.1 -1.4 1.3 -0.1 -2.1 Guatemala -0.3 2.9 2.8 2.8 1.3 2.8 2.1 1.2 Honduras 1.9 3.5 3.6 1.6 2.7 2.6 2.6 -0.9 México 2.4 0.3 1.2 1.7 1.3 1.5 1.4 2.5 Nicaragua 1.4 -2.8 3.4 7.8 -0.7 5.6 2.4 2.8 Panamá 5.2 0.7 2.3 2.2 2.9 2.3 2.6 0.8 Fuente: Banco MundialFUSADES 13
  • 20. ha sido peor que el de otros exportadores de Salvador, y ha sido uno de los factores detráscafé o de países que también sufrieron los del pobre desempeño agropecuario del país,embates de los conflictos políticos y la violencia. aún luego de superarse el conflicto armado. La ausencia de alternativas productivasDurante la década de los noventa, el sector –particularmente grave en el caso del café–agrícola salvadoreño fue afectado por algunos condena a los productores a las dificultadesfactores comunes a los demás países de la región, financieras o al abandono de las tierras. Eltales como la caída del precio internacional del descubrimiento de nuevas alternativas es clavecafé, los eventos climáticos y el escaso desarrollo para cualquier estrategia agropecuaria.técnico de la agricultura tropical; sin embargo, elrelativo modesto desempeño de El Salvador Por ello, una estrategia centrada en elsugiere la presencia de otros factores que han autodescubrimiento debe contemplar lasdificultado la productividad de las actividades en siguientes acciones específicas en el caso delel campo. Sin duda, un factor es la ya sector agropecuario.mencionada apreciación del tipo de cambio real,la cual limita la rentabilidad del sector. Además, la Desarrollar una alianza estratégica conausencia de políticas sectoriales de apoyo efectivo universidades internacionales de primeraal agro (crediticias, de asistencia técnica, etc.) han línea para impulsar la investigaciónafectado adversamente la inversión en el sector. agropecuaria en el país. Relajar las restricciones a la tenencia de laSin embargo, es posible que El Salvador enfrente tierra, especialmente para actividadesproblemas específicos en su marco institucional agropecuarias no tradicionales.que hayan retrasado la transformación productiva Establecer el marco legal para poderdel sector. En la agricultura, el problema de convertirse en un centro de experimentacióndescubrir nuevas actividades implica mucha y producción de semillas genéticamenteexperimentación y desarrollo tecnológico. La modificadas.experiencia internacional sugiere que, en general, Desarrollar una alianza estratégica cones difícil realizar este tipo de experimentación a empresas internacionales con capacidadesnivel de fincas individuales, a menos que éstas tecnológicas y comerciales adecuadas alsean de gran envergadura. Hoy, dadas las trópico.restricciones constitucionales a la tenencia de tierra Implementar la capacidad para resolveren El Salvador, las unidades productivas son problemas de escala, de coordinación ydemasiado pequeñas para facilitar un proceso de costos de transacción asociados con lainnovación, aunque ello por supuesto no implique comercialización internacional de losque una vez desarrolladas las tecnologías, éstas no productos. Esto implica, entre otras cosas,sean aplicables a parcelas pequeñas. En otros asegurar la presencia de una infraestructurapaíses de América Central, la presencia de de transporte competitiva, y la provisión degrandes empresas nacionales o extranjeras ha sido servicios baratos de certificación fitosanitariauno de los mecanismos para el desarrollo de y de mercadeo internacional.nuevos productos. Esto no ha ocurrido en El 14 FUSADES
  • 21. 2.3. Aprovechar las oportunidades de Actualmente, el país tiene frente a sí un Tratado integración económica de Libre Comercio entre América Central y Estados Unidos (CAFTA, por sus siglas en inglés). Este Tratado podría expandir yLa apertura comercial fue una de las políticas fortalecer las fuentes de crecimiento, mejoraríacentrales de la estrategia económica aplicada en El el acceso al mercado norteamericano y lo haríaSalvador en la década de los noventa. El más seguro. Cabe mencionar que el CAFTA nodesempeño reciente de las economías solo posicionaría a Centro América en pie delatinoamericanas y el surgimiento de un igualdad con respecto a México (paridadmovimiento antiglobalización han hecho que esta NAFTA), sino que también reforzaría supolítica se vuelva más controvertida. Sin posición con respecto a los beneficiarios de laembargo, es bueno destacar que el país logró ICC del Caribe, a los que no se les ha dado aúnhacerle frente al colapso de sus exportaciones la oportunidad para un TLC separado conagropecuarias, gracias a las exportaciones de Estados Unidos; asimismo, aunque lasmaquila y de otros bienes manufacturados hacia preferencias bajo la ICC concedidas en 2000América Central, las que crecieron a una tasa redujeron las limitaciones de acceso a mercadosacumulada de 284 por ciento y 103 por ciento en relación con México, no las ha eliminadoentre 1994 y 2001, respectivamente. Ambas (ejemplo: confección); con el CAFTA se ganaríaexperiencias se deben, en buena parte, a la acceso a un mejor y más extensivo mercado deIniciativa de Preferencias Comerciales de la Estados Unidos.Cuenca del Caribe (ICC) de Estados Unidos y alacuerdo de integración del Mercado Común Además, el TLC tiene la capacidad de fortalecerCentroamericano (MCCA). Sin estos acuerdos, el mercado centroamericano, al hacer que todosvale la pena preguntarse cuánto más dañino los países adopten políticas más similares; lashabría sido el impacto del colapso en las reglas implementadas reforzarían la integraciónexportaciones agropecuarias. No obstante, cabe regional, porque a medida que cada miembrodestacar que, aunque la aprobación de la ICC ha del MCCA llevara sus políticas de conformidadcontribuido de manera importante a la reducción con el CAFTA, también las estará llevando másde las barreras arancelarias y no arancelarias sobre de conformidad con los otros países de lalas exportaciones de confección a Estados región. No obstante esto último, cabeUnidos, estas barreras aún existen; asimismo, mencionar que también habría efectos asociadosCentro América todavía no tiene todavía un con el aumento en el acceso al mercadomercado plenamente integrado. centroamericano que obtendrían las empresas estadounidenses. En particular, las empresasPor otra parte, aunque ha sido posible mantener salvadoreños que venden al mercado nacionalun equilibrio externo, incrementando las y/o al resto de América Central enfrentaríanexportaciones de confección a Estados Unidos y más competencia, una vez que Estados Unidosde otros bienes manufacturados a Centro también obtuviera un acceso preferencial a esosAmérica, este patrón de ajuste implica debilidades mercados. Por otro lado, este aumento en laestructurales y posibles problemas en el futuro competencia puede implicar una reducción deque se analizan más ampliamente en este estudio. precios para el consumidor y una presiónFUSADES 15
  • 22. adicional para mejorar la calidad y la confección enfrentará una competenciaproductividad. creciente, dada la apertura bilateral y multilateral que está negociando EstadosEl CAFTA implica una mayor seguridad de Unidos y el fin del Acuerdo Multifibras enacceso libre de aranceles a Estados Unidos en el 2005. El resto de los sectores en Elfuturo, mejorando y estimulando así el clima para Salvador no han desarrollado una ofertala inversión en industrias de exportación, hecha exportadora significativa; ello implica que lapor empresas nacionales y extranjeras. simple reducción arancelaria quizás no sea suficiente para que las nuevas exportacionesCabe mencionar que el CAFTA puede mejorar la se desarrollen. Y más aún, el país tampocohabilidad para negociar otros TLC, haciendo a ha logrado convertirse en un destinolos países de Centro América, socios comerciales importante para la inversión extranjera. Demás atractivos para terceros países. ahí la importancia de la agenda para promover el autodescubrimiento; cabeLa integración comercial, por lo tanto, ha sido y mencionar que el éxito de la integración desigue siendo clave. Pero, existen obstáculos para El Salvador a la economía mundialobtener los beneficios potenciales del CAFTA; es dependerá de la habilidad de las empresasdecir, que hay problemas que pueden evitar o que operan en el país de descubrir nuevaslimitar la realización del potencial de dicho áreas o activos rentables y desarrollarlas.Tratado. Dentro de este contexto, se necesitaríamás que confiar en el CAFTA; sería necesario, Una decisión estratégica tiene relación conentre otras cosas: promover la inversión nacional cómo reaccionar frente a los requerimientosy atraer la inversión extranjera directa (IED); regulatorios que implicaría el CAFTA. Elpromover el ajuste y la transformación país puede intentar evadirlos o, por elproductiva, particularmente en la agricultura; y, en contrario, puede utilizarlos como unatérminos generales, mejorar la competitividad. estrategia para mejorar su marco interno de políticas y atraer mejores actividadesEn este sentido, el país necesita una agenda para económicas, fortaleciendo así su posiciónmaximizar los beneficios de la referida competitiva, que es la estrategia que siguióintegración comercial. Se plantean y proponen México con mucho éxito. No obstante, lolos siguientes puntos: anterior implicaría fortalecer la reforma institucional del país y tomar medidas de Los problemas de autodescubrimiento se política adicionales, tales como: mejorar las expresan en la escasa diversificación de las normas internas (de calidad, etc.) y el exportaciones salvadoreñas no tradicionales a cumplimiento del sistema regulatorio, lo cual Estados Unidos. De hecho, el 88 por ciento implicaría a su vez inversiones para de las ventas a dicho país provienen del aumentar la capacidad de fijar y reforzar las sector maquila (confección), lo cual regulaciones. representa la proporción más alta en toda América Central12, más aún, el sector Las reglas sanitarias y fitosanitarias, así como12 Fuente: Cálculos con base en datos del BCR, SIECA, CEPAL y las barreras técnicas deben ser vistas comoUSITC. 16 FUSADES
  • 23. una forma de aumentar la calidad y la incorporación de más jóvenes y mujeres aceptabilidad de los productos salvadoreños. al mercado laboral. Estas condiciones Lo mismo puede decirse de las normas deberían ser negociadas colectivamente a financieras: si El Salvador lograra imponer nivel de las empresas por parte de las normas regulatorias y mejorar su capacidad organizaciones sindicales; asimismo, la de supervisión podría aspirar a que sus flexibilidad laboral debería estar bancos abrieran operaciones de captación e adecuadamente regulada para evitar abusos. intermediación financiera en Estados Unidos, Por otro lado, para que los sindicatos donde la comunidad de salvadoreños tienen cumplieran un rol constructivo para sus un ingreso equivalente al de todo El afiliados, las actividades permitidas dentro Salvador13; el desarrollo de la actividad de las empresas deberían estar normadas financiera podría ser una fuente importante por ley, con el propósito de asegurar que no de actividad económica. fueran usadas con objetivos políticos no relacionados con las condiciones locales de Otro ejemplo lo constituyen los derechos trabajo. Fortalecer los sindicatos y la laborales, como parte de una mejora en la flexibilidad laboral sería una forma de imagen internacional. El derecho a organizar mejorar el funcionamiento del mercado sindicatos y a negociar colectivamente laboral al mismo tiempo que se haría viable condiciones de contratación son, a su vez, el CAFTA. condiciones sine qua non para que el CAFTA sea aprobado por el congreso Por otra parte, es importante asegurar que la estadounidense. En vez de tomar una actitud inclusión de cualquier norma ambiental en el defensiva frente a estas exigencias, resultaría Tratado, tenga un impacto positivo en el más conveniente realizar un foro para desarrollo sostenible del país y no sea concertar una reforma laboral que, únicamente un mecanismo proteccionista simultáneamente, refuerce los derechos de los que cree inseguridad en el acceso al trabajadores para constituir sindicatos de una mercado estadounidense. manera transparente, democrática y con rendición de cuentas, y, al mismo tiempo, El CAFTA debería complementarse flexibilice las demás normas del mercado ampliando el acceso a los mercados de laboral. En efecto, las restricciones a la otras regiones. En este sentido, debería ser jornada laboral y a la contratación a tiempo acompañado de otros acuerdos comerciales parcial o a plazo definido impiden el con Europa, Canadá, América Latina y la desarrollo de formas de contratación Cuenca del Pacífico, siempre que: compatibles con las necesidades de los obedeciera a una estrategia de política trabajadores y las empresas; levantarlas comercial y a una agenda de negociaciones aumentaría el empleo y la eficiencia en la internacionales previamente definidas y con utilización de la fuerza de trabajo, y permitiría objetivos claramente establecidos; y que existiera una adecuada capacidad13 Estimaciones con base en información del Censo de Estados institucional que permita velar por suUnidos.FUSADES 17
  • 24. efectivo cumplimiento y administración genuino mercado en el que bienes, servicios,eficiente. Al mismo tiempo, los países de trabajo y capital puedan todos movilizarseAmérica Central deberían dar pasos para libremente.eliminar las regulaciones y otras barreras a suspropias exportaciones intrarregionales; de El ajuste que el CAFTA requeriría, puedehecho, debería negociarse un acuerdo o ser difícil para ciertos sectores muycláusula de nación más favorecida con sensibles, especialmente para aquellosrespecto a todos los convenios firmados con productores de bienes que compiten conterceras Partes, para asegurar así que los productos altamente subsidiados encentroamericanos se concedan unos a otros Estados Unidos, así como los pequeños yun tratamiento no peor que el que ellos le vulnerables productores dedicados a laconcedan a socios extrarregionales; esto agricultura de subsistencia. Dentro de esteelevaría o aprovecharía automáticamente los contexto, el país debe reservarse el derechoconvenios preferenciales como mecanismos de imponer salvaguardias para productospara una integración regional más profunda. subsidiados, mientras que para losEn síntesis, los miembros del MCCA productos de la agricultura de subsistencia,deberían continuar negociando TLC con como el maíz, resulta importante negociarotros socios, pero deberían acordar una apertura muy gradual. Además,proporcionarse entre ellos el referido trato de proponemos adoptar un esquema mediantenación más favorecida. el cual las rentas generadas por las cuotas de importación sin arancel (contingentesCabe mencionar que uno de los problemas arancelarios) fueran utilizadas para ayudar amás importantes dentro de la integración los productores agropecuarios a llevar aregional, es el hecho de que los países han cabo una transición hacia nuevos productos.negociado de manera independiente TLCextrarregionales (por ejemplo, con México), Para beneficiarse efectivamente del CAFTAfragmentando los derechos arancelarios deberían también tomarse otras medidas decomunes a las importaciones. Con base en lo política adicionales, tales como educar a losanterior, se propone que los miembros del nuevos competidores. Así, se necesitaríaMCCA continúen con otros TLC de manera fortalecer las actividades de promoción deconjunta y no separada, dado que lo exportaciones, lo cual conllevaría acontrario fomentaría los problemas de dimensiones relacionadas: la atracción detriangulación, contrabando, prácticas desleales IED y cómo mercadear en Estadosde comercio intrarregional, dudas del origen Unidos. Cabe mencionar que es irrealista, yde las mercancías, etc. probablemente erróneo, asumir que el grueso del crecimiento de las exportacionesPor otra parte, beneficiarse efectivamente del a Estados Unidos sea generadoCAFTA implicaría enfrentar los obstáculos a directamente por las PYME, lo cual llevaríala integración centroamericana. La región a que los esfuerzos de promoción fuerannecesita completar su trabajo, creando un más ampliamente basados. 18 FUSADES
  • 25. 2.4. Ampliar los nexos con la reciben, la calidad de la vivienda y el nivel de comunidad de salvadoreños en el vida de esos hogares. Además las remesas exterior tienden a aumentar cuando los hogares que las reciben sufren situaciones adversas como enfermedad o pérdida de empleo de algúnAproximadamente uno de cada siete familiar.salvadoreños vive en el exterior, principalmenteen Estados Unidos. Con base en información del La emigración salvadoreña a Estados Unidos nocenso estadounidense14 , había en 2001 fue solo un fenómeno de la década de losaproximadamente 1.1 millones de salvadoreños ochenta; por el contrario, el proceso haen Estados Unidos, con un ingreso anual total de continuado a un ritmo cercano a 30,00013.1 mil millones de dólares, monto equivalente al personas por año. Es importante mencionar quePIB de El Salvador. Ese ingreso externo trae la población nacida en El Salvador que vive enimportantes beneficios a las familias de los Estados Unidos aumentó 69 por ciento duranteemigrantes y a sus comunidades de origen, por la la década de los noventa. (Ver cuadro 3).vía de las remesas, las que representaron en 2002alrededor de 1.9 mil millones de dólares, un Las remesas crecieron dramáticamente durantemonto cercano al 14 por ciento del PIB. la última década, pasando de 790 millones en 1992 a 1,900 millones en 200215 , y,Aproximadamente 20 por ciento de los hogares probablemente seguirán creciendo en elsalvadoreños reciben remesas; estos hogares mediano plazo. Si bien es cierto que latienden a provenir de sectores pobres de la proporción del ingreso que cada emigrantepoblación salvadoreña, por lo que el impacto de remite tiende a caer con el tiempo de residencialas remesas tiende a mejorar la distribución del en Estados Unidos –y que la proporción de laingreso. Además, las remesas permiten aumentar población salvadoreña que tiene más tiempo enla educación de los niños de las familias que las Estados Unidos está creciendo– el ingreso que cada uno obtiene también tiende a aumentar en14 Estimaciones del ingreso personal total de los individuos el tiempo; además, el número total denacidos en El Salvador o autoidentificados como salvadoreños enEstados Unidos provienen de la ronda de 2001 de la Encuesta 15Complementaria (C2SS) del Censo de ese país. Según datos del Banco Central de Reserva. Cuadro 3 Estimación del número de salvadoreños en Estados Unidos Clasificación 1990 2001 Aumento Nacidos en El Salvador 469,002 790,959 69% Autodefinidos como salvadoreños 560,843 941,241 68% Nacidos o identificados como salvadoreños 593,228 1,073,822 81% Fuente: Censos de Estados Unidos de 1990 (IPUMS 1%) y 2000 (ronda de 2001 de la Encuesta Complementaria C2SS)FUSADES 19
  • 26. salvadoreños en Estados Unidos sigue creciendo. aprovechamiento de la red de consulados. SePor ello, es razonable anticipar que el flujo de propone específicamente:remesas será una fuente relativamente estable ycreciente de recursos. Las estimaciones de este Trabajar para expandir los derechos legalesescenario indican que el monto de las remesas de los salvadoreños en el exterior.podría alcanzar entre 2,600 y 3,700 millones dedólares para 2010. Las condiciones de vida de los salvadoreños en Estados Unidos están seriamenteLas remesas son un importante determinante afectadas por la precariedad de su inserciónestructural y sostenible de la apreciación del tipo legal en ese país. Muchos gozan de un statusde cambio real de equilibrio en El Salvador, temporal cuya renovación es una fuenteaumentando la oferta de divisas, al tiempo que la importante de incertidumbre, que debilita suemigración reduce la oferta laboral. estabilidad laboral y limita sus posibilidades de progresar. Además, la dificultad deLas políticas del gobierno pueden y deben tomar reingresar a Estados Unidos los inhibe deen cuenta a la comunidad de salvadoreños en el regresar a El Salvador a visitar a susexterior. Es más, los salvadoreños en el exterior familiares, lo que implica un enorme costopueden ser una piedra angular en una estrategia emocional, un deterioro más rápido de losde crecimiento compartido. Los emigrantes lazos con sus familias y con su país, asítípicamente provienen de familias con desventajas como una menor afluencia de turistas a Elen términos de educación e ingresos, y muchos Salvador.de ellos crecientemente provienen de hogaresrurales. Por lo tanto, las políticas que ayuden a los Por ello, la defensa de los derechos legalesemigrantes a insertarse estable y positivamente en de los salvadoreños en Estados Unidos essu país de destino, que faciliten el envío de un asunto de primer orden. El gobiernoremesas y que fomenten las oportunidades de debe ponerlo en primera plana de suinversión para las familias que las reciben, tendrían política exterior y debe buscar el status legalun impacto muy amplio en la sociedad, el cual para que los trabajadores emigrantes, abeneficiaría proporcionalmente más a las familias través de la vía diplomática y del apoyo amás pobres y desventajadas. las organizaciones que luchan en Estados Unidos por ese derecho. El Status deSe propone que un funcionario del más alto nivel Protección Temporal (TPS, por sus siglas endel gobierno central sea el responsable de inglés), ya ha sido renovado por tercera, y,coordinar las políticas, estrategias y planes según la ley, última vez, por lo cual 280,000relacionados con la comunidad de salvadoreños salvadoreños podrían perder su status legalen el exterior. Las políticas tratarían de enfocarse al finalizar el período en 2005; por lo tanto,en áreas que no pueden ser resueltas por el sector es indispensable mantener y expandir elprivado, o en las que el sector público tiene derecho a trabajar para los que tienen dichoventajas: el uso de canales diplomáticos para status temporal y tratar de obtenerlo parainfluenciar las políticas de Estados Unidos, y el los que no lo tienen. Asimismo, es 20 FUSADES
  • 27. importante promover la adopción del Motivar a los salvadoreños en el exterior a Central American Security Act (CASA), que se retiren en El Salvador. legislación que actualmente está en discusión en el Congreso de Estados Unidos y que El número de salvadoreños en Estados daría residencia permanente a un gran Unidos que se aproximan a la edad de retiro número de salvadoreños. crecerá significativamente en los próximos años. Sería una fuente de beneficio mutuo si Otorgar a los salvadoreños en el exterior el estas personas decidieran retirarse en El derecho a votar en las elecciones nacionales. Salvador. Para ellos eso implicaría que el poder de compra de sus pensiones sería más La comunidad de salvadoreños en el exterior elevado, además de que podrían compartir es hoy en día una parte fundamental de la con familiares y amigos en El Salvador. Por economía y la sociedad salvadoreña; sin ello, se propone que se desarrolle una política embargo, además de su precaria inserción en para estimular el retorno de los salvadoreños Estados Unidos, no gozan de derechos próximos a jubilarse o ya jubilados; tal políticos en El Salvador. Por ello, se propone política puede incluir la revisión y adaptación que se les extienda el derecho al voto en las de la Ley Especial para Residentes Rentistas elecciones nacionales16. Esto crearía incentivos que otorga beneficios e incentivos a las para que los gobiernos incorporen los personas que perciben rentas en el exterior y intereses y necesidades de este grupo de que establecen su residencia en el país, la que ciudadanos a sus planes y prioridades. está vigente desde 1976. Adicionalmente, Además, el otorgamiento del derecho al voto deberían buscarse mecanismos para lograr fomentaría la organización e integración de que los beneficios de los programas de salud las comunidades salvadoreñas en Estados como el Medicare, de que gozan los jubilados Unidos, lo que favorecería las redes de mientras se encuentran en Estados Unidos, información y apoyo mutuo; esto podría fueran también gozados cuando se tener efectos importantes en términos de encontraran en El Salvador, probablemente a facilitar la diseminación de información sobre través de convenios entre esos programas e oportunidades laborales o sobre aspectos instituciones salvadoreñas como el Seguro migratorios, aumentarían las probabilidades Social. de que participen en proyectos de desarrollo en sus comunidades de origen, y facilitaría el Además, deberían desarrollarse mecanismos mercadeo de los productos salvadoreños, así para que las personas pudieran preparar su como el financiamiento para la pequeña retorno mediante la adquisición de una empresa. vivienda en El Salvador con un financiamiento hipotecario estadounidense. Esto podría requerir el desarrollo de un16 fondo de garantías hipotecarias para que los En la sección 4.1 “La legitimidad del sistema derepresentación política” se desarrolla este tema con más bancos en Estados Unidos pudieran financiaramplitud. hipotecas en El Salvador.FUSADES 21
  • 28. Facilitar a los salvadoreños en el exterior el Aprovechar las fuentes potenciales deacceso a los servicios financieros. contactos comerciales para el desarrollo de negocios y la transferencia de conocimientosOtra área importante es la extensión de los que representan los salvadoreños en elservicios bancarios a la población de exterior.salvadoreños en Estados Unidos. Lasestadísticas muestran que los salvadoreños Tal como los italianos introdujeron la pasta,tienen un acceso muy limitado a los servicios pizza, vino y aceite de oliva en Estadosfinancieros. Esto se debe, en parte, a la Unidos, los salvadoreños pueden desarrollarprecariedad de su status legal y a legislación un papel importante al consumir ycrecientemente más restrictiva hacia los popularizar los bienes étnicos en dicho país.extranjeros en Estados Unidos. Un mayor Adicionalmente, más de 100,000acceso a los servicios financieros fomentaría salvadoreños en Estados Unidos cuentan conel ahorro, por lo que, indirectamente, podría educación universitaria completa o más, ymotivarse un mayor envío de remesas. Se cerca de 36,000 tienen ingresos elevados, porpropone que se siga el ejemplo de México, lo que representan una fuente importante deque le ha extendido a sus ciudadanos en contactos comerciales para el desarrollo deEstados Unidos una forma de identificación nuevos negocios y transferencia deemitida por sus consulados, denominada conocimientos.matrícula consular, y cuya aceptabilidad hanegociado como forma de identificación Aprovechar las oportunidades deante el sistema bancario estadounidense. financiamiento que representan las remesas para focalizar esfuerzos deLa presencia de un grupo de emigrantes con autodescubrimiento en actividades depoco acceso al sistema bancario de Estados pequeña escala.Unidos representaría una oportunidad paralas actividades de ese país del sistema Finalmente, los salvadoreños en el exteriorbancario salvadoreño. Se propone que se son una fuente potencial de financiamientotomen acciones para calificar a los bancos para las familias con nuevas ideas denacionales para que ofrezcan sus servicios inversión en El Salvador. Si la estrategia debancarios en Estados Unidos; siendo natural autodescubrimiento permitiera encontrarpensar que una parte del empleo en esos nuevos productos rentables, incluyendobancos recaiga en personal salvadoreño nuevas variedades agrícolas, es de suponerbilingüe residente en ese país. El CAFTA y la que esto pueda representar oportunidades demejora de la regulación y supervisión inversión interesantes para las familias en elbancaria en El Salvador podrían facilitar la país, las que en parte podrían ser financiadasconcreción de esta estrategia. conjuntamente por los parientes en el exterior. Cualquier nueva oportunidad (por ejemplo, un cultivo nuevo) se difundiría 22 FUSADES
  • 29. rápidamente en El Salvador, dada la amplia Educación básica y media. En ésta como en otras disponibilidad de financiamiento potencial en áreas, el país ha logrado grandes avances, pero a pequeña escala vía remesas. Por ello, la su vez enfrenta grandes retos. Así, en educación, estrategia de investigación agropecuaria El Salvador ha alcanzado un progreso sustancial mencionada anteriormente debe –entre una en: (i) la expansión del número de matriculados de sus acciones– identificar rubros de en educación tanto básica como media; (ii) la producción que puedan ser desarrollados en adopción de reformas dirigidas a mejorar la pequeña escala por las familias rurales. calidad del sistema educativo; y (iii) el establecimiento de bases para generar un sistema que puede medir el desempeño estudiantil.2.5. La educación y la capacitación Es importante mencionar que El Salvador ha tenido un logro sustantivo en la expansión de laA mediano y largo plazo, una de las matrícula educativa en la última década, comooportunidades más importante para el futuro de lo muestra la gráfica 5. En parte, este logro seEl Salvador es la de proporcionarle a cada niño la debe al uso de métodos novedosos paraposibilidad de desarrollar sus talentos y ampliar la cobertura –en particular el programacapacidades al máximo, mediante la provisión de Educación con Participación de la Comunidaduna educación básica y media de alta calidad. A (EDUCO)– que permite a las comunidadessu vez, la integración económica ha hecho que la iniciar y manejar sus propias escuelas. Esteeducación terciaria para aquellos estudiantes más programa ha facilitado la expansión rápida de lacapaces se vuelva aún más importante. Y para la matrícula rural, mitigando –aunque nofuerza laboral de hoy y mañana, será necesario resolviendo completamente– la brecha urbana/crear nuevos y mejores programas de rural prevalente a través de América Latina.capacitación y entrenamiento laboral. Gráfica 5 El Salvador: matriculación educativa de los niños y jóvenes, por edad 100 90 80 % d e niñ os m atricu lado s 70 60 50 40 30 20 10 0 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 E dad 19 92 20 02 Fuente: Procesado con base en EHPM, 1992 y 2002.FUSADES 23
  • 30. A pesar de los avances, todavía existe una crear las bases de una nueva serie de reformas.proporción importante de niños que no acceden Una de las tentaciones es tratar de mejorar laa educación parvularia, por lo que hace falta educación, lanzando nuevas reformas antes deincrementar la cobertura en este nivel a través de que las anteriores hayan sido adecuadamenteuna ampliación del número de secciones. implementadas y evaluadas y sin tener fundamentos científicos sólidos para las nuevasMuchos niños salen temprano del sistema políticas a ser propuestas. Es por ello que uneducativo, lo que limita los niveles de escolaridad sistema nacional de evaluación es crucial paraalcanzados. Aspirar a primaria y secundaria realmente saber si la calidad de la educación estáuniversal debe ser una meta en el mediano plazo. mejorando o no, y para analizar el impacto realPara una mayor permanencia y progreso dentro de las ideas para mejorar el sistema. En estedel sistema educativo, la clave se encuentra en contexto, canalizar fondos destinados a sostenermejorar la calidad del ambiente escolar y de la el sistema de evaluación y promover laexperiencia educativa. Además, son necesarias experimentación es tal vez la medida másacciones para reducir los costos económicos que importante y la inversión de mayor retorno en ellos hogares enfrentan para enviar a sus hijos a la sistema educativo.escuela. El Salvador debe aspirar a una educación deHoy en día, el Ministerio de Educación primera calidad, para lo cual se propone,(MINED) está centrado en mejorar la calidad de además de lo ya expuesto: participar en lasla educación. Por ende, ha lanzado una agenda de pruebas de logros que se realizan a nivelreformas basada en tres elementos: un cuerpo de internacional, continuar introduciendo Centrosdocentes altamente calificado; escuelas con de Recursos de Aprendizaje (CRA) en lassuficiente autonomía para alcanzar sus metas y un escuelas e instituir la educación bilingüe a partirsistema riguroso de evaluación de desempeño. de los primeros grados de la enseñanza.Esta agenda incluye, a su vez, los siguientescomponentes: requisitos más estrictos para los Educación terciaria. A su vez, los cambios en laaspirantes a docentes; capacitación de docentes en economía de El Salvador y del mundo estánservicio; sistema de asesores pedagógicos; sistema generando nuevos retos. Un fenómenonacional de evaluación de aprendizajes; proyectos importante en los noventa en Estados Unidos yeducativos novedosos y el programa “Escuelas en las economías latinoamericanas másSaludables”. avanzadas es el incremento en los retornos a la educación terciaria. El Salvador también haLa clave es avanzar en la implementación de las experimentado este patrón: entre los hombresreformas actuales, mientras se utiliza el sistema de de 25 a 50 años la brecha de ingresos entre losevaluación de resultados para crear una cultura de que tienen educación universitaria se ampliógerencia educativa orientada a obtener resultados, sustancialmente durante la última década,mediante la aplicación de mejores prácticas y una fenómeno que refleja la creciente importancia decontinua experimentación y evaluación, a fin de las capacidades intelectuales dentro de la economía. (Ver gráfica 6). 24 FUSADES
  • 31. Gráfica 6 Hombres entre 25 y 50 años de edad: Ingreso mediano mensual por nivel educativo (Colones reales de 1992) 6,5 00 Estudios 6,0 00 universitarios 5,5 00 5,0 00 4,5 00 4,0 00 Secundaria 3,5 00 completa 3,0 00 Secundaria 2,5 00 parcial 2,0 00 Primaria completa 1,5 00 Primaria parcial 1,0 00 Sin escuela 5 00 0 1992 2002 Fuente: Procesado con base en EHPM, 1992 y 2002.Mejorar la cantidad y calidad de la fuerza laboral apropiarse de los beneficios de suque posee educación universitaria implica dos entrenamiento trabajando para otros. Si lasretos. Primero, es necesario mejorar la calidad de destrezas son específicas a la tarea de unaquienes ingresan a las universidades; esto depende empresa, es de esperar que sea ésta la quede las mejoras en la educación primaria y financie los costos de entrenar a su fuerzasecundaria. Segundo, es muy importante asegurar laboral. En la práctica, las destrezas queque los estudiantes más capaces puedan acceder a requieren los trabajadores no son totalmentela educación terciaria independientemente de su generales, pero tampoco son totalmentecapacidad de pago; esto requiere prestar más específicas, por lo que las empresas noatención a los mecanismos para financiar la proveerían de manera privada un montoeducación universitaria, por lo que habría que socialmente eficiente para el entrenamiento. Defortalecer el sistema nacional de becas y establecer ahí la necesidad de la intervención pública.un programa nacional de financiamiento a lainvestigación. Para los nuevos sectores o actividades, el problema es aún más grave pues las destrezasCapacitación. El desarrollo de las destrezas específicas para ellas no han sido aúnlaborales requiere de recursos. Si estas destrezas desarrolladas por la población. Las empresasson de aplicación general en muchos trabajos, es innovadoras deberían financiar el entrenamiento,razonable pensar que las empresas no estarían lo que encarecería sus costos. Las empresas quedispuestas a financiarlas, pues los trabajadores entren posteriormente podrían utilizar a lospodrían abandonar la empresa financiadora y trabajadores previamente entrenados por lasFUSADES 25
  • 32. empresas innovadoras. Por ello, la estrategia de información dirigidos hacia estas empresas.entrenamiento debe ser compatible con la Otro reto es integrar la capacitación a unaestrategia de autodescubrimiento. estrategia para la innovación empresarial, permitiendo un financiamiento más agresivo delComo se enfatiza en el Informe de Desarrollo entrenamiento requerido por las empresasEconómico y Social 2003 de FUSADES sobre la innovadoras. Actualmente el financiamiento delCompetitividad para el Desarrollo, el INSAFORP está siendo empleado en áreas queentrenamiento de la fuerza laboral debe ser parte no corresponden a capacitación, por lo queintegral de una política nacional de innovación y habría que modificar su Ley, para delimitardesarrollo tecnológico que combine la educación, mejor sus propósitos.las políticas encaminadas hacia la innovación porparte de las empresas y la capacitación. Ésta En síntesis, en El Salvador se pueden crear mástambién es una recomendación de este oportunidades para su población mediante eldocumento: la capacitación de la fuerza laboral estímulo al autodescubrimiento, a ladebe ser una parte integral del proceso de intermediación financiera de mayor riesgo, a lainnovación nacional. Es también una forma clave integración regional, y mediante la incorporaciónde brindarle oportunidades a los trabajadores de la comunidad de salvadoreños en el exteriorsalvadoreños. al desarrollo del país. Además, El Salvador debe mantener el rumbo en cuanto a su estrategia deEl Instituto Salvadoreño de Formación educación básica y media, fortaleciéndola con unProfesional (INSAFORP) aún enfrenta retos. mejor sistema de experimentación y evaluación,Uno de ellos es aumentar la escala de sus aumentando la calidad de la educación superiorproyectos y extenderlos a las pequeñas y y estableciendo subsidios a la misma paramedianas empresas que actualmente tienden a financiar directamente la investigación ybeneficiarse menos del INSAFORP; esto se educación de los estudiantes más capaces que nopuede lograr mejorando los mecanismos de cuentan con recursos para asistir a la universidad. 26 FUSADES
  • 33. Capítulo 3 Seguridad económica, personal y socialLos salvadoreños no solo aspiran a un país que circunstancias, muchas familias caen en lales ofrezca más oportunidades. También desean indigencia, produciendo deficienciasun país que les ofrezca más seguridad frente a nutricionales en los niños afectados que luego esriesgos macroeconómicos, amenazas que el difícil revertir. Otras familias retiran a sus hijoscrimen implica para la seguridad personal, riesgos de la escuela, decisión que igualmente no es fácilde caer en la pobreza o en la enfermedad. Por revertir una vez que la situación económicaello, además de crear oportunidades, la agenda mejora, produciéndose pérdidas permanentesque se propone busca asegurar la estabilidad en la educación de los hijos. La percepción depersonal, social y económica de la nación. incertidumbre que dejan las crisis, las consecuencias políticas y la indefinición de los derechos de propiedad que generan las quiebras3.1. La seguridad económica representan importantes obstáculos al desarrollo y a la seguridad de la nación. Por ello, evitar crisis es un elemento fundamental de todaLa estabilidad económica de un país es una base estrategia nacional.fundamental para el bienestar y el crecimiento. Laexperiencia latinoamericana así lo demuestra. Las El Salvador ha hecho mucho por asegurar sucrisis económicas por las que ha atravesado la estabilidad económica. Ha conducido la políticaregión han dejado un triste legado. Desde la crisis fiscal de modo prudente, al punto de alcanzar elde la deuda de 1982, varios países de América grado de inversión en sus bonos soberanos. HaLatina –entre ellos Argentina, Chile, Ecuador, sido cauteloso en la implantación de unaMéxico, Nicaragua, Panamá, Perú, Uruguay y adecuada política financiera, con normasVenezuela– han experimentado caídas del ingreso prudenciales estrictas y una buena supervisiónnacional en más del 8 por ciento, algunos de ellos de las entidades bancarias reguladas. Por ello, elen más de una oportunidad. Estos eventos país ha logrado evitar el tipo de crisis fiscales,traumáticos tienen enormes costos sociales en cambiarias o bancarias que afectaron a tantostérminos de aumento de la pobreza y el otros países de América Latina. No obstante,desempleo y de quiebras masivas. Ante esas adaptando una frase famosa sobre la libertad,FUSADES 27
  • 34. el costo de la estabilidad es la vigilancia eterna. durante 1995-98; ese promedio se ha elevado aAsegurar la estabilidad y evitar las crisis requiere 4.1 por ciento del PIB durante 1999-2003.una estrategia activa en las áreas fiscal y financiera. Este análisis sugiere que la estabilidad fiscal noEn materia fiscal, y especialmente cuando se le está garantizada con las políticas actuales. Varioscompara con otros países de América Latina, el son los factores que inducen a esta conclusión.desempeño de El Salvador ha mostrado hasta En primer lugar, el país tiene ya un déficit fiscalaños recientes déficit relativamente pequeños y significativo que ha causado un incremento de latasas de endeudamiento moderadas. Las relación deuda/PIB del 30 por ciento al 40 porinstituciones e instancias encargadas de formular ciento en los últimos 6 años. Esta cifra, aunquela política fiscal han mejorado durante los años moderada, es mucho más alta que la de otrosnoventa. países emergentes con grado de inversión como Chile, Corea, México y la República Checa (verSin embargo, en los últimos cuatro años, a cuadro 4). De continuar la tendencia, el paísmedida que la economía se ha desacelerado, los perderá su grado de inversión, lo que encarecerádéficit fiscales han aumentado y algunas campanas el costo de la deuda del gobierno y del crédito ade alarma han empezado a sonar en relación con las actividades privadas y agravará la situaciónel ritmo del endeudamiento público. El déficit fiscal.total del sector público no financiero (SPNF), elcual incluye al gobierno central y a las empresas Un factor que ha contribuido al recientepúblicas, promedió 2.1 por ciento del PIB deterioro experimentado por las cuentas fiscales Cuadro 4 Deuda pública del Gobierno Central (como porcentaje del PIB y de los ingresos ordinarios) Deuda pública/ Deuda pública/ País PIB (%) Impuestos (%) Promedio 97-01 Promedio 97-01 Argentina 42.8 240.0 Brasil 45.7 905.4 Chile 13.2 75.0 Colombia 30.1 263.5 Costa Rica 50.3 405.0 República Checa 16.9 111.0 Ecuador 76.9 963.8 El Salvador 30.1 292.0 Hungría 59.4 488.4 Corea 15.9 226.1 Malasia 37.2 229.2 México 21.9 259.0 Nicaragua 266.7 1134.0 Perú 40.9 230.8 Tailandia 45.6 330.7 Fuente: Economist Inteligence Unit. 28 FUSADES
  • 35. lo constituye el gasto extraordinario en subsiste la necesidad de realizar un importantereconstrucción debido a los terremotos de 2001. ajuste fiscal del orden de 4 por ciento del PIB.Se estima que ese gasto añadió una carga de 1.4por ciento del PIB al déficit fiscal en 2001 y 2 por Por ello, este estudio propone dos tipos deciento en 2002 y que representará un déficit medidas para asegurar la solvencia fiscal. Enadicional de 1.4 por ciento en 2003. primer lugar, por el lado del gasto, es importante continuar avanzando en aumentar laEn segundo lugar, el costo fiscal de la transición eficacia del gasto público en general, y mejorardel régimen de seguridad social es significativo y la calidad del gasto social, en particular. No debecreciente a lo largo de la década. En 2001, la perderse de vista que, si bien la disciplina fiscalcarga de la deuda previsional representó 0.7 por es recomendable bajo cualquier esquemaciento del PIB, y en 2002 subió a 1.1 por ciento cambiario, lo es todavía más en una economíadel PIB. Dependiendo de la tasa de crecimiento dolarizada.de la economía, el costo fiscal de las pensionesoscilaría entre 2 por ciento y 2.7 por ciento del Aunque el gasto público en El Salvador presentaPIB cada año durante lo que resta de la década. bastantes rigideces que dificultan recortarlo,Este es un factor central en la potencial incluyendo la asignación de fondosdesestabilización de las cuentas fiscales. presupuestarios específicos al Organo Judicial y las municipalidades17, todavía hay margen paraEn tercer lugar, el CAFTA tendrá un impacto hacer un uso más eficiente de los recursosnegativo sobre la recaudación arancelaria. La públicos a través de mecanismos tales como:magnitud de tal impacto se ubicaría en un rango contratos con el personal estatal por tiempode entre 0.05 por ciento y 0.5 por ciento del PIB, determinado, condicionados al cumplimiento dedependiendo de cómo se implemente en la objetivos precisos; la aprobación de unpráctica el cronograma de desgravación presupuesto plurianual; y la creación de unaarancelaria en negociación. El efecto se instancia nacional de evaluación de proyectos,magnificará si El Salvador negocia a futuro otros que permita priorizar las inversiones públicasacuerdos comerciales. con base en un análisis riguroso de costo- beneficio.Finalmente, el Estado requiere de una capacidadfinanciera adecuada para hacer frente a los La magnitud del ajuste fiscal necesario requieredistintos retos sociales, de infraestructura y de que sus costos sean compartidos por todos losinnovación que enfrenta el país. Dejar las cosas sectores sociales del país de acuerdo con lascomo están pondría en peligro la estabilidad posibilidades reales de cada uno, no solo comoeconómica del país. De acuerdo con el análisis condición de equidad tributaria y viabilidadrealizado en este estudio, aún en un escenario fiscal, sino también como principio deoptimista en materia de crecimiento, inflación y gobernabilidad social y política.tasas de interés, y aún adoptando niveles 17inconvenientemente bajos de inversión pública, El presupuesto del Órgano Judicial como porcentaje del PIB en El Salvador es más elevado que el de países como Chile, España y Estados Unidos.FUSADES 29
  • 36. Dentro de las posibles medidas para recortar el macroeconómica y se minimicen lasgasto, una que reviste especial relevancia la interferencias con el funcionamiento delconstituye la reforma del sistema de pensiones. El mercado.antiguo sistema de reparto generaba una deuda Equidad, para contribuir a lograr unapública implícita cercana al 90 por ciento del PIB; distribución más equitativa del ingreso y lala reforma de las pensiones realizada en 1998 riqueza.permitió reducir ese pasivo a una cifra del orden Simplicidad, para facilitar la recaudación porde 50 por ciento del PIB. Sin embargo, esa parte de la administración tributaria yreducción habría sido mayor si los beneficios minimizar los costos que genera suotorgados por la reforma previsional no cumplimiento en los contribuyentes. Estohubieran sido tan generosos en comparación con significa que los impuestos, además de serlos contemplados en otros regímenes simples, deben ser predecibles, evitando, enprevisionales de América Latina en términos de la medida de lo posible, cambios reiteradosedades mínimas de jubilación, tasa de reemplazo, y bruscos en su monto y estructura.porcentaje de contribuciones, etc. Por el lado de los ingresos, algunas de lasEntre las alternativas para reducir el costo posibles medidas que podrían considerarse parafinanciero de la reforma previsional, se propone aumentar la recaudación incluyen las siguientes:equiparar las edades de jubilación para hombres ymujeres a 60 años y exigir para poder jubilarse Revisar la estructura vigente de exenciones yconjuntamente el requisito mínimo de edad y 30 deducciones, así como de tasas, del impuestoaños de aporte. sobre la renta de personas y empresas. Revisar la tasa, y mejorar la recaudación delEl empeño de reducción del gasto debe ser impuesto al valor agregado (IVA) en lo que seacomplementado por un esfuerzo aún más posible. No debe perderse de vista, sinvigoroso de aumento de la recaudación por el embargo, que la recaudación del IVA en Ellado de los ingresos. La carga tributaria de El Salvador es ya una de las más eficientes enSalvador es una de las más bajas entre países en América Latina18. En la eventualidad dedesarrollo, y la segunda más baja entre países requerirse un aumento de la tasa, escomparables en la región. El esfuerzo de importante tener en cuenta que, si bien elaumento de la recaudación debería estar IVA es un impuesto regresivo en Elorientado hacia los siguientes objetivos: Salvador, como lo es en todo el mundo, los ingresos adicionales generados por tal Consistencia macroeconómica, para alcanzar la medida podrían destinarse a gasto social recaudación necesaria para hacer frente a las focalizado en los más pobres. De esta necesidades racionales de gasto del Estado, manera, el efecto neto de la combinación particularmente en lo relativo a gasto social e recaudación-gasto pudiera ser progresivo. inversión en infraestructura de apoyo a la competitividad, de tal manera que se 18 J. Stotsky y A. WoldeMariam ( 2002), “Central American Tax cumplan los objetivos de la política Reform: Trends and Possibilities,” IMF Working Paper 02/227. 30 FUSADES
  • 37. Revisar la estructura de tasas de los impuestos mecanismo de concertación para conciliar específicos a la gasolina, cigarrillos, bebidas y intereses contrapuestos en aras del bienestar de licores, a efecto de compatibilizarlos con los la sociedad entera, y garantizar que los sacrificios estándares prevalecientes en la región. A la requeridos sean compartidos equitativamente de vez, sería necesario realizar esfuerzos más acuerdo con las posibilidades de cada sector. efectivos de control del contrabando para evitar que los beneficios de una mayor Además de la estabilidad fiscal, la seguridad recaudación se deterioren por esta vía. económica depende de la estabilidad del sistema Considerar la aplicación de un impuesto a las monetario y financiero. En esta área, el país transacciones financieras (por ejemplo, gravando también ha tenido un desempeño muy positivo. los débitos y créditos en cuentas corrientes). La movilización de ahorro y crédito se aceleró Este tipo de impuestos ha sido adoptado en en los años noventa, derivando en una de las varios países de América Latina (Brasil, actividades de mayor desarrollo y progreso en Colombia, Ecuador, Argentina, Perú y el país, los principales bancos salvadoreños se Venezuela) y tiene también antecedentes entre han convertido en líderes en la región. La países desarrollados, en razón de su dolarización ha potenciado oportunidades de simplicidad y efectividad recaudatorias. operaciones internacionales de servicios Considerar la aplicación del impuesto predial financieros, las que efectivamente se han para consolidar la base financiera de las aprovechado. Las tasas de interés son bajas y la municipalidades. A nivel internacional, liquidez de los bancos es razonable. Se cuenta numerosos sistemas tributarios incluyen algún con un sistema previsional privatizado y tipo de impuesto sobre la tierra y la sólidamente administrado. Pero para mantener propiedad. En Centroamérica, el impuesto su estabilidad en el tiempo, hace falta una sobre inmuebles constituye una figura jurídica política activa de vigilancia y seguridad. que está ausente únicamente en el sistema tributario salvadoreño, aun cuando se ha La dolarización del sistema monetario implica discutido durante varios años la posibilidad que el Banco Central de Reserva (BCR) no de aplicarlo e incluso se han elaborado puede actuar como prestamista de última diversos proyectos de ley al respecto. instancia. Por ello el sistema financiero pudiera ser vulnerable a corridas bancarias o ataques a laDada la conflictividad social y política que todo liquidez si el sistema no goza de suficienteproceso de ajuste fiscal profundo genera acceso a recursos líquidos. El análisis realizadonormalmente, el esfuerzo de aumentar la sugiere que dicha liquidez podría ser suficienterecaudación tributaria que el país requiere para en un escenario de crisis de liquidezgarantizar su sostenibilidad fiscal en el largo plazo relativamente benigno, pero que para realmentedebiera constituirse en un compromiso nacional asegurar el sistema frente a escenarios muyde todos los sectores sociales y políticos del país. adversos es preciso fortalecerlo (ver cuadro 5).Ese compromiso pudiera revestir la forma de un Por ello, sería útil reforzar la posición de liquidezPacto Fiscal como el que se planteaba en las del sistema por un monto de aproximadamentediscusiones del Plan de Nación en 1999, como un US$360 a US$400 millones, lo cual puedeFUSADES 31
  • 38. Cuadro 5 Posición de liquidez del Banco Central de Reserva (Millones de US$ - saldos a diciembre 2002) Escenario Optimista Pesimista Activos líquidos 1,576 1,576 Pasivos exigibles a corto plazo 1,536 1,940 Posición Neta de Liquidez 40 -364 Fuente: Elaborado con base en cifras del Banco Central de Reserva.lograrse con un mejor manejo de activos y hecho que los bancos deban encontrar nuevaspasivos entre el Gobierno y el BCR. En formas de rentabilizar los depósitos. Lo hanparticular, sería útil convertir parte de la deuda a hecho aumentando su cartera de crédito alcorto plazo del Banco Central en deuda a más consumo. Esta muestra un aumento nolargo plazo, negociar una línea de crédito despreciable de morosidad pues el índice decontingente con una de las instituciones financieras cartera vencida o en mora de más de noventainternacionales y/o una capitalización por parte días prácticamente se duplicó entre el 2001 ydel Ministerio de Hacienda. 2002, de 5.87 por ciento a 11.20 por ciento sobre los préstamos brutos19.Por otra parte, es importante mantener lasolvencia del sistema bancario, evitando que este Los bancos también han aumentado sutome riesgos excesivos no adecuadamente exposición a préstamos internacionales. Esrespaldados por capital. El país enfrenta un importante que la Superintendencia de Bancosdilema entre tener una banca sólida y segura y desarrolle la capacidad de monitorear losencontrar formas de financiar actividades más riesgos internacionales en los que incurre lariesgosas. La solución no está en comprometer el banca por este tipo de actividades.balance de los bancos comerciales. Estos sefinancian con depósitos, los cuales deben Por otra parte, los activos de mayor riesgomantenerse líquidos ya que constituyen los medios (clasificados como C, D y E) reportan unade pago del país. La alternativa es crear nuevas reducción pasando de 15.4 por ciento a finalesformas de intermediación financiera que toleren del 2000 a 14 por ciento en marzo del 2003.más riesgos de lo que es prudente que No obstante, este indicador a mediados de losadministren los bancos. Esa estrategia permite años noventa se ubicaba en 7 por ciento sobrefocalizar a la banca en actividades de menor el total de activos en riesgo. Asimismo, lasriesgo, tal como se describe en la sección 2.1. reservas en proporción a los activos de mayorLa caída en las tasas de interés que siguió a la 19 Para mayor ampliación sobre la relación de cartera vencida por actividad económica sobre préstamos brutos, ver capítulo deadopción del dólar como moneda de curso legal Andrés Velasco y Camila Rodríguez, “Finanzas en El Salvador:y por la baja en los mercados internacionales, ha Previniendo crisis y nutriendo el crecimiento”. FUSADES 2003. 32 FUSADES
  • 39. riesgo se reducen de cerca del 45 por ciento a cafetalero. Es importante que la estrategia demediados de los noventa a solamente un 28 por reestructuración del sector no involucre unciento en marzo del 2003. Esto obliga a poner el debilitamiento de la banca. Asimismo,énfasis en asegurar que los bancos tengan una configurar un esquema de Ley de quiebras queprovisión adecuada conforme los riesgos contemple mecanismos de reestructuraciónpotenciales que podrían experimentar ante el financiera para las empresas que tienendebilitamiento de la calidad de sus activos, a fin capacidad o potencial de recuperación de sude asegurar la solvencia bancaria en cualquier solvencia; pero a su vez, que facilite la salida deescenario. (Véase gráfica 7). las empresas que no tienen viabilidad financiera, con la finalidad de procurar un uso alternativoFinalmente, es importante evitar que el sistema de los recursos productivos de manera másbancario se convierta en un intermediario de expedita. De manera favorable esta ley sesubsidios al sector cafetalero. Hasta el presente, la ocuparía de la tutela de los derechos de lossolución a los problemas financieros del sector se deudores.ha abordado mediante el FICAFÉ, el cual utiliza50 millones de dólares de garantías del gobierno Además del sistema bancario es importantepara asegurar 250 millones de dólares de cartera ajustar las políticas relacionadas con el manejode café. Los bancos no tienen los recursos para financiero de las Administradoras de Fondos deprovisionar el resto de la cartera. Esto deja un Pensiones (AFP). Este sector podría desempeñarriesgo no cubierto que puede debilitar la un papel más importante en el financiamiento depercepción de solvencia del sistema. Además, la actividad económica, en el desarrollo delmientras mayor sea la generosidad en el trato de mercado de capitales y en la profundidad yla deuda, menores serán los incentivos para la sofisticación del sistema financiero. Hasta larealización de un verdadero ajuste en el sector fecha, si bien las AFP han acumulado un Gráfica 7 Sistema bancario: cartera vencida, activos de mayor riesgo (C, D y E) y cobertura de provisiones In d ic e d e v e n c im ie n t o (P V /P B ) In d ic e a c tiv o s d e m a y o r r ie s g o ( M R /P B ) In d ic e c o b e r t u r a d e a c t iv o s d e m a y o r r ie s g o (P I/M R ) 50 45 40 35 P o r c e n ta je s 30 25 20 15 10 5 0 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 M ar- 03 Fuente: Elaboración propia con base en datos proporcionados por la Superintendencia del Sistema Financiero (SSF).FUSADES 33
  • 40. importante acervo de ahorros, éstos se 3.2. La seguridad personalmantienen concentrados en bonos públicos.El mercado de capitales apenas se ha beneficiadode la creación de un sistema privado de El problema de seguridad personal angustiapensiones. mucho a los salvadoreños. Los índices de victimización, calculados sobre la base delPara mejorar la eficiencia del sistema previsional, Latinobarómetro, sugieren que el 40 por cientoeste estudio propone un conjunto de medidas. de las familias salvadoreñas había sido víctimas del crimen en 2001, mientras que el 55 por Facilitar la competencia entre las AFP ciento lo había sido en 1996. Si bien no existe asegurándose que no existan restricciones a la una base estadística continua y comparable, la entrada de potenciales competidores. información publicada por diversas entidades, Mantener una separación entre la política tales como la Policía Nacional Civil (PNC) y la social y la política de pensiones, evitando Organización Panamericana de la Salud (OPS), obligar a las AFP a invertir con objetivos sugiere que los índices de criminalidad han distintos a la rentabilidad y seguridad de los bajado desde mediados de los 90, aunque aún ahorros de los cotizantes. En este sentido, es se mantienen muy altos: conveniente eliminar el requisito de que las AFP inviertan en el Fondo Social para la La OPS reporta tasas de homicidio de 88 Vivienda (FSV). Para ello, se recomienda que por 100,000 para San Salvador en 1994. el requisito de inversión en el FSV se reduzca Steiner (1999) calcula que en 1994-1995 el más rápido de lo que está estipulado índice de homicidios alcanzó 130 por actualmente. Adicionalmente, la política social 100,000 habitantes. El Latinobarómetro de vivienda se debería conducir con aportes muestra tasas de victimización de la directos del Estado y subsidios explícitos en población de 55 por ciento en 1996, la las tasas de interés. segunda más alta de América Latina para Liberalizar los requisitos de inversión de las ese año. La Encuesta de Hogares de AFP en varias direcciones. Por una parte, es Propósitos Múltiples de 1999 indica que el conveniente permitir que parte de los 25 por ciento de los hogares urbanos recursos se inviertan en el exterior a fin de informaron haber sufrido robos en los 12 diversificar los riesgos de una manera más meses anteriores. amplia. Por otra parte, se debe liberalizar De acuerdo con la PNC, el número de gradualmente la tenencia de títulos homicidios en El Salvador bajó de 2,341 en domésticos, permitiendo una participación el año 2000 a 2,024 en 2002. Estas cifras accionaria más grande y autorizando la implican una tasa de homicidios cercana a inversión en otro tipo de intermediarios los 30 por 100,000 habitantes, cifra muy financieros, como los mencionados inferior a la registrada a mediados de los 90, anteriormente. aunque no está claro que las cifras sean Permitir diferentes tipos de portafolios para completamente comparables. Para el 2001, gente de distinta edad y tolerancia al riesgo. el Latinobarómetro indica una tasa de victimización del 40 por ciento, por debajo 34 FUSADES
  • 41. del promedio latinoamericano. La PNC prisiones estarán llenas de acusados sin condena reporta una reducción en el número de en vez de concentrarse en el castigo a los delitos de 53,700 en 1999 a 44,571 en 2002. condenados. También estima una caída del 82 por ciento en el número de secuestros. Estos equilibrios tienden a convertirse en círculos virtuosos o viciosos. El Salvador seLos indicadores de reducción en la delincuencia encuentra en una situación parecida a esteson obviamente alentadores e indican que una segundo mal equilibrio, aunque el progresoacción concertada puede mejorar sustancialmente reciente sugiere que plantearse un salto al buenla situación, tal como lo sugiere la experiencia con equilibrio, con base en un esfuerzo concertado,los secuestros. Por otro lado, los altos niveles de es posible. Para ello, es importante entender quecriminalidad que todavía subsisten indican que el efecto de disuasión del crimen depende de laaún queda mucho por hacer. El Departamento interacción entre los tres subsistemas públicosde Estado de Estados Unidos de América aún –vigilancia, procesamiento y condena. En elclasifica a El Salvador como un país donde el procesamiento interviene la policía , la fiscalía yriesgo criminal es crítico. los tribunales . En todo el sistema influye la sociedad civil organizada y las actitudes de losEl nivel de delincuencia en una sociedad depende, ciudadanos. Por ello, la capacidad disuasiva delen parte, de la credibilidad de las medidas sistema no depende de un solo ente sino de ladisuasivas que la sociedad adopta: la vigilancia forma como el conjunto de entidades funciona.policial para prevenir los crímenes, la persecucióny condena por parte del sistema judicial de los Las causas de la alta criminalidad en El Salvadorcrímenes ya cometidos y la condena de los son probablemente muy variadas. Entre lasculpables en el sistema penal. Para un mismo nivel causas más mencionadas están la larga cultura dede esfuerzo en el control del crimen por parte de violencia, las consecuencias de la guerra y de laestos tres subsistemas, el crimen puede terminar transición a la paz, las dificultades iniciales ensiendo alto o bajo. En el buen equilibrio, si poca transitar de la Policía Nacional a la Policíagente comete delitos, entonces los esfuerzos de Nacional Civil, el impacto de la cultura deprevención son más eficaces en disuadir el violencia norteamericana importada a través decrimen; la posibilidad de capturar, investigar y las maras, los problemas de desempleo y lascastigar a los culpables es alta, pues los recursos consecuencias de la emigración sobre laalcanzan y la disposición del público en cooperar estructura familiar.con el sistema judicial denunciando crímenes yactuando como testigos se hace mayor. En el mal En temas penales, entender la causa de unequilibrio, si el país alcanza un alto nivel de problema no siempre ayuda a definir unacriminalidad, entonces los mismos esfuerzos de solución. Lo que importa es que el sistema en suvigilancia serán menos efectivos, el sistema judicial conjunto genere suficientes elementos detendrá mucha más dificultad en investigar y disuasión para reducir la incidencia del crimen.procesar a los acusados, el público estará menos Para ello, los que violan la ley deben percibir quedispuesto a reportar y cooperar con el sistema las probabilidades de enfrentar consecuenciaspor el temor a la venganza de los acusados, y las judiciales serias son altas.FUSADES 35
  • 42. Entre las deficiencias encontradas durante la una estrategia coordinada puede ser efectiva.realización de este estudio están las siguientes: Esta estrategia debe basarse en un estudio profundo de la dinámica de la violencia en Problemas de respaldo de la población a la este grupo de personas y debe involucrar un actuación de la policía en ciertas áreas. esfuerzo entre la Policía Nacional Civil, la Falta de protección a los testigos y Fiscalía General de la República y el sistema denunciantes. judicial. Es necesario reducir la distinción Limitada capacidad investigativa de los actual entre menores y mayores de 18 años, delitos ya cometidos. para lo cual existen varias alternativas, tales Baja percepción de independencia e como el aumento de las penas a los menores, imparcialidad del sistema judicial. la disminución de la edad límite o el Ineficiencias, larga duración y arbitrariedad en procesamiento en el sistema de adultos para el procesamiento judicial de los acusados. ciertos delitos. Además, es necesario Espacio insuficiente en las cárceles en desarrollar estrategias con la sociedad civil comparación con los crímenes que se para que los jóvenes puedan abandonar las cometen. El número de lugares en las cárceles maras sin represalias por parte de éstas. (6,500) es apenas tres veces el número de Es necesario aumentar el espacio en las asesinatos por año (unos 2,200), por lo que cárceles para que ellas tengan la capacidad de de resolverse la mayoría de éstos, no habría efectivamente mantener a las personas cómo condenar a los culpables a largas penas. castigadas con sentencia firme. Es necesario, Más aún, tales lugares son ocupados igualmente, reducir el hacinamiento en las principalmente por personas sin condena. cárceles permitiendo la libertad bajo fianza a personas acusadas y aún no condenadas porLas soluciones que propone este estudio son las crímenes no violentos.siguientes: Sería útil eliminar el sistema actual de conmutación de penas, pues congestiona la Coordinación entre los diversos comités que labor de los tribunales y dificulta la analizan permanentemente la evolución de la planificación del espacio penal. Es preferible estrategia frente al crimen, los cuales deben adoptar un sistema menos discrecional de investigar problemas y estrategias a seguir, condena, seguido de un período de libertad evaluar técnicamente la gestión de las bajo fianza, con un régimen de presentación a distintas entidades involucradas y garantizar fin de garantizar la supervisión inicial de los que éstas enfrenten sus deficiencias y reos liberados. cooperen entre sí. La sociedad civil debe ser Aumentar los recursos asignados al sector y tomada en cuenta por estos comités. utilizarlos para incrementar la capacidad en Adoptar una estrategia agresiva de las cárceles, fortalecer la capacidad enfrentamiento a las maras. Hay experiencias investigativa de la policía y proteger a los relevantes en el caso norteamericano de que denunciantes y testigos. 36 FUSADES
  • 43. 3.3. Seguridad social oportunidades debe crear opciones de desarrollo para las grandes mayorías. Programas como los mencionados anteriormente, queUna parte importante del bienestar de las familias podrían llevar a la identificación de nuevassalvadoreñas depende de que se sientan actividades de producción y empleo, innovaciónprotegidas contra los riegos a que están expuestas agropecuaria, desarrollo de mercados externos ey las vulnerabilidades que ellos conllevan. Esto internos y mejoras en los derechos de laimplica más que el enfrentamiento a la pobreza comunidad de salvadoreños en el exterior,crónica; implica también una estrategia frente a las generarían más opciones para los más pobres.vulnerabilidades de estas familias, las cualespodrían venir de diversas fuentes: desastres Pero aun en una economía dinámica y ennaturales, pérdidas del empleo y enfermedad, crecimiento hay vulnerabilidades que deben serentre otras. atendidas de manera adecuada, y en este sentido se hacen tres propuestas.La pobreza crónica puede enfrentarse de manerasostenible principalmente mediante la expansión Primero, en términos de procesos, se recomiendade oportunidades. Sin una economía que fortalecer la formulación y seguimiento de lademande un creciente número de trabajadores no política social mediante la creación de uncalificados, o que ofrezca oportunidades rentables gabinete social, presidido por el Presidente de laen actividades en el campo, no sería posible sacar República, conformado por los ministros delde la pobreza a las familias que tienden a caer en área económica y social y quienes tengan a cargoella. Además, dado que el país tiene un ingreso el manejo de los principales programas sociales.medio relativamente bajo y que su capacidad Dicho gabinete debería contar con una secretaríaimpositiva es limitada, la recaudación fiscal per técnica fuerte, con capacidad analítica ecápita no permite transferir de manera amplia y institucional para hacer reformas y seguimientosostenida recursos a los segmentos más de la política social. El Salvador ha sido muynecesitados en magnitudes suficientes como para hábil para implementar las reformashacer una diferencia importante. macroeconómicas, debido a que cuenta con la referida capacidad incorporadaLo anterior no quiere decir que la única política institucionalmente en el Estado. Impulsar elsocial sea la política de crecimiento. Sin embargo, proceso de cambio y reformas que promuevannunca sobra enfatizar la importancia del una política social integral basada en oportunidades,crecimiento para mejorar la pobreza. De hecho, legitimidad y seguridad, requerirá un esfuerzola experiencia de El Salvador en la década de los igualmente coherente y cimentado ennoventa claramente muestra cómo la incidencia capacidades analíticas e institucionales. Esto node la pobreza es sensible a las mejoras en el implicaría un cambio sustancial en términos decrecimiento y el empleo; en efecto, el período de asignación presupuestaria –para esto no serápido crecimiento entre 1992 y 1997 también necesitaría un nuevo ministerio con cientos decoincide con un período de importante progreso empleados públicos– pero sí requiere de unasocial. Más aún, la estrategia para ampliar las voluntad política y una clara expresión de prioridad.FUSADES 37
  • 44. El primer objetivo del equipo de la política social Segundo, un elemento que actualmente hacedebería ser, fortalecer los programas que ya han falta en los programas sociales es alguna formasido exitosos; en éstos, el principio general de atacar las vulnerabilidades de corto plazo dedebería ser “engrasar, no reinventar la rueda”. El las personas que pasan por períodos adversossegundo objetivo sería identificar las brechas causados por shocks locales o macroeconómicos.claves en sectores o áreas dentro de los sectores Proteger a las familias ante estos shocks requiereen los que sean necesarias nuevas acciones. de programas que puedan identificar a las personas afectadas y le puedan transferir losEn el actual contexto político y social de El recursos sin crear estímulos perversos. LosSalvador, una política social integral que países desarrollados tienden a depender de lospromueva principios comunes dentro de los seguros de desempleo financiados condiferentes sectores podría servir a varios impuestos a la nómina; en América Latina, estopropósitos. implicaría dejar por fuera por lo menos a cerca de la mitad de la fuerza de trabajo que no Como regla para la priorización de ciertas estaría cubierta por este seguro, pues trabaja en acciones sobre otras. El Salvador, como la el sector informal. mayoría de los países en desarrollo, enfrenta simultáneamente muchos problemas, junto Una solución alternativa consistiría en desarrollar con una escasez de recursos humanos y programas que ofrezcan un empleo provisional financieros para darle respuesta a todos ellos. con un salario por debajo del mínimo, para Sin una política social integral, en la que se aquellos dispuestos a trabajar en esas especifiquen los principios y objetivos de condiciones. Estos programas han sido más corto, mediano y largo plazo, es difícil fijar efectivos para hacerle frente a la vulnerabilidad prioridades presupuestarias y de reforma de corto plazo, pues tienen incorporado un dentro o entre sectores. elemento de autoselección: solo aquellas Como base para tomar decisiones personas en condiciones de verdadera necesidad financieras, tanto en el caso de cómo asignar solicitan participar en tales programa. Ejemplos el presupuesto fiscal, como para buscar de este tipo de programas son el TRABAJAR nuevas fuentes de financiamiento para las en Argentina, los planes de empleo mínimo en nuevas demandas. Chile en los ochenta y los programas similares Como forma de introducir nuevos en Indonesia luego de la crisis de 1997. Un conceptos dentro de las agendas sectoriales. programa de este carácter debería estar Una política social integral motiva a un diseñado con base en los siguientes tres enfoque coherente al aplicar los mismos principios: principios en todos los sectores. Para comunicar a la población y a la Debería ser focalizado en el ámbito local o burocracia la dirección estratégica de la nacional, y solo durante una crisis. Esto es, política social, de tal forma que se genere y si un sector o región está sufriendo sostenga el momentum para su implementación. temporalmente un shock económico Un beneficio importante de la dirección –sequía, caída en los precios de las estratégica es que permite resistir malas ideas exportaciones, pérdida repentina de en favor de las buenas. empleos– podría declararse como elegible 38 FUSADES
  • 45. por un tiempo predeterminado. Tratar de entidades: el ISSS y el Ministerio de Salud implementar un programa de este tipo en el Pública y Asistencia Social (MSPAS). La ámbito nacional (particularmente en las zonas provisión directa tuvo históricamente ciertas urbanas) implicaría asignar recursos ventajas en términos de la extensión nacional de presupuestarios que pudieran ser difíciles de la oferta de los servicios de salud a toda la asegurar de manera amplia y sostenida. población; sin embargo, como en toda gran Debería utilizarse una focalización de burocracia, tendió a crear diversos problemas autoselección para poderse ofrecer así de de eficiencia. manera universal dentro de una región. Como el programa trataría de llegar a aquellos Uno de ellos es que el ofrecimiento de salud hogares que sufrieron de una pérdida en su gratuita a toda la población, unido al carácter ingreso, focalizar hogares con base en un necesariamente limitado del presupuesto criterio específico, sería inadecuado. público, causa problemas de congestionamiento Debe ofrecer remuneraciones bajas para cada y baja calidad, los cuales se traducen en individuo, por un período sustancial pero desestímulos al uso de los servicios de salud limitado. De lo contrario, los programas pública; y quienes pueden evitarlos, terminan podrían convertirse en sustitutos del empleo acudiendo a los médicos y hospitales privados. normal, en vez de ser complementos en Ésta es una forma bastante ineficiente de momentos de crisis. Este efecto de reconocer la escasez real de los recursos. “desplazamiento” sería evitado o minimizado ofreciendo salarios bajos. Si los salarios Otro de ellos es que el manejo centralizado de fueran altos, estos programas no los hospitales y ambulatorios, típicos de estos incrementarían el empleo neto, sino que sistemas, lleva a una insuficiente discreción y simplemente atraerían trabajadores de otros autonomía de decisión por parte de las unidades empleos y sectores y rápidamente se de servicio; cabe mencionar que la centralización volverían insostenibles o se politizarían. se hace necesaria solo cuando no hay otra Como estos programas estarían diseñados forma de disciplinar a las unidades de servicio y para mitigar los efectos de un shock de corto asegurarse de que éstas cumplan con los plazo, también necesitarían tener una duración objetivos que se les ha señalado. específica para cada individuo y región que atravesara por una crisis. Asimismo, es un problema de eficiencia el carácter monopsónico del Estado como únicoTercero, además de los riesgos económicos y de empleador de profesionales de la salud, dadoseguridad personal, el mayor riesgo que puede que genera incentivos a la sindicalización y asufrir un hogar es aquel de contraer una conflictos distributivos entre empleados yenfermedad, lo que implica costos en términos Estado, los cuales terminan dominando lade gastos médicos, ingresos no obtenidos y administración del sistema de salud.malestar sufrido. De ahí que todos los gobiernosadopten una política de salud de algún tipo. Finalmente, la forma de financiamiento delEl sistema de salud pública en El Salvador está seguro social, basado en una contribuciónbasado en una provisión directa por parte de dos salarial, limita el servicio al sector formal de la economía.FUSADES 39
  • 46. Una estrategia alternativa debe buscar una mayor necesario crear un órgano representativo de loseficiencia, mejor focalización de los recursos hacia usuarios al que se le otorguen ciertos poderes delos hogares más pobres, así como un énfasis en la decisión y supervisión.salud preventiva y básica. Además, es conveniente desarrollar la capacidadPara una mayor focalización de los recursos y con administrativa que posibilite a los salvadoreñosel fin de dotar en el corto y mediano plazo de optar entre distintos oferentes de serviciosacceso a servicios esenciales de salud a la médicos, ya sean públicos o privados. Estopoblación que actualmente se encuentra implica una separación entre la provisión y eldesprotegida, es importante que el MSPAS financiamiento del servicio, así como uncontinúe ampliando su estrategia de contratar desplazamiento hacia un sistema donde elproveedores privados sin fines de lucro para Estado financie el acceso a las intervenciones dellevar estos servicios a las poblaciones más salud, lo cual podría implicar la utilización de lospobres y aisladas. servicios ofrecidos por hospitales públicos, semipúblicos o privados.Tres principios se deberían seguir para mejorar laeficiencia: es necesario dar más autonomía a las En el caso de la salud, un problemaunidades prestadoras del servicio para que estas fundamental es que las soluciones acordadaspuedan reaccionar adecuadamente ante las tienen que ser financieramente factibles. Esto esnecesidades de su localidad y ser realmente aún más importante en un país como Elresponsables de su propia gestión; es importante Salvador, donde la dinámica demográfica ponefortalecer el papel de los usuarios, dándoles más enormes presiones sobre la demanda de losinformación, así como poder de decisión y de servicios médicos. Para poder ofrecerles a losescogencia; es necesario fortalecer el papel del salvadoreños servicios con la calidad suficiente yEstado como regulador del sector salud, que además sean financieramente sostenibles, elofreciendo información y asegurando la calidad gobierno tiene que ser capaz de especificardel servicio. Esto implica su desconcentración, el cuáles son los gastos que cubriría y cuáles noestímulo a cierta competencia interna entre los serían cubiertos. Actualmente, estas decisiones seproveedores y la adopción de formas de toman implícitamente a través de la escasez, lasfinanciamiento que se asemejen más a subsidios a colas y otras medidas de carácter gerencial ola demanda que a subsidios a la oferta. presupuestario que son las que determinan cuáles servicios se proveen y cuáles no. OfrecerUn primer paso para todo lo anterior consistiría una política de salud en la cual el gobiernoen darle una mayor autonomía a los hospitales y a financie todos los gastos médicos y hospitalariossu red de ambulatorios. Para que esta mayor incurridos por sus ciudadanos sin ningunaautonomía conlleve también una mayor disciplina, restricción, no es posible ni viable. Asimismo, lasería necesario incrementar el control ciudadano tarea de especificar cuáles gastos cubrir y cuálessobre estas entidades, y el ejemplo del programa no, es difícil desde todo punto de vista.EDUCO es útil en este sentido. Por ello, sería 40 FUSADES
  • 47. Capítulo 4 La legitimidadTal como se ha argumentado, los salvadoreños 4.1. La legitimidad del sistema deno se sienten satisfechos con su sistema político ni representación políticacon su sistema judicial y confían cada vez menosen la economía de mercado. Esto no es sano. Lafalta de satisfacción en estos aspectos de la vida Los salvadoreños tienen una opiniónsocial es un problema en sí, pues implica que inusualmente negativa de su Asambleasegún la gente, el gobierno y la Asamblea Legislativa y del funcionamiento de laLegislativa no responden a sus requerimientos, el democracia. Esto surge tanto de encuestassistema judicial no imparte la justicia que aspiran y hechas en El Salvador como de las encuestaslas reglas del mercado no son justas. Además, comparativas como el Latinobarómetro. Una deestos sentimientos tienen repercusiones las críticas que se escuchan es que losimportantes que dificultan el logro de otros representantes no responden a los reclamos yobjetivos sociales, como la creación de aspiraciones de los votantes que los eligieron.oportunidades y la seguridad. El temor a uncambio brusco en las reglas del juego se hace más Esta crítica es muy común en los sistemas depresente cuando las reglas no gustan. La creación representación proporcional con listas cerradas,de oportunidades a través de la inversión como el salvadoreño. En tales sistemas, en cadadepende de que estos temores sean limitados. La circunscripción electoral se eligen variosdisposición para resolver las cosas dentro de las candidatos simultáneamente. Cada partidoreglas del sistema depende de que éstas se vean postula una lista de candidatos y el público votacomo legítimas. La voluntad de cooperar con la por esa lista. Los cargos son asignados siguiendojusticia depende de que ésta sea percibida como alguna fórmula que relaciona proporción detal. Por ello, lejos de esconder estos problemas, votos con número de escaños y éstos se asignanesta agenda propone enfrentarlos. Se propone de acuerdo con el orden en que los candidatosuna agenda para fortalecer la confianza de los aparecen en la lista de cada partido.salvadoreños en su sistema político, en su poderjudicial y en la economía de mercado. La alternativa más común a este sistema es la uninominalidad. En dicho sistema, cadaFUSADES 41
  • 48. circunscripción elige a un solo diputado, a privilegiar algún tipo de representaciónresultando elegido el que haya obtenido más proporcional.votos. Este sistema tiene la ventaja de atar alelegido a sus votantes, haciendo que los Por otro lado, los sistemas de representaciónrepresentantes se preocupen en principio más por proporcional tienden a crear estructurassu base electoral. En cambio, en el sistema de partidistas más fragmentadas. En tales sistemas,representación proporcional con listas cerradas, los conflictos internos de los partidos terminan alos electores a menudo ni saben el nombre de los menudo en la escisión de estas organizacionescandidatos en las listas, salvo quizás el de aquéllos políticas, ya que cada bloque espera llevarse unacolocados en los primeros lugares. Peor aún, el parte de los votos y, por lo tanto, una ciertaque determina la posición de cada candidato en la proporción de la representación. Lalista es el partido. Eso hace que los candidatos fragmentación de la estructura de partidostiendan a ser más leales al partido que a sus implica que los presidentes con frecuenciaelectores, pues es el partido el que decide su cuentan con apoyo minoritario en el parlamento.futuro político. Además, como el liderazgo del En los sistemas uninominales, la falta departido, quien típicamente decide la lista, con proporcionalidad conlleva el riesgo de que losfrecuencia toma las primeras posiciones en ésta, conflictos internos de los partidos desemboquenes muy difícil para los electores forzar un cambio en la desaparición completa de uno o ambosen el liderazgo: aun cuando al partido le vaya bandos, en caso de que optaran por la escisión.relativamente mal, los líderes responsables del Dado esto, los conflictos tienden a resolversepobre desempeño suelen ser reelectos. dentro de los partidos, pues fuera de ellos no hay muchas alternativas. Esto, unido a la mismaPero los sistemas uninominales tienen el problema dinámica electoral hace que la uninominalidadde que no aseguran una proporcionalidad entre la produzca sistemas básicamente bipartidistas.cantidad de votos y la de escaños. Por ejemplo,tanto Margaret Thatcher como Tony Blair El Salvador no puede optar por un sistemalograron victorias electorales en las que uninominal. Por una parte, la Constitución exigeobtuvieron menos del 50 por ciento de los votos la representación proporcional. Por otra parte, lapero ganaron más del 70 por ciento de los paz exige que todos los sectores de la sociedadescaños. El Partido Verde en el Reino Unido gocen de representación política formal. Pornunca ha logrado elegir un diputado, ya sea al ello, la reforma política que aquí se propone estáparlamento nacional o al parlamento europeo, a dentro del sistema de representaciónpesar de que ha llegado a sacar más del 20 por proporcional, pero con ciertas reformas paraciento de los votos. Esta característica de los hacer el sistema más abierto y darle al electorsistemas uninominales implica que los ganadores más poder de decisión.tienden a tener un mandato más firme, mientrasque importantes minorías pueden quedar sin La primera propuesta es la adopción de unningún tipo representación. El temor a dejar régimen de listas abiertas. Esto implica que elsegmentos del espectro político y social fuera del orden de los candidatos en la lista no lo decidesistema ha llevado a los países de América Latina el partido sino los electores. Cada elector puede 42 FUSADES
  • 49. expresar su preferencia por un partido, pero desproporcionadamente al tercer partido y llevaademás puede indicar su preferencia entre los a una inconveniente fragmentación de lacandidatos incluidos en las listas. Esta reforma representación con poca base en las preferenciastiende a lograr un cierto balance entre la lealtad de los electores. Por ello, se propone sustituir ladel candidato hacia el partido que lo pone en la fórmula de Hare por la fórmula del cociente delista, pero también al elector que lo puso en un D’Hondt. Esto lleva a una mejorpuesto destacado. proporcionalidad entre votos y escaños y permite evitar que los partidos explotenEste sistema no funciona bien cuando el número indebidamente las pequeñas circunscripcionesde escaños es muy grande. Por ello, se propone para maximizar su representación con unque el número de escaños por distrito no pase de mínimo de votos.ocho. Esto implica que para adoptar el sistema delistas abiertas habría que dividir las dos Otro problema importante es la exclusión de uncircunscripciones que exceden los ocho escaños. numeroso sector de salvadoreños –losEstas son la circunscripción de San Salvador, con residentes en el exterior– del proceso electoral.16 y la circunscripción o lista nacional, con 20. Se Estos salvadoreños continúan vinculados con supropone dividir San Salvador en tres distritos y país, a través de relaciones familiares y emotivas,eliminar la lista nacional. Además de facilitar una y aportan una significativa parte del ingresomejor implementación del sistema de listas nacional, a través de remesas monetarias yabiertas, esto permitirá aumentar la turismo. De conformidad con la Constituciónrepresentación en los distritos más pequeños, salvadoreña, estos salvadoreños no han perdidologrando así una mejor proporcionalidad de la su derecho al sufragio en las eleccionesrepresentación en los mismos. nacionales, pero se encuentran imposibilitados para ejercerlo. Por ello, tal como se mencionaPor otra parte, la fórmula que utiliza El Salvador antes, se recomienda extender el sufragio a lospara asignar los escaños a partir de los votos salvadoreños en el extranjero, en las eleccionesobtenidos por cada partido –la fórmula de nacionales.Hare– genera inconvenientes. Esta regla implicaque en cada circunscripción se calcula la cuota, es Además, para garantizar la transparencia de losdecir el número de votos necesarios para sacar un procesos electorales y de las actuaciones de losescaño. Luego se le asigna a cada partido un funcionarios electos, es fundamental aumentar lanúmero de escaños correspondiente al número información disponible al público en dos áreasde cuotas enteras que haya sacado. El resto de los básicas: el financiamiento de las campañasescaños se le reparte al partido que haya tenido el electorales y la votación de los diputados en laresiduo más grande luego del primer reparto Asamblea Legislativa. Se propone que los(sustrayéndose los votos a los que fueron partidos políticos y los candidatos tengan laasignados por obtener cuotas completas). Este obligación de divulgar sus fuentes desistema lleva a que en las pequeñas financiamiento y que el Tribunal Supremocircunscripciones, en las que se eligen apenas tres Electoral (TSE) supervise el cumplimiento deo cuatro representantes, la fórmula favorezca esta norma e imponga sanciones fuertes, comoFUSADES 43
  • 50. la invalidación de la elección y la pérdida de Las reformas que se proponen no son radicales.derechos políticos en caso de violaciones graves. Se inscriben dentro de la orientación general que plantea la Constitución. Sin embargo, dichasIgualmente, se propone hacer del dominio reformas tienen el potencial de hacer que lospúblico las votaciones de los diputados a la electores tengan más poder de decisión y deAsamblea Legislativa. Esto es fácil de realizar si se supervisión y control sobre el sistema político y,adopta un sistema de votación electrónica y los por tanto, obligaría a éste a ser más sensible a lasresultados se dan a conocer a través del internet. preferencias y los reclamos del elector. Con ello,Esto permitirá un mejor control por parte del se aumentaría la legitimidad del sistema políticopúblico de las actuaciones de sus representantes. ante el público.Es imprescindible también rescatar la confianza Finalmente, el sistema de elección de losen los funcionarios electos por la Asamblea gobiernos municipales tiene varios problemas.Legislativa, tales como los miembros de la Corte Por un lado, el número de municipalidades (262)Suprema de Justicia, la Corte de Cuentas de la es excesivo, lo que hace que muchas alcaldíasRepública, del Tribunal Supremo Electoral y del sean demasiado pequeñas para cumplirMinisterio Público. Existe la percepción de que funciones que en otros países cumplen losestos nombramientos se hacen excesivamente con gobiernos locales. En segundo lugar, el sistemabase en criterios de lealtad partidista y se le presta electoral municipal no otorga ningunapoca atención a la capacidad, objetividad y representación al partido perdedor, por lo quehonestidad de los candidatos. Es imposible no genera pesos y contrapesos adecuados aldespartidizar completamente estos gobierno municipal. Por ello, se propone que senombramientos, pues llevaría a que los partidos considere una consolidación del número depolíticos adopten subterfugios para garantizarse la alcaldías y se adopte un régimen de elecciónlealtad de los nombrados. En cambio, se pueden directa de los alcaldes y de elección por listastomar otras medidas que aumenten la abiertas de los miembros de los consejostransparencia del proceso y la confianza del municipales.público en los resultados. Estas incluyen laindividualización de los nombramientos, en vezde hacerlos en grupos, y un proceso de 4.2. Legitimidad del sistema judicialselección de los candidatos público, abierto ysujeto al escrutinio popular. Igualmente, esimportante despartidizar parcialmente el Tribunal El sistema judicial es una de las instituciones queSupremo Electoral, separando las funciones goza del menor prestigio. Éste es un sentimientojurisdiccionales y administrativas del mismo, y compartido tanto por inversionistascreando dos tipos de magistrados: aquéllos que internacionales como por el público general. Enejerzan un rol de representación partidista con el Reporte Global de Competitividad, Elfunciones administrativas y otros magistrados Salvador aparece relativamente bien en laescogidos por su independencia e imparcialidad percepción de corrupción y favoritismo a nivelcon funciones jurisdiccionales. del poder ejecutivo y de los organismos de la administración pública, tales como las aduanas 44 FUSADES
  • 51. (posición 41), el ente de control tributario Profesionalización de la carrera judicial de(posición 38) y los servicios públicos (posición los jueces ordinarios.32). Sin embargo, el país aparece en la posición Modificación del principio de inmunidad61 en percepción de independencia del poder judicial.judicial. Esta visión se repite tanto en el Regulación de la calidad de los candidatos aLatinobarómetro como en los índices de calidad abogados y jueces.institucional de Kaufmann, et al. (2003)20. En Exigencia de mayor transparencia ante elsíntesis, el sistema judicial no goza de una fuerte público de las actuaciones judiciales.legitimidad.La falta de legitimidad del sistema judicial tiene 4.2.1. Modificaciones a las normas deenormes consecuencias para el logro de muchos nombramiento de los magistradosde los objetivos que la sociedad salvadoreña se de la Corte Supremaplantea, entre ellos, la creación de oportunidadesy la seguridad personal, económica y jurídica. Existe la percepción de que el proceso deEl análisis realizado en este estudio sugiere que nombramiento de los magistrados a la Corteeste problema tiene por lo menos tres causas: Suprema de Justicia se ha politizado de una manera indebida e inconveniente a la legitimidad Politización excesiva de la Corte Suprema de del sistema. Dicha politización se ve acentuada Justicia. por varias características del proceso de Centralización de las funciones elección. En la actualidad se eligen a tres administrativas y judiciales en la Corte magistrados a la vez, por plazos relativamente Suprema de Justicia. cortos y con una periodicidad que coincide con Falta de transparencia y de rendición de los ciclos parlamentarios. Escoger más de un cuentas en todo el sistema judicial. candidato a la vez facilita la negociación con base en cuotas de representación política en vezPara resolver estos problemas, se proponen los de la percepción de ecuanimidad individual desiguientes cambios: cada uno de los candidatos. Lo breve del plazo de nombramiento hace que los magistrados se Modificaciones a las normas de comporten de forma que favorezca su nombramiento de los magistrados de la reelección. La coincidencia de los períodos de Corte Suprema. nombramiento con los del parlamento une dos Separación de las funciones judiciales y procesos que debieran idealmente separarse. administrativas de la Corte Suprema y fortalecimiento de las funciones del Consejo Por ello, el presente estudio propone una Corte de la Judicatura. con nombramientos escalonado, de tal manera que en cada año, uno, o a lo sumo dos magistrados, sean nombrados. Se propone20 Kaufmann, Kraay and Mastruzzi (2003). Governance Matters alargar el plazo de nombramiento, siempre queIII. Washington D.C.: World Bank. se modifique el principio de inmunidadFUSADES 45
  • 52. actualmente vigente. Además, se propone que los operativas y propiamente judiciales permitiríanombramientos se hagan de la forma más abierta una mayor transparencia y un mayor debateposible, con audiencias abiertas y con una sobre los problemas del sector y las estrategiasevaluación autónoma y pública de cada uno de para enfrentarlos.los candidatos. Por otra parte, es importante, talcomo se menciona anteriormente, que los votosde los parlamentarios se hagan del conocimiento 4.2.3. Profesionalización de la carrerapúblico. judicial de los jueces ordinarios4.2.2. Separación de las funciones La mayoría de los sistemas judiciales del mundo judiciales y administrativas de la funcionan sobre la base de una carrera bien Corte Suprema y fortalecimiento de definida para los jueces. Esto se debe a la las funciones del Consejo Nacional presencia de capital humano específico y a de la Judicatura problemas de agencia. En general, en sistemas en los que el conocimiento necesario para realizar bien la tarea es específico a esa tarea y tiene pocaEn la actualidad, la Corte Suprema de Justicia es utilidad fuera de ella –como es el caso de losresponsable no sólo del procesamiento judicial de jueces y los oficiales de las fuerzas armadas– eslos casos, sino también del funcionamiento necesario ofrecerle a los jóvenes la perspectivaadministrativo y del nombramiento y remoción de una larga carrera, a fin de estimular el quede los jueces. Esta concentración de funciones no opten por estudiarla y seguir especializándose enfavorece la transparencia ni la presencia de pesos ella. Al fin y al cabo, los conocimientosy contrapesos dentro del poder judicial. especializados de administración judicial o de artillería tienen poca utilidad fuera de la carreraPor ello, este estudio propone la creación de una respectiva.unidad administrativa encargada del manejo delas operaciones y el presupuesto del poder Por otra parte, al juez se le delega el poder dejudicial. Idealmente, esta unidad debiera ubicarse tomar decisiones sobre otras personas para lasen el Consejo Nacional de la Judicatura, el cual cuales dichas decisiones pueden ser de extrematambién estaría a cargo del nombramiento, importancia, tales como la privación de laascenso y remoción de los jueces ordinarios. Si libertad o la vida. Para que el juez haga bien subien se propone mantener la asignación tarea es importante poder compensarlo de unapresupuestaria del 6 por ciento del presupuesto manera que mantenga su honestidad eprevista en la Constitución (aunque se considera imparcialidad en el tiempo. Una forma deque éste debe ser para todo el sistema de justicia y lograrlo es sometiendo sus decisiones a lano sólo para el Órgano Judicial), se requeriría al reconsideración de cortes superiores mediante elConsejo Nacional de la Judicatura presentar un proceso de apelación. Otra formapresupuesto y un informe operativo a la complementaria es condicionar la carrera futuraAsamblea Legislativa sobre el uso de los recursos. del juez a la evaluación de su desempeño. Si noLa presencia de una separación entre las funciones hay una carrera que condicionar al buen 46 FUSADES
  • 53. desempeño, se pierde una forma de lograr los de legitimidad del sistema judicial salvadoreñoestímulos adecuados para que los jueces se sugiere que el esquema actual protegecomporten apropiadamente, compitiendo excesivamente y no permite la creación de unmediante la excelencia para los ascensos en el ambiente de suficiente disciplina para los jueces.sistema. Es difícil desarrollar confianza en un cuerpo de jueces que administran un sistema de leyes quePor ello se propone formalizar y reforzar las no se aplica a ellos mismos. Para corregir estebases de la carrera judicial. En primer lugar, es problema se proponen cuatro medidas.sumamente importante que la entrada a la carrera Primero, es necesario modificar la Ley Orgánicase haga por concurso de manera realmente Judicial para limitar la inmunidad. Segundo, loscompetitiva y transparente. Segundo, el sistema de nombramientos de carrera o vitalicios debenascensos debe estar basado en reglas claras de hacerse compatibles con el nuevo régimen depromoción, las cuales deben ser del conocimiento responsabilidad ante la ley. Tercero, el Consejode los involucrados y basadas en mérito. Tercero, Nacional de la Judicatura debe estar obligado ael sistema de administración de los ascensos y investigar los casos en que se sospecheremociones debe estar en manos de un ente comportamientos judiciales inadecuados.autónomo responsable de velar por la Finalmente, el Fiscal General debe tener eltransparencia del sistema, más no involucrado derecho de instruir casos contra jueces, sin eldirectamente en las decisiones del proceso permiso previo del sistema judicial.judicial. Por ello, se propone que sea el Consejode la Judicatura el encargado en administrar dichacarrera y debe diseñarse un esquema de rendición 4.2.5. Mayor regulación delde cuentas, a fin de que el Consejo actúe sabiendo otorgamiento de títulos y deque las bases de sus decisiones se harán del entrada a la carrera judicialconocimiento público. Los estándares para el otorgamiento de títulos4.2.4. Modificación del principio de de abogado y los requisitos de entrada a la inmunidad judicial carrera judicial deben aumentarse significativamente. El país ha sufrido el escándalo de los títulos falsos, en el que unEl tema de la inmunidad de los jueces implica una número importante de personas recibieronclara tensión entre dos problemas. Por un lado, la diplomas que los autorizan a ejercer la profesiónausencia de un régimen de protección al juez del Derecho en El Salvador, a pesar de no tenerpuede llevar a que éste sea presionable o una formación adecuada. Muchos de elloschantajeable por amenazas de persecución judicial entraron a la carrera judicial. Estos eventosen caso de fallar de una forma contraria a los mellan la confianza del público en el sistema yintereses de ciertas personas con poder en el no crean los incentivos adecuados para que lassistema. Por otra parte, una inmunidad excesiva escuelas de Derecho hagan el trabajo que debenprotege a los jueces indebidamente de sus hacer.propios actos de corrupción. La baja percepciónFUSADES 47
  • 54. Los candidatos a abogados deberían pasar un 4.3. La legitimidad del mercadoexamen de acreditación nacional, lo que obligaríaa las facultades a respetar estándares mínimos deformación. La entrada a la carrera judicial debiera Los logros económicos de la última década hanrequerir además un curso de especialización y un tenido mucha relación con el mayor espacioproceso de evaluación y concurso de credenciales otorgado a las decisiones del mercado en latransparente. La experiencia reciente sugiere que la creación de oportunidades, la lucha contra lareforma en estas áreas no vendrá del propio pobreza y en el logro de otros objetivossistema judicial sino que demandará presión del sociales. El acceso a la electricidad y lasresto de la sociedad. telecomunicaciones ha sufrido una importante ampliación. Actualmente hay más de 800,000 teléfonos celulares en El Salvador, proveídos4.2.6. Mayor transparencia ante el por varias empresas que compiten fuertemente público de las actuaciones entre ellas. El 97 por ciento de los hogares judiciales urbanos tienen acceso a la electricidad, mientras que la proporción de hogares rurales que gozan de este servicio pasó de 44 por ciento en 1991 aPara aumentar la confianza y el control social 71 por ciento en 2002.sobre el Poder Judicial es importante asegurar quelas actuaciones de dicho poder se hagan del A pesar de estos logros, las encuestas muestranconocimiento público. En la actualidad, no existe un debilitamiento de la confianza de laninguna ley en El Salvador que obligue a la población en el funcionamiento del mercado ypublicación oportuna de las decisiones judiciales, una desconfianza creciente respecto a laslo cual permite que el sistema funcione bajo un privatizaciones. El país pasó de ser el segundovelo de secreto. en América Latina en apoyo a las privatizaciones en 1998 (52.8 por ciento) a una posición muyPor ello, aquí se proponen dos modificaciones. inferior en el 2002 (25.1 por ciento). Este estadoEn primer lugar, todas las decisiones judiciales, y de cosas complica el desarrollo de la inversiónno solo las de la Corte Suprema de Justicia, privada, por dos razones. En primer lugar,deben publicarse, archivadas organizadamente y porque los inversionistas asocian un mayorpuestas a la disposición del público en el internet. riesgo a que las políticas que protegen susEn segundo lugar, las actuaciones del sistema inversiones sean revertidas. En segundo lugar,judicial deben hacerse ante el público y el registro porque el país puede dejar de acometerde lo actuado debe guardarse y ser del dominio importantes inversiones necesarias en otras áreaspúblico. La ley debe asegurarse de establecer este como las carreteras, los puertos y el agua, porderecho y el sistema debe ser responsable de que falta de un acuerdo sobre la conveniencia dese cumpla en la práctica. permitir la inversión privada en estas áreas. La pérdida de legitimidad de las instituciones del mercado está a menudo relacionada con una 48 FUSADES
  • 55. confusión entre las políticas promercado y creíbles, pues obviamente tiene intereses enpolíticas proempresa. No todo lo que es bueno presentar una imagen positiva del producto.para las empresas establecidas es necesariamente Esto da origen a problemas de informaciónbueno para el país. Las empresas pueden mejorar asimétrica, en los que el mercado desaparecesu desempeño descubriendo nuevos mercados, por falta de confianza. Basta considerar elampliando la gama de productos que ofrecen o impacto que puede tener, por ejemplo, lamejorando su productividad. También lo pueden pérdida de confianza del público en la carne,hacer solicitando privilegios, limitando la luego de la enfermedad de las vacas locas, encompetencia o abusando de los consumidores. los bancos, con su secuela de crisis, o en losLa primera estrategia es buena para todos, la servicios de aviación, después de un accidente.segunda es solamente buena para ese negocio en En estos casos, tener a un tercero que vele porparticular, no para la sociedad en su conjunto. Las la seguridad de los productos puede ayudarpolíticas pro-mercado deben asegurar que las tanto a los consumidores, como a losempresas se enfoquen en formas de agregar valor productores y al desarrollo del mercado. Ladel primer tipo y no del segundo. política de protección al consumidor puede, pues, permitir el desarrollo de mercados yPara mejorar este desempeño es importante estimular el mejoramiento de la calidad porasegurar, en primer lugar, que el mercado parte de las empresas, además de darle unapermanezca abierto a la competencia, pues ésta es mayor confianza al consumidor. Esto se vuelvela que limita las posibilidades de abuso y la que más importante mientras menos verificable seaobliga a las empresas a esforzarse para ofrecer la calidad del producto involucrado. La actualproductos de mayor calidad a mejores precios. política de protección al consumidor en ElLas barreras a la entrada y a la competencia Salvador está formulada de tal manera que nopueden tener efectos perniciosos sobre la permite el logro de estos objetivos.eficiencia, los precios y la dinámica innovadora.Para favorecer la competencia se puede actuar En tercer lugar, los sectores de infraestructuramediante la apertura comercial, la desregulación y presentan dificultades propias. Dadas lasla política de protección de la misma economías de escala y de red que presentan,competencia. Si bien el país ha avanzado en las algunos segmentos de los mercados en los queprimeras dos áreas, aún carece de una ley que operan los convierte en monopolios naturales, ynorme la competencia. por tanto, deben ser regulados. Sin embargo, dicha regulación, si no es llevada a cabo de unaEn segundo lugar, es fundamental que los manera adecuada, puede generar una falta deconsumidores puedan confiar en los productos confianza sobre los derechos de propiedad deque compran. En muchos mercados, la calidad los inversionistas y, por esa vía, llevar a nivelesdel bien o del servicio ofrecido no puede ser de inversión privada ineficientemente bajos. Elclaramente observada por el consumidor. El país tiene dos experiencias importantes en estaproductor normalmente está mejor informado área: telecomunicaciones y energía, las quesobre la calidad del mismo, pero sus afirmaciones fueron evaluadas y acerca de las cuales se hacensobre la calidad del producto pueden no ser recomendaciones más concretas.FUSADES 49
  • 56. 4.3.1. Política de competencia Al definir conductas prohibidas es bueno separar aquellas que tienen relación con acuerdos entre competidores de las que implicanComo se mencionó anteriormente, la política de acuerdos entre no competidores, tales como loscompetencia se basa en asegurar el acceso de convenios verticales (entre abastecedor y cliente).competidores actuales y potenciales a los En general, la ley debe prohibir los acuerdosmercados, a fin de asegurar que las empresas entre competidores, per se, a menos que estosagreguen valor de maneras socialmente estén autorizados por el regulador con base enproductivas y no a costa de sus clientes. El acceso las mejoras de eficiencia que puedan generar,a menudo está limitado como consecuencia de las tales como los convenios para hacerpolíticas –intencionales o no– del gobierno. investigación y desarrollo, para exportar o paraEjemplo de éstas son la política comercial y la usar cierta infraestructura común. Los acuerdosregulación sectorial. Es útil revisar estas políticas a verticales deben ser en principio permitidosla luz del deseo de asegurar la competencia. Por siempre que no impliquen el abuso de unaotra parte, las restricciones a la competencia son a posición de dominio. Aquí, el regulador puedemenudo generadas por los participantes en el actuar por denuncia recibida o por iniciativamercado con posición de dominio. Para esta propia y su intervención debe estar dirigida aúltima existe la legislación de competencia. Ello asegurar la competencia. Por ejemplo, es comúnimplica generar un marco legal y una entidad que la posición de dominio se ejerza mediante elresponsable de velar por su cumplimiento; dicha control de los canales de distribución. Elentidad debe también liderar la revisión del regulador puede exigir que ciertos canales quemarco regulatorio para asegurar su gocen de posición de dominio tengan lacompatibilidad con los objetivos de la política de obligación de estar abiertos a varioscompetencia. competidores.El Salvador ha intentado aprobar una ley de Es importante recordar que el objeto de la leycompetencia en siete oportunidades y aún no ha no es la equidad entre los resultados quelogrado hacerlo. Dicha ley, para que sea efectiva y obtienen los competidores sino en la eficiencia ycompatible con el contexto nacional, debe seguir beneficios al consumidor que la competenciaciertos principios. Primero, debe concentrarse en genera. Por eso, es importante que la leyprohibir las conductas de las empresas en claramente indique que el objeto de la misma esposición de dominio, y no en la estructura del la eficiencia y el bienestar del consumidor, no elmercado. El Salvador es una economía pequeña y de los productores débiles, a menos que éstoscomo tal, hay muchos sectores de actividad en los sufran por razones de abuso de una posición deque el número de empresas de tamaño eficiente dominio que perjudique al consumidor.que caben en el mercado es bajo. Por ello, losniveles de concentración son normalmente Para que el regulador pueda cumplir su funciónelevados. Estas conductas prohibidas tienen que de manera eficiente y legítima necesitaestar basadas en el abuso por parte de empresas independencia y recursos. La independenciaque están en posición de dominio. La ley debe implica que debe ser nombrado por un períodotener una definición clara de estos conceptos para fijo y solamente removible por faltasdarle una buena base al regulador para actuar. sumamente graves. Las decisiones que tome no 50 FUSADES
  • 57. deben ser apelables ante otros órganos del Poder Por ello, el país debe reformar su Ley deEjecutivo. La independencia también supone una Protección al Consumidor para definirle unagarantía legal de un presupuesto adecuado. Esto misión más clara, reforzar las penas, ampliar laes sumamente importante, porque a menudo los independencia decisoria y presupuestaria de lagobiernos debilitan al regulador privándolo de DPC, así como la cobertura nacional. Por otrarecursos. Para que las decisiones del regulador parte, la DPC debe hacer estudios sobre lasean respetadas y percibidas como legítimas por calidad de los productos sensible y análisis dela sociedad deben ser técnicamente excelentes. mercado que lo lleven a sustentar mejor susEsto solo se puede lograr si se goza del personal resoluciones e intervenciones. Esta capacidadidóneo, lo que supone un presupuesto adecuado. llevará a las empresas a tomar más en serio la responsabilidad que tienen con respecto a garantizar la seguridad de sus productos y la4.3.2. Protección al consumidor honestidad con la que deben comunicarse con sus clientes.La protección al consumidor puede hacer ungran aporte al aumento de la legitimidad del 4.3.3. La regulación de los serviciosmercado ante los ojos de los salvadoreños. La públicosprotección al consumidor puede ampliar losmercados, incrementando la confianza delpúblico en productos cuya calidad es poco El Salvador privatizó las áreas de electricidad yverificable. Puede mejorar la información telecomunicaciones mediante una de lasdisponible al público, facilitando la competencia y regulaciones más abiertas y competitivas de lamejorando la calidad. Puede, además, proteger a región. La capacidad instalada aumentó delos consumidores frente a productos peligrosos y manera impresionante, especialmente en el áreacrear incentivos para que las empresas minimicen de telecomunicaciones. El número de líneaslos riesgos de calidad. telefónicas fijas pasó de 387 mil a 668 mil entre 1998 y 2002 (ver más adelante el cuadro 7). AlLa actual política de protección al consumidor en mismo tiempo, el número de teléfonos celularesEl Salvador es demasiado débil para cumplir pasó de 137 mil a 889 mil en el mismo período,adecuadamente su papel. La ley vigente le fija a la ofrecidos por varias empresas. Para realizar estaDirección de Protección al Consumidor (DPC) transformación el sector telecomunicacionesobjetivos confusos. Además, define un régimen invirtió US$2,300.0 millones de dólares en esede sanciones seriamente insuficiente, pues impide período, mientras que el sector eléctrico atrajoque las multas superen el beneficio económico Inversión Extranjera Directa por US$848.0obtenido por las empresas por su conducta ilícita. millones.Esto impide que sean punitivas, por lo que no losdisuaden de adoptar las conductas inconvenientes. Aún así, la población salvadoreña se sienteAdemás, el presupuesto y los recursos humanos decepcionada con la privatización. Existe laasignados a la DPC no son adecuados, lo que no percepción de abuso en los derechos delhan permitido que esta entidad desarrolle una consumidor. Esto se debe, en parte, a que lapolítica técnicamente sólida. política de creación de competencia generó unoFUSADES 51
  • 58. Recuadro 2 El problema de calidad oculta y clasificación de bienesEl principal problema que enfrentan los consumidores es aquel de “calidad oculta”: los productores yvendedores típicamente saben más sobre los productos que los compradores –el concepto económicocorrespondiente es aquel de asimetría de información–, por lo que frecuentemente los últimos recibenproductos de calidad inferior a la esperada.Casos extremos de problemas de calidad oculta son una cocina cuyo quemador se derrite a la semanade uso, una escalera de la cual se cae el usuario debido a un diseño defectuoso, un médico que opera lapierna equivocada de un paciente y un contratista que se demora mucho más de lo convenido.Existen algunos bienes y servicios para los cuales la economía de mercado resuelve por sí sola elproblema de asimetría de información, pues el productor tiene incentivos para entregar la informaciónveraz y oportuna a los consumidores. En el caso de otros bienes, estos incentivos están ausentes y sejustifican medidas regulatorias. Con objeto de distinguir entre ambas situaciones, a continuación seclasifican los bienes y servicios en tres categorías: de inspección, de confianza y de uso.1. Bienes de inspección, son aquellos cuya calidad puede ser evaluada antes de comprarlo, como revistas, características de una fruta y ciertos atributos de una prenda de vestir. Basta con inspeccionar estos bienes para conocer su calidad, por lo cual no hay asimetrías de información. Para este tipo de bienes las políticas de protección de los consumidores deben facilitar la comparación de precios y la obtención de información acerca de dónde se vende un bien determinado. Las encuestas de precios son un ejemplo de política útil en este caso.2. Bienes de confianza, son el caso opuesto a los bienes de inspección. El consumidor tarda mucho y hasta a veces no se entera nunca de la calidad del bien o servicio que adquirió. Ejemplos de este tipo son la resistencia a terremotos de una vivienda, lo oportuno de una intervención quirúrgica y la calidad de un extintor de incendios. El test de mercado no basta para asegurar niveles de calidad y seguridad adecuados en la provisión de bienes de confianza, pues el mayor costo que enfrenta el productor de un bien de calidad dudosa es la quiebra y ésta puede no ser castigo suficiente para impedir prácticas comerciales engañosas. Lo recomendable es una combinación de sanciones penales y medidas regulatorias, normalmente se entrega la responsabilidad de acreditaciones o certificaciones, como el caso de los alimentos o medicinas a instancias descentralizadas, lo que implica procesos obligatorios de aprobación.3. Bienes de uso, cuya calidad se determina al emplearlos. A este tipo de bienes pertenecen los automóviles, los electrodomésticos y la durabilidad de una maleta. En el caso de estos bienes es fundamental determinar cuán fácil será para los consumidores obtener información respecto de la calidad del bien antes de comprarlo. Si los consumidores compran el bien frecuentemente, los proveedores tendrán incentivos para entregar bienes de calidad, ya que los consumidores podrán premiarlos comprándoles de nuevo. Aun en el caso de bienes de consumo infrecuente, basta con que se corra la voz entre los consumidores para que el mercado también funcione. Sin embargo, con bienes o servicios de evaluación compleja y compra infrecuente (ejemplo, contrato de construcción de una obra vial), una política que protege a los consumidores puede beneficiar tanto a éstos como a los productores que desean vender bienes de calidad. Para este tipo de bienes es recomendable aplicar una combinación de sanciones civiles y penales para proteger a los consumidores, lo cual se ilustra adecuadamente con el caso de llantas Firestone en Estados Unidos.Fuente: Elaborado del capítulo de Engel Eduardo“Una agenda promercado para El Salvador”. FUSADES, 2003. 52 FUSADES
  • 59. de los sectores de infraestructura más En el caso de la electricidad, este estudiocompetidos, pero las reglas de estímulo a la recomienda que las reformas adoptadas en abrilcompetencia a menudo dejan algunas empresas de 2003 tengan una oportunidad de mostrar sucon posición de dominio. Por ejemplo, en el efectividad. Mientras tanto, es importante que lasector eléctrico, una posición de dominio se Superintendencia General de Electricidad ypuede ejercer a través de dos mecanismos: a) la Telecomunicaciones (SIGET) conduzca ycapacidad de producción, es decir que porcentaje publique estudios sobre la posición de dominiodel total energía se produce, y b) la tecnología de en el sector con el fin de desarrollar un planproducción, siendo las únicas con esta facultad la alternativo en caso de que la estrategia actual nogeneración térmica y la hidráulica por embalse. funcione. Para el caso de SIGET, se sugiere que la institución deberá aumentar su independenciaCuando el país enfrentó una sequía en 2000, y fortalecer la rendición de cuentas. Esalgunas empresas del sector eléctrico pudieron importante destacar que las condiciones deutilizar la ocasión para explotar una posición de competencia en el sector aumentarán cuando sedominio. Los precios de la energía en el mercado complete la interconexión eléctrica regional en elspot pasaron de un promedio mensual máximo 2007 al concluirse el proyecto Sistema dede 77 dólares por megavatio en 1999 a un interconexión eléctrica de la países de Américamáximo de 174 dólares en 2000 (cuadro 6). Central (SIEPAC).Una interpretación de los hechos anteriores es que Cuando se realizó la privatización de lasla estrategia de maximizar la competencia en estos telecomunicaciones, el gobierno enfrentó: a) elsectores no implicó la necesidad de regularlos, problema del compromiso: el gobierno debiópues pueden generarse ocasiones en las que convencer a empresas internacionales que lasalgunos de los participantes pueden terminar instituciones reguladoras no serán utilizadas paraejerciendo una importante posición de dominio. expropiar sus inversiones; b) problema deEn el caso de la electricidad, tomó un cierto regulación de precios: el gobierno debiótiempo para que el sistema político reaccionara y prevenir la extracción de beneficiosemprendiera una reforma del sistema de monopólicos por parte de oferentes con poderregulación eléctrica. de mercado, característico de la telefonía fija; y Cuadro 6 Precios de la electricidad en el mercado spot (US$/MWh) Año Promedio Máximo Mínimo Desv. Est. 1998 58.19 73.21 46.55 8.56 1999 63.95 76.81 56.92 6.37 2000 80.40 173.71 58.12 33.21 2001 66.70 73.61 54.53 5.80 2002 66.18 72.79 53.05 6.08 2003: 1-6 73.55 78.87 60.16 7.33 Máximos y mínimos corresponden al precio promedio mensual. La desviación estándar es calculada con base en datos mensuales. Fuente: Unidad de Transacciones (UT) y SIGET.FUSADES 53
  • 60. c) problema de entrada: el gobierno debió crear incrementos de cobros en función de lalas condiciones de mercado que faciliten la inversión. Haber incluido esta norma, no fue locompetencia. más indicado, tuvo que ser modificada y creó malestar sobre la privatización.Debido a los resultados de la inversión en elsector (cuadro 7) y la entrada en operación de Para fomentar la competencia envarias empresas de telecomunicaciones, esto telecomunicaciones se propone: a) hacersugiere que tanto el problema de compromiso posible que los suscriptores de línea de teléfonocomo el problema de entrada fue atendido puedan cambiar de proveedor conservando eladecuadamente. Sin embargo, el problema de mismo número; b) regular los cobros deregulación de precios ha generado más interconexión física y los cargos dedificultades. interconexión; y c) regular las fusiones en telecomunicaciones, para fomentar laEn telefonía fija los usuarios experimentaron un competencia. Finalmente, se propone adoptarincremento en más del 20 por ciento en la procedimientos que aseguren una rápidafactura. Este aumento se registró debido a una resolución de las quejas de los consumidores.cláusula de la privatización que establecía Cuadro 7 Favorable desempeño en las telecomunicaciones: cobertura, tráfico, inversión y precios 1998 1999 2000 2001 2002 Cobertura Líneas fijas: 386,659 495,340 625,785 649,879 667,699 Usuarios de telefonía celular: 137,114 511,365 743,628 857,782 888,818 Usuarios de Internet: n.a. n.a. n.a. n.a. 81,177 Tráfico (MM minutos) Local: 46 2,787 3,346 3,492 3,564 Nacional: 9 314 474 814 878 Internacional: 262 452 849 960 908 Inversión* (MM US$) 477.2 710.8 876.6 163.1 76.8 Precios (US$) Instalación de línea fija: 335.77 335.77 335.77 335.77 257.58 Tarifa mensual fija (residencial): 6.84 7.13 7.13 8.12 8.35 Tarifa mensual fija (comercial): 13.69 14.21 14.21 14.21 12.72 Minuto de llamada local: 0.0194 0.0201 0.0229 0.0229 0.0229 Minuto de llamada nacional: 0.0323 0.0336 0.0382 0.0382 0.0407 Minuto, de fijo a celular: 0.019 0.23 0.23 0.23 0.23 Minuto a Estados Unidos: 0.80 0.48 0.25 0.25 0.25 *Incluye, propiedades inmobiliarias y edificios n.a. = no aplica Fuente: Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones (SIGET). 54 FUSADES
  • 61. El camino hacia adelante El Salvador ha avanzado un buen trecho desde que en 1989 FUSADES presentó su primera Estrategia Económica y Social con una visión renovada de la economía, con propuestas de reformas económicas y sociales, que al liberar muchas de las fuerzas del mercado en un ambiente internacional favorable le imprimieron nuevos dinamismos económicos que contribuyeron a relanzar el crecimiento, las mejoras sociales y la reducción de la pobreza. La firma de los acuerdos de paz, por su parte, impulsó, a la vez, importantes dinámicas sociales de cambio, profundizando la democracia, los derechos civiles y la participación política. Con el paso de la década, el ritmo económico perdió energía y detuvo el progreso social que se había experimentado en los primeros años. Los salvadoreños, sin embargo, no se encuentran satisfechos con este bajo ritmo de progreso y demandan más oportunidades y empleo, desean más seguridad personal y cuestionan la legitimidad de los principales sistemas de la sociedad. En las investigaciones que respaldan la Estrategia económica y social 2004-2009 se ha identificado la problemática antes indicada y se señala que, partiendo de los logros económicos, sociales y políticos alcanzados hasta hoy, el camino hacia adelante pasa por ampliar las oportunidades que ofrece la sociedad a su gente, aumentar la seguridad personal, social y económica y profundizar la legitimidad del sistema político, del poder judicial y de la economía de mercado. Los estudios han indicado que la ampliación de las oportunidades requiere impulsar una estrategia que comprende la transformación productiva del país mediante el estímulo al autodescubrimiento de sus propias potencialidades, la integración al mundo, el fortalecimiento de los vínculos con la comunidad de salvadoreños en el exterior y el progreso educativo de la población. También han concluido que el aumento de la seguridad personal, social y económica necesita una estrategia que reduzca potenciales crisis económicas por medio del fortalecimiento de la estabilidad macroeconómica y financiera; que combata el crimen; que mejore los servicios de salud; y que reduzca las vulnerabilidades económicas de grandes segmentos de la población Finalmente, han mostrado que la mejora de la legitimidad demanda reformas políticas por mayor transparencia y control ciudadano de los poderes público, y reformas judiciales que aumenten la autonomía, la independencia y la rendición de cuentas del poder judicial. Y que asegurar la competencia, la protección al consumidor y la regulación de los servicios públicos es fundamental para fortalecer la legitimidad de la economía de mercado. FUSADES propone su cuarta Estrategia económica y social, convencida de que el progreso debe partir de los logros que los esfuerzos pasados nos permitieron alcanzar, y que el fortalecimiento de las oportunidades, la seguridad y la legitimidad señalan el camino hacia adelante.FUSADES 55
  • 62. El camino hacia adelante El Salvador ha avanzado un buen trecho desde que en 1989 FUSADES presentó su primera Estrategia Económica y Social con una visión renovada de la economía, con propuestas de reformas económicas y sociales, que al liberar muchas de las fuerzas del mercado en un ambiente internacional favorable le imprimieron nuevos dinamismos económicos que contribuyeron a relanzar el crecimiento, las mejoras sociales y la reducción de la pobreza. La firma de los acuerdos de paz, por su parte, impulsó, a la vez, importantes dinámicas sociales de cambio, profundizando la democracia, los derechos civiles y la participación política. Con el paso de la década, el ritmo económico perdió energía y detuvo el progreso social que se había experimentado en los primeros años. Los salvadoreños, sin embargo, no se encuentran satisfechos con este bajo ritmo de progreso y demandan más oportunidades y empleo, desean más seguridad personal y cuestionan la legitimidad de los principales sistemas de la sociedad. En las investigaciones que respaldan la Estrategia económica y social 2004-2009 se ha identificado la problemática antes indicada y se señala que, partiendo de los logros económicos, sociales y políticos alcanzados hasta hoy, el camino hacia adelante pasa por ampliar las oportunidades que ofrece la sociedad a su gente, aumentar la seguridad personal, social y económica y profundizar la legitimidad del sistema político, del poder judicial y de la economía de mercado. Los estudios han indicado que la ampliación de las oportunidades requiere impulsar una estrategia que comprende la transformación productiva del país mediante el estímulo al autodescubrimiento de sus propias potencialidades, la integración al mundo, el fortalecimiento de los vínculos con la comunidad de salvadoreños en el exterior y el progreso educativo de la población. También han concluido que el aumento de la seguridad personal, social y económica necesita una estrategia que reduzca potenciales crisis económicas por medio del fortalecimiento de la estabilidad macroeconómica y financiera; que combata el crimen; que mejore los servicios de salud; y que reduzca las vulnerabilidades económicas de grandes segmentos de la población Finalmente, han mostrado que la mejora de la legitimidad demanda reformas políticas por mayor transparencia y control ciudadano de los poderes público, y reformas judiciales que aumenten la autonomía, la independencia y la rendición de cuentas del poder judicial. Y que asegurar la competencia, la protección al consumidor y la regulación de los servicios públicos es fundamental para fortalecer la legitimidad de la economía de mercado. FUSADES propone su cuarta Estrategia económica y social, convencida de que el progreso debe partir de los logros que los esfuerzos pasados nos permitieron alcanzar, y que el fortalecimiento de las oportunidades, la seguridad y la legitimidad señalan el camino hacia adelante.FUSADES 55
  • 63. Consultores internacionales y capítulos elaborados para laEstrategia Económica y Social 2004-2009:1. CoordinadorRicardo Hausmann: PhD en economía de la Universidad de Cornell. Actualmentees profesor de desarrollo económico en la Escuela John F. Kennedy de laUniversidad de Harvard.En búsqueda de la senda hacia una estrategia de desarrollo para El Salvador.2. Expertos extranjerosDani Rodrick: PhD en economía de la Universidad de Princenton. Actualmenteprofesor de política económica internacional en la Escuela John F. Kennedy de laUniversidad de Harvard.Descubriendo el potencial productivo de El Salvador.Andrés Velasco: PhD en economía política de la Universidad de Harvard y MIT.Actualmente profesor de finanzas internacionales y desarrollo en la Escuela John F.Kennedy de la Universidad de Harvard.Finanzas en El Salvador: evitando la crisis, nutriendo el crecimiento.El Salvador: desempeño fiscal, perspectivas y opciones de política.Robert Lawrence: PhD en economía de la Universidad de Yale. Actualmenteprofesor de comercio internacional en la Escuela John F. Kennedy de la Universidadde Harvard.Aprovechando el CAFTA: fortaleciendo la integración de El Salvador a laeconomía mundial.Dean Yang: PhD en economía de la Universidad de Harvard. Actualmente esprofesor de política pública y economía en la Escuela Gerald R. Ford de laUniversidad de Michigan.Salvadoreños en el exterior: una estrategia de desarrollo compartido.Eduardo Engel: PhD en economía del Massachusetts Institute of Technology (MIT)y PhD en estadística de la Universidad de Stanford. Actualmente es profesor deeconomía de la Universidad de Yale.Una agenda promercado para El Salvador.Tamara Lothian: PhD de la Escuela de Leyes de la Universidad de Harvard.Actualmente conferencista de derecho en la Escuela de Leyes de la Universidad deColumbia.Áreas prioritarias en la reforma judicial y el problema de la corrupciónjudicial.John Carey: PhD en ciencias políticas de la Universidad de California. Actualmente esprofesor de la Universidad de Dartmouth.Instituciones políticas en El Salvador: propuesta para la mejora del sistemaelectoral, transparencia y rendición de cuentas.
  • 64. Lant Pritchett: PhD en economía del Massachusetts Institute of Technology(MIT). Actualmente conferencista de política pública en la Escuela John F. Kennedyde la Universidad de Harvard.Una política social estratégica para El Salvador.Educación y la estrategia para El Salvador.Anne Morrison Piehl: PhD en economía de la Universidad de Princenton .Actualmente profesora de política pública en la Escuela John F. Kennedy de laUniversidad de Harvard.De la disuasión y control del crimen en El Salvador.Profesionales de FUSADES:3. CoordinadorRoberto Rivera Campos: Maestría en la Escuela de Economía de Londres, PhDen economía de la Universidad de Warwick. Director del Departamento deEstudios Económicos y Sociales (DEES), FUSADES.4. Expertos nacionalesCarlos Acevedo: Maestría en economía de la Universidad de Duke, PhD eneconomía Universidad de Vanderbilt. Jefe de la Sección Macroeconómica delDEES, FUSADES.Margarita Beneke de Sanfeliú: Maestría en ingeniería industrial de la Universidadde Oklahoma. Jefe Centro de Investigación e Información, DEES, FUSADES.Anabella Lardé de Palomo: Maestría en economía de la Universidad del Sur deCalifornia. Jefe de la Sección de Estudios Sociales del DEES, FUSADES.Rafael Antonio Lemus: Maestría en economía empresarial del INCAE. Jefe de laSección Microeconómica del DEES, FUSADES.Carlos Orellana Merlos: Maestría en economía aplicada (MA) de The AmericanUniversity, Washington, D.C. Jefe de la Sección de Economía Internacional delDEES, FUSADES.Carolina Alas de Franco: Maestría en economía de la Universidad de Rice.Analista Senior de la Sección de Economía Internacional del DEES, FUSADES.Pedro Argumedo: Postgrado en macroeconomía aplicada de la PontificiaUniversidad Católica de Chile. Analista Senior de la Sección Microeconómica delDEES, FUSADES.Felipe Umaña h.: Doctor en Jurisprudencia y Ciencias Sociales de la Universidadde El Salvador. Director del Departamento de Estudios Legales de FUSADES.