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2003: Estrategia económica y social 2004 – 2009: “Oportunidades, seguridad y legitimidad: bases para el desarrollo”
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  1. 1. 339.5F863e Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES Estrategia económica y social 2004-2009. Oportunidades, seguridad yslv legitimidad: bases para el desarrollo / Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES. – 1a. ed. – San Salvador, El Salv. : FUSADES 2003 55p. ; 22 cm ISBN 99923-831-5-1 1. Estabilización económica. 2. Desarrollo económico. 3. Desarrollo social. 4. Seguridad pública. I. Título.BINA/jmh© FUNDACIÓN SALVADOREÑA PARA EL DESARROLLOECONÓMICO Y SOCIAL - FUSADES –Una publicación del Departamento de EstudiosEconómicos y Sociales – DEES –Impreso en los Talleres de EDICPSASan Salvador, El Salvador.Teléfono: (503) 260-5534 FAX: (503) 260-5570Primera edición, 700 ejemplaresDiciembre de 2003ISBN 99923-831-5-1San Salvador, El Salvador, CentroaméricaHecho el depósito de Ley de acuerdo con el Art. 15 de la Ley del LibroLos juicios y opiniones expresados en esta publicación corresponden a los autores y noreflejan necesariamente la posición oficial de FUSADES.La autorización para reproducir total o parcialmente esta publicación debe solicitarseal Director del Departamento de Estudios Económicos y Sociales de FUSADES.
  2. 2. Departamento de Estudios Económicos y Sociales -DEES -Comisión DirectorPresidente de Comisión Mauricio Choussy Roberto Rivera CamposCoordinador Alterno Antonio Perla Personal técnicoJuan Daniel Alemán GurdiánMario Andino Carlos Acevedo FloresRafael Barraza Carolina Alas de FrancoJosé Carlos Bonilla Pedro ArgumedoAntonio Cabrales Margarita Beneke de SanfeliúRafael Castellanos Lissette Calderón MartínezClaude Cohen Hazel González JiménezFrancisco de Sola Anabella Lardé de PalomoCarmen Elena Díaz Bazán de Sol Rafael Antonio LemusDavid Escobar Galindo Adolfo Ernesto Miranda RamírezJosé León Flores Carlos Orellana MerlosFreddie Frech Rudy Paniagua ParedesRoberto Goodall Jorge Mauricio SalazarÁlvaro Guatemala Mauricio Arturo Shi ArtigaErnesto Gutiérrez Manuel Antonio ZuletaAlberto Harth DenekeRicardo Hill ArgüelloRoberto Hirst C. Editora de publicacionesRoberto LlachRicardo López Batista Yolanda Cabrera de GonzálezLeonel MejíaLuis MembreñoRoberto Murray Meza GráficasRoberto Orellana MillaRoberto Ortíz Ávalos Manuel Antonio ZuletaAdolfo SalumeJosé Jorge SimánSalvador Simán Personal de apoyoFelipe UmañaMario Luis Velasco Patricia Arana de JuleJorge Zablah Touché Ana Daysi de Ramírez
  3. 3. Índice Introducción1. Logros, insatisfacciones y estrategia ................................................................... 1 1.1. Una década de logros .................................................................................................... 1 1.2. …pero también de insatisfacciones ............................................................................. 2 1.3. La estrategia ..................................................................................................................... 42. La creación de oportunidades .............................................................................. 6 2.1. La innovación empresarial, autodescubrimiento y los problemas de coordinación .................................................................................................................... 8 2.2. Política de estímulo al autodescubrimiento ................................................................ 10 2.3. Aprovechar las oportunidades de integración económica ....................................... 15 2.4. Ampliar los nexos con la comunidad de salvadoreños en el exterior ................... 19 2.5. La educación y la capacitación ...................................................................................... 233. Seguridad económica, personal y social .............................................................. 27 3.1. La seguridad económica ................................................................................................ 27 3.2. La seguridad personal .................................................................................................... 34 3.3. Seguridad social ............................................................................................................... 374. La legitimidad ....................................................................................................... 41 4.1. La legitimidad del sistema de representación política ............................................... 41 4.2. Legitimidad del sistema judicial .................................................................................... 44 4.2.1. Modificaciones a las normas de nombramiento de los magistrados de la Corte Suprema .......................................................................................................45 4.2.2. Separación de las funciones judiciales y administrativas de la Corte Suprema y fortalecimiento de las funciones del Consejo Nacional de la Judicatura.............................................................................................................46 4.2.3. Profesionalización de la carrera judicial de los jueces ordinarios ................ 46 4.2.4. Modificación del principio de inmunidad judicial ......................................... 47 4.2.5. Mayor regulación del otorgamiento de títulos y de entrada a la carrera judicial ................................................................................................................... 47 4.2.6. Mayor transparencia ante el público de las actuaciones judiciales ............... 48 4.3. La legitimidad del mercado .......................................................................................... 48 4.3.1. Política de competencia ...................................................................................... 50 4.3.2. Protección al consumidor .................................................................................. 51 4.3.3. La regulación de los servicios públicos ........................................................... 51 El camino hacia adelante
  4. 4. Índice de cuadros1 El Salvador: 1992-2002. Porcentaje de hogares en situación de pobreza ....................... 32 Crecimiento agrícola en América Central y México, 1980-2001 ........................................ 133 Estimación del número de salvadoreños en Estados Unidos ............................................ 194 Deuda pública del Gobierno Central ..................................................................................... 285 Posición de liquidez del Banco Central de Reserva .............................................................. 326 Precios de la electricidad en el mercado spot ........................................................................ 537 Favorable desempeño en las telecomunicaciones: cobertura, tráfico, inversión y precios ....................................................................................................................................... 54 Índice de gráficas1 Oportunidad, seguridad y legitimidad .................................................................................... 42 PIB per cápita e ingreso real per cápita de El Salvador relativo a Estados Unidos ....... 63 Tipo de cambio real, balance comercial y remesas .............................................................. 74 Propuesta del Sistema de Innovación Nacional .................................................................... 115 El Salvador: matriculación educativa de los niños y jóvenes, por edad ............................ 236 Hombres entre 25 y 50 años de edad: ingreso medio mensual por nivel educativo ...... 257 Sistema bancario: cartera vencida, activos de mayor riesgo (C, D y E) y cobertura de provisiones ............................................................................................................................. 33 Recuadro 1 Competitividad para el Desarrollo: Propuesta del Sistema de Innovación Nacional .... 11 Recuadro 2 El problema de calidad oculta y clasificación de bienes ...................................................... 52
  5. 5. IntroducciónEl Salvador se encuentra en un momento crítico de su proceso de democratizacióny modernización. En la década más reciente, y particularmente desde la firma de losacuerdos de paz, se han registrado importantes progresos en muchos campos, entrelos que cabe destacar el restablecimiento de la normalidad política, la ampliación dela democracia y los derechos civiles, la reducción de la pobreza, la consolidación dela seguridad pública y el esfuerzo en pro del desarrollo. Sin embargo, la calidad devida de un segmento muy grande de la población deja aún mucho que desear, y poreso los salvadoreños no se muestran satisfechos con dejar las cosas como están.El punto clave en que convergen tales aspiraciones es la dinámica económica. Esclaro que la economía necesita un nuevo dinamismo, que no sólo asegure sucrecimiento sino que contribuya a mejorar sustancialmente las condiciones de vidade los salvadoreños. La ciudadanía aspira a más oportunidades, en un marco demenor ansiedad frente a los riesgos personales, económicos y sociales. Y eso implicaun sistema político más identificado con la voluntad de los electores, unaadministración de justicia más confiable y un funcionamiento de los mercados queevite los abusos de poder.Este documento propone una estrategia que contiene un conjunto de iniciativas paraimpulsar el progreso económico, social, institucional y político del país. Para ello, seplantean como base tres grandes lineamientos: Ampliar las oportunidades que ofrece la sociedad a su gente Aumentar la seguridad personal, social y económica Profundizar la legitimidad del sistema político, del poder judicial y de la economía de mercadoOportunidades, seguridad y legitimidad son objetivos en si mismos puesrepresentan valores que los salvadoreños comparten. Pero además son elementosque se complementan entre si. Este documento representa la síntesis de un estudioque ha analizado los distintos aspectos de la economía y la sociedad salvadoreñas afin de identificar una agenda nacional capaz de alcanzar estos objetivos.
  6. 6. El documento inicia con una evaluación de logros e insatisfacciones del desempeñoreciente del país. Plantea la lógica general de la estrategia y esboza las líneas deacción para llevarla a cabo.Para ampliar las oportunidades el documento contempla una estrategia detransformación productiva del país mediante el estímulo al auto-descubrimiento denuevas potencialidades. Además, plantea iniciativas para explotar las oportunidadesde la integración al mundo, propone ideas para profundizar los vínculos con lacomunidad de salvadoreños en el exterior, y define lineamientos para avanzar en lostemas de educación y entrenamiento.Para ampliar la seguridad, el documento plantea una estrategia para garantizar laestabilidad macroeconómica y financiera del país, a fin de evitar potenciales crisiseconómicas y sus dañinas secuelas; propone una estrategia para reducir el crimen;mejorar los servicios sociales y de salud, y avanzar en la lucha contra la pobreza y lavulnerabilidad económica.Finalmente, para ampliar la legitimidad el documento propone reformas políticasdestinadas a aumentar la transparencia y el control ciudadano de los PoderesPúblicos y reformas judiciales para fortalecer la autonomía, independencia yrendición de cuentas del poder judicial. Además propone una agenda para fortalecerel funcionamiento de los mercados asegurando la competencia, la protección alconsumidor y la regulación adecuada de los servicios públicos.Como lo ha hecho en ocasiones anteriores, FUSADES propone en esta estrategiauna agenda nacional con el propósito de que sea debatida por los diversos sectorespolíticos, económicos y sociales de El Salvador.
  7. 7. Capítulo 1 Logros, insatisfacciones y estrategia1.1. Una década de logros jóvenes entre 15 y 17 años que asiste a la escuela pasó de 51.8 por ciento en 1992 a 67.2 por ciento en 20025.El Salvador tiene mucho de que sentirseorgulloso. Desde 1992, el país ha logrado El acceso al agua potable, a la electricidad y alrestablecer la paz y la democracia, consolidando servicio telefónico ha aumentado. En el paísun sistema político en el que todas las fuerzas hoy en día más del 76 por ciento de lagozan de representación y respetan las reglas población tiene acceso al agua. El 97 por cientoconstitucionales establecidas. El país ha alcanzado de los hogares urbanos tienen electricidad,importantes logros en el área social. La pobreza mientras que la proporción de hogares ruralesha disminuido de casi 60 por ciento de los que gozan de este servicio pasó del 44 porhogares en 1992 a 36.8 por ciento en 20021 . ciento en 1991 al 71 por ciento en 20026. ElLa expectativa de vida pasó de 57 años en el número de líneas telefónicas fijas pasó de 387quinquenio 1975-1980 a 71 años en el que va del mil a 668 mil entre 1998 y 2002, mientras que el2000 al 20052 . La mortalidad infantil disminuyó número de teléfonos móviles celulares pasó dede 41 por mil a 25 por mil en la última década3 . 137 mil a 889 mil en el mismo período,Los niveles de escolaridad han aumentado: la ofrecidos por cuatro empresas competidoras,asistencia a la escuela en nivel medio ha subido de ahora ampliadas a cinco. Para realizar esta105,093 en 1992 a 157,959 en 20024 , lo que transformación el sector de telecomunicacionesrepresenta un incremento de más del 50 por invirtió 2.3 mil millones de dólares en eseciento; el número de niños que alcanza el quinto período.grado de primaria pasó del 58 por ciento al 71por ciento entre 1992 y 2002; y el porcentaje de Además, luego de una transición difícil –que incluyó la desmovilización de las fuerzas1 Encuestas de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM), 1992 y armadas en conflicto y la creación de la Policía2002. Nacional Civil (PNC)– el país ha logrado2 DIGESTYC (1995) Proyecciones de la Población de El Salvador,2025.3 5 FESAL 2003. EHPM, 1992 y 2002.4 6 Ministerio de Educación. Ibidem.FUSADES 1
  8. 8. disminuir los índices de delincuencia. La tasa de Tales logros se alcanzaron a pesar de que el paíshomicidios que según IUDOP7 alcanzaba 84 tuvo que encarar importantes retos. Entre elloscasos por 100,000 habitantes en San Salvador, se cuentan:hoy se ubica en cerca de 30 casos por 100,000habitantes para todo El Salvador, según la PNC. El Huracán Mitch de 1998 y los dosDe acuerdo con el Latinobarómetro8, en 1996 terremotos de 2001.El Salvador ocupaba el segundo lugar entre 17 El colapso en el precio internacional delpaíses en el Índice de Victimización; pero en 2001 café, que implicó una caída en lasel país se encontraba en el décimo lugar. exportaciones de este producto de 522Por último, entre 1999 y 2002 el número de millones de dólares en 1997 a 106.9 millonessecuestros ha bajado en un 80 por ciento, según en 2002. Asimismo, entre 1990 y 2001, ella PNC. volumen de producción de café cayó en 34 por ciento.Estos logros políticos y sociales han estado La recesión internacional a partir de 2001,apoyados en importantes avances en el área que redujo el dinamismo importador deeconómica. Entre 1990 y 2000, el producto por Estados Unidos, país al cual El Salvadorhabitante aumentó en más de 27 por ciento. destina el 67 por ciento de susEn ese mismo período, el consumo per cápita exportaciones.aumentó en 32 por ciento. Además, el país logródisminuir la inflación de 22.5 por ciento anual en1990 a 1 por ciento en julio de 2003. 1.2. ... pero también de insatisfaccionesEstos logros económicos fueron alcanzados en elcontexto de un ambicioso programa de reformas Aún así, los salvadoreños no se sientenque incluyó la apertura comercial, la unificación satisfechos. El crecimiento en los últimos cincocambiaria, la reforma tributaria, la liberalización años se ha desacelerado notablemente: de unfinanciera, la privatización, la apertura a la promedio de 5.5 por ciento entre 1992 y 1997 ainversión privada en el sector de energía y un promedio de 2.6 por ciento entre 1998 ytelecomunicaciones, la reforma de la seguridad 2002.social y, más recientemente, la dolarización delrégimen monetario. Este esfuerzo fue El progreso social ha seguido su senderoacompañado de importantes reformas políticas ascendente, pero a un ritmo sustancialmentelogradas en el contexto de los acuerdos de paz y menor al del quinquenio anterior. Por ejemplo,que incluyeron la reforma del régimen judicial y la en el período 1992-1999 la pobreza extrema secreación de la PNC, entre otras. redujo en casi 12 puntos porcentuales (de 28.2 a7 17); pero a partir de 1999 ésta solo ha bajado un Instituto Universitario de Opinión Pública (IUDOP),Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA). punto porcentual. Un estancamiento similar se8 Encuesta anual de opinión pública realizada en 17 países de ha evidenciado desde 2000 en los índices deAmérica Latina por la Corporación Latinobarómetro, que pobreza total (cuadro 1).representa las opiniones, actitudes y comportamientos dealrededor de 400 millones de habitantes de la región. 2 FUSADES
  9. 9. Cuadro 1 El Salvador: 1992-2002 Porcentaje de hogares en situación de pobreza Pobreza extrema Pobreza relativa Pobreza total Años Urbana Rural Nacional Urbana Rural Nacional Urbana Rural Nacional 1992 23.3 33.6 28.2 30.4 32.5 31.5 53.7 66.1 59.7 1993 20.9 33.8 27.0 29.5 31.4 30.5 50.4 65.2 57.5 1994 16.3 34.8 23.9 27.5 29.8 28.5 43.8 64.6 52.4 1995 12.6 26.4 18.3 27.7 31.8 29.4 40.3 58.2 47.7 1996 14.7 31.4 21.6 27.6 33.4 30.1 42.3 64.8 51.7 1997 12.0 27.9 18.5 26.7 33.7 29.5 38.7 61.6 48.0 1998 13.7 27.2 18.9 24.1 29.0 25.7 37.8 56.2 44.6 1999 10.6 27.7 17.0 22.4 27.8 24.4 33.0 55.5 41.4 2000 9.3 27.2 16.0 20.6 26.6 22.8 29.9 53.7 38.3 2001 10.2 26.1 16.1 21.0 25.5 22.7 31.3 51.6 38.3 2002 10.3 25.0 15.8 19.2 24.2 21.0 29.5 49.2 36.8 Fuente: Dirección General de Estadística y Censos (DIGESTYC), Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM), varios años.La falta de oportunidades en El Salvador ha buen desempeño en ciertas áreas, tales como elllevado a un número elevado de salvadoreños marco regulatorio y la estabilidad política, la–unas 30,000 personas por año9– a buscar confianza en la imparcialidad e independenciaoportunidades en el exterior. La criminalidad, del sistema judicial y en el imperio de la ley estánaunque menor que la que se registró hasta muy por debajo del promedio mundial y se hanmediados de la década pasada, se mantiene muy deteriorado en años recientes.elevada. La tasa de homicidios, ubicada en 30personas por cada 100,000 para el 2002, es Por otra parte, de acuerdo con la encuesta detodavía muy elevada. Y lo que es más Latinobarómetro de 2001, solo 21 por cientopreocupante aún: la confianza en instituciones de los salvadoreños se encuentra “muy o algofundamentales de la sociedad tales como la satisfechos” con el desempeño del sistemaAsamblea Legislativa, el sistema judicial y el democrático, cifra inferior a la del resto de losmercado, se encuentra seriamente debilitada. países de América Central (29 por ciento). De acuerdo con una encuesta de marzo deEl Informe de Desarrollo Económico y Social 2003, el 79 por ciento de los salvadoreños dicen2003 de FUSADES sobre la Competitividad sentirse “nada o poco representados” por lapara el Desarrollo, muestra bajos niveles de Asamblea Legislativa. Esta desconfianza no soloconfianza empresarial en la Asamblea Legislativa, se refleja en opiniones expresadas en encuestas:la salud pública y el sistema judicial. Los índices un reflejo concreto de esta actitud es el hecho dede calidad institucional de Kaufmann, Kraay y que la tasa de abstención durante las eleccionesMastruzzi10 muestran que si bien el país tiene un –ya tradicionalmente alta en El Salvador– ha venido creciendo, pasando del 55 por ciento en 1991 a 62 por ciento en 2003.9 Estimaciones con base en información del Censo de EstadosUnidos.10 Finalmente, el respaldo de los salvadoreños a la Kaufmann, Kraay and Mastruzzi (2003). Governance MattersIII. Washington D.C.: World Bank. economía de mercado también se ha vistoFUSADES 3
  10. 10. debilitado. Por ejemplo, mientras que en 1998 el la creación de oportunidades52.8 por ciento de los salvadoreños decía apoyar la seguridadlas privatizaciones –una de las tasas más altas de la legitimidadAmérica Latina–, en 2001 tal apoyo había caídoal 25.1 por ciento. Los salvadoreños aspiran a vivir en un país en el que el dinamismo económico genere ampliasEn síntesis, los salvadoreños se muestran oportunidades de progreso individual y social.insatisfechos con las oportunidades económicas Desean, también, vivir en un ambiente de mayorque se les ofrecen, temen por su seguridad y seguridad personal, económica y social.dudan de su sistema político y judicial, así como Anhelan un país en el que las institucionesde la economía de mercado. políticas, judiciales y económicas gocen de su respeto y confianza.1.3. La estrategia Oportunidad, seguridad y legitimidad son los tres ejes complementarios de la estrategia de desarrollo que se propone para El Salvador.La estrategia que se plantea para El Salvador tiene También son áreas en las que los salvadoreñostres pilares fundamentales que se refuerzan muestran insatisfacción: la falta demutuamente. (Ver gráfica 1). oportunidades se traduce en desempleo y Gráfica 1 Oportunidad, seguridad y legitimidad SEGURIDAD Económica Social Personal OPORTUNIDAD LEGITIMIDAD Política autodescubrimiento Sistema de Integración económica representación política Nexos con la comunidad de Sistema judicial salvadoreños en el exterior Mercado Educación y capacitación 4 FUSADES
  11. 11. emigración; la falta de legitimidad se traduce en seguridad personal y macroeconómica crea unescaso apoyo a la Asamblea Legislativa, al sistema mejor clima de inversión y, por tanto, ayuda a lajudicial y a la economía de mercado; la falta de creación de más oportunidades. Asimismo,seguridad se traduce en problemas de crimen, de fortalece la voluntad de la sociedad para operaransiedad frente a las vicisitudes de la vida y en dentro del marco de la ley y a defender lasriesgos económicos. instituciones a cargo de la seguridad.Oportunidad, seguridad y legitimidad son Por otra parte, mientras más dinámica es laobjetivos y valores en sí mismos. Pero además, creación de oportunidades, más fácil es asegurarlos avances en el logro de cada uno de ellos la estabilidad fiscal y el equilibriofacilita alcanzar los otros dos. Cuando un sistema macroeconómico, y más recursos tiene el Estadojudicial goza del respeto de los ciudadanos, éstos para atender las necesidades sociales y desienten más confianza al invertir –creando así más seguridad personal. Por añadidura, el éxitooportunidades– y están más dispuestos a económico tiende a fortalecer la legitimidad dedenunciar el crimen y a actuar como testigos en las instituciones responsables de alcanzarlo ylos procesos judiciales, facilitando así su propia favorece la permanencia de las reglas del juego.seguridad personal. A su vez, una mayorFUSADES 5
  12. 12. Capítulo 2 La creación de oportunidadesSobre la base de muchas de las frustraciones de las tasas de interés necesarias para captar ahorroslos salvadoreños está la lentitud del crecimiento serían elevadas y los retornos a la educacióneconómico en los últimos seis años, lo que ha serían comparativamente altos. Sin embargo, nocausado un estancamiento en el ingreso per cápita se ha observado ninguno de estos dos síntomas(gráfica 2). en el pasado reciente. Por el contrario, las tasas de captación bancaria y el rendimiento de losEl diagnóstico establece que la falta de bonos públicos son de los más bajos decrecimiento no se debe a la falta de ahorro o a un América Latina; mientras que los retornos a lainsuficiente esfuerzo educativo11. Si ello fuera así, educación están por debajo del promedio latinoamericano, a pesar del bajo nivel educativo11 Véase el capítulo 1, Hausmann, Ricardo “En búsqueda de la de la población adulta salvadoreña.senda hacia una estrategia de desarrollo para El Salvador”FUSADES, 2003. Gráfica 2 PIB per cápita e ingreso real per cápita de El Salvador relativo a Estados Unidos (1950-2001) 2,400 30 28 2,200 26 24 2,000 22 1,800 20 18 1,600 16 14 1,400 12 1,200 10 1950 1953 1956 1959 1962 1965 1968 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 P IB p e r c á p ita In g re s o re la tiv o a E s ta d o s U n id o s (E je d e re c h o ) Fuente: Penn World Tables, Universidad de Toronto. 6 FUSADES
  13. 13. Por ello, una estrategia para aumentar el ahorro y polos de crecimiento, sino más bien fuentes dela educación no constituyen en sí una estrategia de contracción económica.crecimiento. Esto no implica que si el país lograseun crecimiento más acelerado estos factores no se El desarrollo de nuevas actividades productivasvolverían más limitantes del crecimiento. El transables, enfrenta un desventajoso tipo deahorro y la educación serán necesarios para cambio real, el cual opera como un desincentivosostener el crecimiento, pero no son en el a la inversión en bienes transables. El fenómenopresente una herramienta efectiva para acelerarlo. de la apreciación real en el país no es nuevo, y se observa su presencia desde la década de losPor otra parte, sí hay evidencia de que la falta de setenta. En años recientes el tipo de cambio realseguridad personal y la poca credibilidad en las se ha estabilizado. La apreciación real estáinstituciones jurídicas son factores adversos al asociada con el efecto combinado de lacrecimiento. Por ello, la estrategia que aquí se emigración y las remesas, lo cual aumenta lapropone hará énfasis en estas áreas. demanda de divisas y restringe la oferta laboral. La gráfica 3 muestra la estrecha correlación entreEl diagnóstico principal sobre el escaso la apreciación real, el aumento en el déficitcrecimiento en El Salvador pone también el comercial y el incremento en el financiamientoénfasis en la velocidad con la que la economía proveniente de las remesas. Diferentes escenariosdesarrolla nuevas actividades, especialmente hacia evaluados sobre la trayectoria futura de lasla exportación. La prosperidad de El Salvador en remesas, suguieren que el flujo de remesasla década de los setenta, época en la cual se seguirá creciendo durante la década actual;observaba un ingreso per cápita similar al actual, además, el saldo de la cuenta corriente del paísestaba basada en buena parte en el café, el azúcar es bajo. Ambos fenómenos sugieren que el tipoy el algodón. Estas actividades ya no representan de cambio real no está desalineado frente a las Gráfica 3 Tipo de cambio real (1), balance comercial (2) y remesas (1) 2 00 0 1 98 2 1 98 3 1 98 4 1 98 5 1 98 6 1 98 7 1 98 8 1 98 9 1 99 0 1 99 1 1 99 2 1 99 3 1 99 4 1 99 5 1 99 6 1 99 7 1 99 8 1 99 9 p r e l. 0 .0 0 2 .9 -0 .02 -0 .04 2 .4 -0 .06 -0 .08 1 .9 -0 .10 -0 .12 1 .4 -0 .14 -0 .16 0 .9 -0 .18 -0 .20 0 .4 Rem es as S a ld o C o m e rc ia l T ip o d e c a m b io re a l (1) Índice 1990 = 100, medido en el eje izquierdo. (2) Como porcentaje del PIB, medido en el eje derecho. Fuente: Fondo Monetaria Internacional y Banco Central de Reserva.FUSADES 7
  14. 14. fuerzas fundamentales y sostenibles que lo son plenamente remunerados. En otrasdeterminan. palabras, estas actividades sufren de externalidades de información. Por ello, el mercado,Aún así, la apreciación real cambiaria hace más dejado a su libre arbitrio, genera muy pocasnecesaria e incrementa los beneficios de actividades de innovación empresarial.promover políticas que faciliten y estimulen latransformación estructural. En los países desarrollados, donde la innovación empresarial pasa normalmente porPara que el país crezca tiene que encontrar nuevas crear nuevos productos, los gobiernos hanactividades que sustituyan a éstas. Pero el reto de implementado un régimen de protección de ladesarrollar nuevas actividades es más complejo propiedad intelectual a través del sistema deque la expansión de actividades existentes. Esto es patentes, marcas y derechos de autor; sinasí, debido –por lo menos– a dos fallas de embargo, este tipo de protección no esmercado: los incentivos insuficientes para la relevante para la innovación empresarial eninnovación empresarial y los problemas de países en desarrollo. El tipo de innovacióncoordinación. empresarial que se requiere en naciones como El Salvador típicamente implica la identificación de productos potencialmente rentables y su2.1. La innovación empresarial, adaptación al medio local, actividades que autodescubrimiento y los usualmente no son patentables. Por ejemplo, la problemas de coordinación idea de que la piña puede ser exportada rentablemente desde El Salvador no es una idea patentable, pero comprobar su veracidadIdentificar cuáles nuevas actividades productivas implica una inversión sumamente costosa ycon eventual potencial exportador pueden privadamente riesgosa. Hemos llamado a éste elrealizarse en El Salvador, dadas sus características problema del autodescubrimiento. El reto esy precios relativos, requiere de una inversión descubrir cuáles de los miles de productos osumamente riesgosa. Si las cosas no salen bien, el servicios que existen en el mundo podrían serinversionista pierde su dinero, mientras que el producidos de modo rentable en El Salvador.resto de la sociedad aprende en cuáles actividades Algunos inversionistas, en su momento,o rubros no conviene invertir. Si en cambio las descubrieron que el café podía producirsecosas salen bien, es fácil para otros inversionistas rentablemente en las montañas de Américacopiar la idea e incluso contratar a los gerentes y Central. Durante casi dos siglos, miles detrabajadores de la empresa exitosa para así productores independientes vivieron de estallevarse también el conocimiento práctico de idea. El problema es que hoy el café ya no escómo conducir el negocio. Esto implica que rentable.quien encuentre una buena idea productiva le haceun gran bien al país mediante la información Más grave aún es que el país sufre de unapositiva o negativa que genera sobre las escasez de ideas productivas que puedan crearposibilidades de inversión, pero sus esfuerzos no oportunidades alternativas de crecimiento. 8 FUSADES
  15. 15. Dicha ausencia es un reflejo de que el proceso de aprovechamiento de los nexos con laautodescubrimiento de las potencialidades del comunidad salvadoreña en el exterior; y (iv) lapaís es demasiado lento. Un indicador es el hecho estrategia educativa y de entrenamiento.de que la canasta de exportación de El Salvador Antes de adentrar en los lineamientos de ésta yhacia Estados Unidos es maquila en un 88 por de las demás partes de la estrategia que seciento. Éste es un sector que goza de importantes propone, se plantea un punto general. Enestímulos, tanto en el marco de la política materia de concepción de estrategias ha habidonacional hacia la maquila, como en el tratamiento una cierta tendencia a ofrecer una lista depreferencial arancelario que recibe en Estados acciones específicas a ser ejecutadas. En cambio,Unidos. El hecho de que las amplias y ambiciosas en este estudio, el énfasis está en la modificaciónreformas económicas no hayan generado un de los procesos mediante los cuales se generan ymayor flujo de exportaciones en otras actividades se ponen en práctica las iniciativas de política.y que estén tan concentradas en un sector que ha Por ello, el enfoque propuesto es de definirrecibido los beneficios de una política activa de orientaciones estratégicas y enfocar en cambiaraliento, es sintomático de la necesidad de una los procesos de formulación de políticas. Estepolítica más estimulante para la búsqueda de énfasis tiene tres bases. En primer lugar, emananuevas actividades. del hecho de que las oportunidades de intervención por parte del gobierno dependenEl problema del autodescubrimiento de las de información de la cual no dispone el gobierno ycapacidades productivas de un país se agrava por tampoco los asesores externos. Esaslos problemas de coordinación. Las nuevas actividades oportunidades están en el seno de la sociedadcon frecuencia requieren de inversiones salvadoreña y hay que permitir que esacomplementarias. Por ejemplo, para que la piña información sea revelada de manerasea rentable, alguien tiene que invertir en constructiva. En segundo lugar, la legitimidad desembrarla, alguien más en procesarla, otro en las intervenciones depende, en parte, de laconstruir la infraestructura necesaria, otro en forma como éstas sean identificadas yofrecer servicios de certificación fitosanitaria y acordadas. Dado que la legitimidad es uno deotro en mercadearla internacionalmente. Si todos los objetivos de la estrategia, nos importanestos agentes económicos invierten también los procesos que acompañan lasimultáneamente, quizás todas las inversiones sean adopción de políticas. Finalmente, en unarentables. Pero ninguna inversión será rentable si sociedad democrática, ésta debe poder expresarse realiza sola. Esto implica que el equilibrio de sus preferencias ante opciones de políticamercado puede beneficiarse de entidades que alternativas y esto supone adoptar procesosgaranticen la coordinación de inversiones, abiertos a la participación de los distintosespecialmente en áreas nuevas. sectores e individuos de la sociedad. En armonía con estas razones la agenda nacional que aquí seLa estrategia que se propone para ampliar la sugiere, en muchas instancias apuntará acreación de oportunidades tiene cuatro grandes objetivos estratégicos que vemos emergiendo y acomponentes: (i) el estímulo al autodescubri- los procesos –económicos, sociales emiento; (ii) el aprovechamiento de las institucionales– que deben ser adoptados, en vezoportunidades que ofrece la integración; (iii) el de sugerir simplemente una lista de acciones queFUSADES 9
  16. 16. deben ser tomadas; en otras palabras, el énfasis de instituciones que promoverá las actividadesde la estrategia es menos en recetas y más en económicas no tradicionales será:procesos. a) Consejo de Ministros, que asegurará la coordinación interministerial.2.2. Política de estímulo al b) Gabinete de Innovación, que estará autodescubrimiento formado por los ministros de áreas vinculadas con la inversión e innovación empresarial y por los presidentes dePara estimular la búsqueda de nuevas actividades instituciones y organismos relevantes para lael país necesita no solamente un cambio en las estrategia.acciones específicas de política económica. c) Secretaría Técnica de Innovación, la cualNecesita además un cambio en el proceso de estará conformada por un equipo técnicoidentificación, aprobación y administración de que guiará el esfuerzo.esas políticas. La búsqueda de nuevas actividades d) Consejo Superior de Innovación, en el queproductivas no la puede realizar el Estado, eso le las fuerzas representativas del país puedancorresponde al sector privado, el que debe realizar labores de supervisión queresponder a los estímulos y disciplinas del garanticen la transparencia y la rendición demercado; sin embargo, hay un rol potencialmente cuentas sobre el proceso de transformaciónconstructivo que el Estado puede desarrollar para productiva.compensar las fallas de mercado, tanto deinformación como de coordinación. Pero, como Se considera que las tres instituciones vinculadases sabido, toda intervención del Estado acarrea el con la innovación y el Consejo de Ministrospeligro de fallas de gobierno, las cuales pueden tendrá, desde ya, dos tareas cruciales, una deoriginarse en problemas de información, de corto plazo y otra de largo plazo; éstas son:captura por parte de sectores rentistas o por falta (a) diseñar e implementar las políticas quede credibilidad en sus acciones. apoyen y faciliten los proyectos dirigidos al “autodescubrimiento”, y (b) construir el SistemaPara acometer una política de de Innovación Nacional (ver recuadro 1), el cualautodescubrimiento que enfrente las fallas de será a largo plazo la base de la innovación y lamercado minimizando los riesgos de fallas de absorción de conocimientos.gobierno, se requiere, en primer lugar, un cambiode actitud frente a la política económica. Para que las actividades de promoción del autodescubrimiento estén bien enfocadas, y paraSe propone que el nuevo presidente que elijan los evitar las posibles fallas de gobiernosalvadoreños se ponga a la cabeza del esfuerzo de mencionadas anteriormente, es preciso basarlaspromover la transformación productiva y la en un conjunto de principios que las normen ycapacidad innovadora del país. Para ello, deberá las limiten. Primero, los esfuerzos promocionalescontar con una figura importante en el Consejo deberían centrarse en nuevos productos ode Ministros para liderar este esfuerzo. El marco nuevas actividades que tengan el potencial de 10 FUSADES
  17. 17. Recuadro 1 Competitividad para el Desarrollo: Propuesta del Sistema de Innovación Nacional (SIN) En el Informe de Desarrollo Económico y Social 2003, FUSADES dedicó el esfuerzo de investigación a un tema microeconómico crucial para el futuro del país “Competitividad para el Desarrollo”. En el documento se propone una estrategia de 15 y 25 años, constituida por diez propuestas de políticas públicas, centradas en la conformación de un núcleo de innovación y formación de capital humano. La propuesta central del informe es crear el Sistema de Innovación Nacional (SIN), por medio del cual se fomente, coordine y apoye la colaboración científica-productiva entre empresas y universidades, se fortalezca la formación superior en ingeniería, ciencias y matemáticas del país, y se desarrolle la innovación tecnológica. (Ver gráfica 4). Estas acciones se realizarán en el marco de dos objetivos generales: a) tener un sistema articulado de adaptación de tecnología en el 2015 y b) tener un sistema que realiza Investigación y Desarrollo en el 2025. La innovación continuará siendo el corazón de la capacidad competitiva de las empresas, trabajadores y gobierno. En tal sentido, la propuesta planteó diseñar una política de Estado en Innovación, la cual deberá articular diferentes políticas públicas relacionadas con la generación de conocimiento y además deberá elaborar las políticas siguientes: política de tecnología de la información y comunicación, política de cooperación científica (empresas, universidades, gobierno y centros de investigación) y política de fomento a la educación científica y formación técnica. Gráfica 4 Propuesta del Sistema de Innovación Nacional Sistema Sistema Educativo financiero y de Capacitación Re to c o curso al n n o ie ió genn con s hum c es ciam ers c al eral oc imi ano v Ac nan a in ida y té ent s d cni o fi e l co d de Cooperación científica Universidad e instituciones de Coordinación y Empresas investigación apoyo financiero a la innovación d e ie os a la da d op ch tiv a Pr ererma to n en ió e D o m ac ca n N Fo rm tífi ció o en va Instituciones f i c no in públicas Tecnología de información y Transferencia, comunicación difusión y absorción de tecnología Resto del mundoFUSADES 11
  18. 18. generar un importante efecto demostración. La estrategia debe, además, incluir mecanismosSegundo, toda intervención debe tener una de intermediación financiera no bancaria paraduración limitada, definiéndose antes de ejecutar operaciones de más alto riesgo que las queel plazo por el cual se interviene y los parámetros pueden tomar los bancos. En este momento Elde éxito o fracaso. Tercero, en la medida en que Salvador, al igual que el resto de los países dela intervención implique un subsidio, éste debe América Latina, enfrenta dos objetivosestar dirigido a una actividad específica –como el contradictorios. Por un lado, está el deseo deentrenamiento o los gastos de preinversión– y no tener una banca sólida y prudente que evite lasa un sector o empresa. crisis bancarias tan costosas que ha sufrido la región (como la banca intermedia depósitos, losLa estrategia tiene los siguientes elementos: cuales deben mantener su valor y liquidez en todo momento a fin de que puedan desarrollar Desarrollar un programa de estímulo a la el cometido que les corresponde en el sistema de innovación empresarial con fondos pagos, los riesgos que toman los bancos con el concursables que las empresas puedan utilizar dinero del público deben ser estrictamente para cubrir parcialmente los costos de limitados); por otro lado, el crecimiento preinversión en nuevas actividades. económico exige financiamiento en condiciones Crear un fondo de capital de riesgo (venture de mayor riesgo que lo que los bancos deben capital) con recursos públicos administrados aceptar. por el Banco Multisectorial de Inversiones y otros organismos financieros, así como con Hasta ahora, la estrategia ha estado centrada en recursos previsionales, con la modalidad que desarrollar el mercado de capitales. Sin embargo, los fondos mutuos los administre una el crecimiento de dicho mercado ha estado sociedad privada independiente. bastante limitado por varias razones. Por una Mejorar la capacitación y entrenamiento parte, tal mercado es solamente viable para laboral, y desarrollar un programa especial de grandes operaciones, pues los costos fijos son subsidio a la capacitación para nuevas altos y el público prefiere invertir en actividades. instrumentos que tengan liquidez, lo cual también Implementar un programa permanente para requiere de gran tamaño; por otra parte, para eliminar obstáculos a la inversión originados que el mercado de capitales –a diferencia del en ineficiencias del marco legal y regulatorio mercado de préstamos bancarios– opere o en la inadecuada provisión de adecuadamente, se exige una transparencia en la infraestructura productiva. información que a menudo incomoda a las Incrementar las actividades de atracción de empresas y las inhibe de participar. Todo ello ha inversión extranjera directa, especialmente en llevado a que el mercado de capitales, que en nuevas áreas de actividades económicas. principio podría propiciar un financiamiento en Estas actividades podrán hacerse más eficaces actividades riesgosas, cumpla hoy un papel al estar fincadas en la voluntad política de extremadamente limitado. resolver problemas legales y regulatorios, fomentar el entrenamiento del personal y a Por ello, se propone desarrollar instituciones proveer la infraestructura local requerida. financieras no bancarias que, al igual que los 12 FUSADES
  19. 19. bancos, otorguen préstamos, pero que no se salvadoreña están basadas en principiosfinancien con depósitos sino con participaciones generales y no requieren escoger sectoressimilares a las de los fondos mutuos. Ello específicos. Al contrario, la idea es dejar que seapermitiría utilizar el préstamo como instrumento la iniciativa privada la que encuentre lasde intermediación, pero sin intermediar depósitos oportunidades. Ahora, la aplicación de estosal mismo tiempo. La ventaja del préstamo por principios generales puede tomar formassobre los instrumentos del mercado de capitales particulares para ciertos sectores. En el caso dees que se puede dar en montos pequeños, no la agricultura, la presencia de importantesrequiere divulgar información y no tiene por qué especificidades tecnológicas, legales, regulatoriasser líquido. Estas instituciones podrían funcionar y financieras hace que su aplicación impliquecomo fondos mutuos, recibiendo dinero del aspectos sectoriales específicos.público en forma de participaciones que tendríanun valor variable y liquidez limitada. Dichos Entre 1980 y 2000, la producción agropecuariapréstamos podrían ser de mayor riesgo que los de El Salvador decreció en términos absolutosque otorgan los bancos, pudiendo ser (ver cuadro 2); como resultado de tal proceso,subordinados, convertibles en acciones u otras la contribución del valor agregado agropecuariomodalidades. La normativa debería permitir que al PIB habría caído desde 41 por ciento alas administradoras de fondos de pensiones mediados de los años sesenta a poco más de 11inviertan en ellas. por ciento en 2001-2002. Este comportamiento contrasta con el desempeño del sectorIgualmente, la estrategia de ampliar el agropecuario con anterioridad a la década definanciamiento para actividades de mayor riesgo los ochenta, período en el que fue un motor deldebe comprender, también, la implementación de desarrollo. Además, este desempeño contrastala propuesta sociedad de garantías mutuas para con el de otras regiones que comparten unfacilitar el acceso a la pequeña y mediana empresa contexto similar, como es el caso de Américaal crédito bancario. Central y México. El cuadro 2 muestra que El Salvador fue el país del grupo que tuvo el peorTodas estas iniciativas para acelerar la desempeño agrícola, tanto en la década de lostransformación productiva de la economía ochenta como de los noventa. El desempeño Cuadro 2 Crecimiento agrícola en América Central y México 1980-2001 Países 1980-1985 1985-1990 1990-1995 1995-2000 1980-1990 1990-2000 1980-2000 2001 Costa Rica 1.6 4.7 4.8 3.3 3.1 4.1 3.6 1.6 El Salvador -3.2 0.3 1.5 1.1 -1.4 1.3 -0.1 -2.1 Guatemala -0.3 2.9 2.8 2.8 1.3 2.8 2.1 1.2 Honduras 1.9 3.5 3.6 1.6 2.7 2.6 2.6 -0.9 México 2.4 0.3 1.2 1.7 1.3 1.5 1.4 2.5 Nicaragua 1.4 -2.8 3.4 7.8 -0.7 5.6 2.4 2.8 Panamá 5.2 0.7 2.3 2.2 2.9 2.3 2.6 0.8 Fuente: Banco MundialFUSADES 13
  20. 20. ha sido peor que el de otros exportadores de Salvador, y ha sido uno de los factores detráscafé o de países que también sufrieron los del pobre desempeño agropecuario del país,embates de los conflictos políticos y la violencia. aún luego de superarse el conflicto armado. La ausencia de alternativas productivasDurante la década de los noventa, el sector –particularmente grave en el caso del café–agrícola salvadoreño fue afectado por algunos condena a los productores a las dificultadesfactores comunes a los demás países de la región, financieras o al abandono de las tierras. Eltales como la caída del precio internacional del descubrimiento de nuevas alternativas es clavecafé, los eventos climáticos y el escaso desarrollo para cualquier estrategia agropecuaria.técnico de la agricultura tropical; sin embargo, elrelativo modesto desempeño de El Salvador Por ello, una estrategia centrada en elsugiere la presencia de otros factores que han autodescubrimiento debe contemplar lasdificultado la productividad de las actividades en siguientes acciones específicas en el caso delel campo. Sin duda, un factor es la ya sector agropecuario.mencionada apreciación del tipo de cambio real,la cual limita la rentabilidad del sector. Además, la Desarrollar una alianza estratégica conausencia de políticas sectoriales de apoyo efectivo universidades internacionales de primeraal agro (crediticias, de asistencia técnica, etc.) han línea para impulsar la investigaciónafectado adversamente la inversión en el sector. agropecuaria en el país. Relajar las restricciones a la tenencia de laSin embargo, es posible que El Salvador enfrente tierra, especialmente para actividadesproblemas específicos en su marco institucional agropecuarias no tradicionales.que hayan retrasado la transformación productiva Establecer el marco legal para poderdel sector. En la agricultura, el problema de convertirse en un centro de experimentacióndescubrir nuevas actividades implica mucha y producción de semillas genéticamenteexperimentación y desarrollo tecnológico. La modificadas.experiencia internacional sugiere que, en general, Desarrollar una alianza estratégica cones difícil realizar este tipo de experimentación a empresas internacionales con capacidadesnivel de fincas individuales, a menos que éstas tecnológicas y comerciales adecuadas alsean de gran envergadura. Hoy, dadas las trópico.restricciones constitucionales a la tenencia de tierra Implementar la capacidad para resolveren El Salvador, las unidades productivas son problemas de escala, de coordinación ydemasiado pequeñas para facilitar un proceso de costos de transacción asociados con lainnovación, aunque ello por supuesto no implique comercialización internacional de losque una vez desarrolladas las tecnologías, éstas no productos. Esto implica, entre otras cosas,sean aplicables a parcelas pequeñas. En otros asegurar la presencia de una infraestructurapaíses de América Central, la presencia de de transporte competitiva, y la provisión degrandes empresas nacionales o extranjeras ha sido servicios baratos de certificación fitosanitariauno de los mecanismos para el desarrollo de y de mercadeo internacional.nuevos productos. Esto no ha ocurrido en El 14 FUSADES
  21. 21. 2.3. Aprovechar las oportunidades de Actualmente, el país tiene frente a sí un Tratado integración económica de Libre Comercio entre América Central y Estados Unidos (CAFTA, por sus siglas en inglés). Este Tratado podría expandir yLa apertura comercial fue una de las políticas fortalecer las fuentes de crecimiento, mejoraríacentrales de la estrategia económica aplicada en El el acceso al mercado norteamericano y lo haríaSalvador en la década de los noventa. El más seguro. Cabe mencionar que el CAFTA nodesempeño reciente de las economías solo posicionaría a Centro América en pie delatinoamericanas y el surgimiento de un igualdad con respecto a México (paridadmovimiento antiglobalización han hecho que esta NAFTA), sino que también reforzaría supolítica se vuelva más controvertida. Sin posición con respecto a los beneficiarios de laembargo, es bueno destacar que el país logró ICC del Caribe, a los que no se les ha dado aúnhacerle frente al colapso de sus exportaciones la oportunidad para un TLC separado conagropecuarias, gracias a las exportaciones de Estados Unidos; asimismo, aunque lasmaquila y de otros bienes manufacturados hacia preferencias bajo la ICC concedidas en 2000América Central, las que crecieron a una tasa redujeron las limitaciones de acceso a mercadosacumulada de 284 por ciento y 103 por ciento en relación con México, no las ha eliminadoentre 1994 y 2001, respectivamente. Ambas (ejemplo: confección); con el CAFTA se ganaríaexperiencias se deben, en buena parte, a la acceso a un mejor y más extensivo mercado deIniciativa de Preferencias Comerciales de la Estados Unidos.Cuenca del Caribe (ICC) de Estados Unidos y alacuerdo de integración del Mercado Común Además, el TLC tiene la capacidad de fortalecerCentroamericano (MCCA). Sin estos acuerdos, el mercado centroamericano, al hacer que todosvale la pena preguntarse cuánto más dañino los países adopten políticas más similares; lashabría sido el impacto del colapso en las reglas implementadas reforzarían la integraciónexportaciones agropecuarias. No obstante, cabe regional, porque a medida que cada miembrodestacar que, aunque la aprobación de la ICC ha del MCCA llevara sus políticas de conformidadcontribuido de manera importante a la reducción con el CAFTA, también las estará llevando másde las barreras arancelarias y no arancelarias sobre de conformidad con los otros países de lalas exportaciones de confección a Estados región. No obstante esto último, cabeUnidos, estas barreras aún existen; asimismo, mencionar que también habría efectos asociadosCentro América todavía no tiene todavía un con el aumento en el acceso al mercadomercado plenamente integrado. centroamericano que obtendrían las empresas estadounidenses. En particular, las empresasPor otra parte, aunque ha sido posible mantener salvadoreños que venden al mercado nacionalun equilibrio externo, incrementando las y/o al resto de América Central enfrentaríanexportaciones de confección a Estados Unidos y más competencia, una vez que Estados Unidosde otros bienes manufacturados a Centro también obtuviera un acceso preferencial a esosAmérica, este patrón de ajuste implica debilidades mercados. Por otro lado, este aumento en laestructurales y posibles problemas en el futuro competencia puede implicar una reducción deque se analizan más ampliamente en este estudio. precios para el consumidor y una presiónFUSADES 15
  22. 22. adicional para mejorar la calidad y la confección enfrentará una competenciaproductividad. creciente, dada la apertura bilateral y multilateral que está negociando EstadosEl CAFTA implica una mayor seguridad de Unidos y el fin del Acuerdo Multifibras enacceso libre de aranceles a Estados Unidos en el 2005. El resto de los sectores en Elfuturo, mejorando y estimulando así el clima para Salvador no han desarrollado una ofertala inversión en industrias de exportación, hecha exportadora significativa; ello implica que lapor empresas nacionales y extranjeras. simple reducción arancelaria quizás no sea suficiente para que las nuevas exportacionesCabe mencionar que el CAFTA puede mejorar la se desarrollen. Y más aún, el país tampocohabilidad para negociar otros TLC, haciendo a ha logrado convertirse en un destinolos países de Centro América, socios comerciales importante para la inversión extranjera. Demás atractivos para terceros países. ahí la importancia de la agenda para promover el autodescubrimiento; cabeLa integración comercial, por lo tanto, ha sido y mencionar que el éxito de la integración desigue siendo clave. Pero, existen obstáculos para El Salvador a la economía mundialobtener los beneficios potenciales del CAFTA; es dependerá de la habilidad de las empresasdecir, que hay problemas que pueden evitar o que operan en el país de descubrir nuevaslimitar la realización del potencial de dicho áreas o activos rentables y desarrollarlas.Tratado. Dentro de este contexto, se necesitaríamás que confiar en el CAFTA; sería necesario, Una decisión estratégica tiene relación conentre otras cosas: promover la inversión nacional cómo reaccionar frente a los requerimientosy atraer la inversión extranjera directa (IED); regulatorios que implicaría el CAFTA. Elpromover el ajuste y la transformación país puede intentar evadirlos o, por elproductiva, particularmente en la agricultura; y, en contrario, puede utilizarlos como unatérminos generales, mejorar la competitividad. estrategia para mejorar su marco interno de políticas y atraer mejores actividadesEn este sentido, el país necesita una agenda para económicas, fortaleciendo así su posiciónmaximizar los beneficios de la referida competitiva, que es la estrategia que siguióintegración comercial. Se plantean y proponen México con mucho éxito. No obstante, lolos siguientes puntos: anterior implicaría fortalecer la reforma institucional del país y tomar medidas de Los problemas de autodescubrimiento se política adicionales, tales como: mejorar las expresan en la escasa diversificación de las normas internas (de calidad, etc.) y el exportaciones salvadoreñas no tradicionales a cumplimiento del sistema regulatorio, lo cual Estados Unidos. De hecho, el 88 por ciento implicaría a su vez inversiones para de las ventas a dicho país provienen del aumentar la capacidad de fijar y reforzar las sector maquila (confección), lo cual regulaciones. representa la proporción más alta en toda América Central12, más aún, el sector Las reglas sanitarias y fitosanitarias, así como12 Fuente: Cálculos con base en datos del BCR, SIECA, CEPAL y las barreras técnicas deben ser vistas comoUSITC. 16 FUSADES
  23. 23. una forma de aumentar la calidad y la incorporación de más jóvenes y mujeres aceptabilidad de los productos salvadoreños. al mercado laboral. Estas condiciones Lo mismo puede decirse de las normas deberían ser negociadas colectivamente a financieras: si El Salvador lograra imponer nivel de las empresas por parte de las normas regulatorias y mejorar su capacidad organizaciones sindicales; asimismo, la de supervisión podría aspirar a que sus flexibilidad laboral debería estar bancos abrieran operaciones de captación e adecuadamente regulada para evitar abusos. intermediación financiera en Estados Unidos, Por otro lado, para que los sindicatos donde la comunidad de salvadoreños tienen cumplieran un rol constructivo para sus un ingreso equivalente al de todo El afiliados, las actividades permitidas dentro Salvador13; el desarrollo de la actividad de las empresas deberían estar normadas financiera podría ser una fuente importante por ley, con el propósito de asegurar que no de actividad económica. fueran usadas con objetivos políticos no relacionados con las condiciones locales de Otro ejemplo lo constituyen los derechos trabajo. Fortalecer los sindicatos y la laborales, como parte de una mejora en la flexibilidad laboral sería una forma de imagen internacional. El derecho a organizar mejorar el funcionamiento del mercado sindicatos y a negociar colectivamente laboral al mismo tiempo que se haría viable condiciones de contratación son, a su vez, el CAFTA. condiciones sine qua non para que el CAFTA sea aprobado por el congreso Por otra parte, es importante asegurar que la estadounidense. En vez de tomar una actitud inclusión de cualquier norma ambiental en el defensiva frente a estas exigencias, resultaría Tratado, tenga un impacto positivo en el más conveniente realizar un foro para desarrollo sostenible del país y no sea concertar una reforma laboral que, únicamente un mecanismo proteccionista simultáneamente, refuerce los derechos de los que cree inseguridad en el acceso al trabajadores para constituir sindicatos de una mercado estadounidense. manera transparente, democrática y con rendición de cuentas, y, al mismo tiempo, El CAFTA debería complementarse flexibilice las demás normas del mercado ampliando el acceso a los mercados de laboral. En efecto, las restricciones a la otras regiones. En este sentido, debería ser jornada laboral y a la contratación a tiempo acompañado de otros acuerdos comerciales parcial o a plazo definido impiden el con Europa, Canadá, América Latina y la desarrollo de formas de contratación Cuenca del Pacífico, siempre que: compatibles con las necesidades de los obedeciera a una estrategia de política trabajadores y las empresas; levantarlas comercial y a una agenda de negociaciones aumentaría el empleo y la eficiencia en la internacionales previamente definidas y con utilización de la fuerza de trabajo, y permitiría objetivos claramente establecidos; y que existiera una adecuada capacidad13 Estimaciones con base en información del Censo de Estados institucional que permita velar por suUnidos.FUSADES 17
  24. 24. efectivo cumplimiento y administración genuino mercado en el que bienes, servicios,eficiente. Al mismo tiempo, los países de trabajo y capital puedan todos movilizarseAmérica Central deberían dar pasos para libremente.eliminar las regulaciones y otras barreras a suspropias exportaciones intrarregionales; de El ajuste que el CAFTA requeriría, puedehecho, debería negociarse un acuerdo o ser difícil para ciertos sectores muycláusula de nación más favorecida con sensibles, especialmente para aquellosrespecto a todos los convenios firmados con productores de bienes que compiten conterceras Partes, para asegurar así que los productos altamente subsidiados encentroamericanos se concedan unos a otros Estados Unidos, así como los pequeños yun tratamiento no peor que el que ellos le vulnerables productores dedicados a laconcedan a socios extrarregionales; esto agricultura de subsistencia. Dentro de esteelevaría o aprovecharía automáticamente los contexto, el país debe reservarse el derechoconvenios preferenciales como mecanismos de imponer salvaguardias para productospara una integración regional más profunda. subsidiados, mientras que para losEn síntesis, los miembros del MCCA productos de la agricultura de subsistencia,deberían continuar negociando TLC con como el maíz, resulta importante negociarotros socios, pero deberían acordar una apertura muy gradual. Además,proporcionarse entre ellos el referido trato de proponemos adoptar un esquema mediantenación más favorecida. el cual las rentas generadas por las cuotas de importación sin arancel (contingentesCabe mencionar que uno de los problemas arancelarios) fueran utilizadas para ayudar amás importantes dentro de la integración los productores agropecuarios a llevar aregional, es el hecho de que los países han cabo una transición hacia nuevos productos.negociado de manera independiente TLCextrarregionales (por ejemplo, con México), Para beneficiarse efectivamente del CAFTAfragmentando los derechos arancelarios deberían también tomarse otras medidas decomunes a las importaciones. Con base en lo política adicionales, tales como educar a losanterior, se propone que los miembros del nuevos competidores. Así, se necesitaríaMCCA continúen con otros TLC de manera fortalecer las actividades de promoción deconjunta y no separada, dado que lo exportaciones, lo cual conllevaría acontrario fomentaría los problemas de dimensiones relacionadas: la atracción detriangulación, contrabando, prácticas desleales IED y cómo mercadear en Estadosde comercio intrarregional, dudas del origen Unidos. Cabe mencionar que es irrealista, yde las mercancías, etc. probablemente erróneo, asumir que el grueso del crecimiento de las exportacionesPor otra parte, beneficiarse efectivamente del a Estados Unidos sea generadoCAFTA implicaría enfrentar los obstáculos a directamente por las PYME, lo cual llevaríala integración centroamericana. La región a que los esfuerzos de promoción fuerannecesita completar su trabajo, creando un más ampliamente basados. 18 FUSADES
  25. 25. 2.4. Ampliar los nexos con la reciben, la calidad de la vivienda y el nivel de comunidad de salvadoreños en el vida de esos hogares. Además las remesas exterior tienden a aumentar cuando los hogares que las reciben sufren situaciones adversas como enfermedad o pérdida de empleo de algúnAproximadamente uno de cada siete familiar.salvadoreños vive en el exterior, principalmenteen Estados Unidos. Con base en información del La emigración salvadoreña a Estados Unidos nocenso estadounidense14 , había en 2001 fue solo un fenómeno de la década de losaproximadamente 1.1 millones de salvadoreños ochenta; por el contrario, el proceso haen Estados Unidos, con un ingreso anual total de continuado a un ritmo cercano a 30,00013.1 mil millones de dólares, monto equivalente al personas por año. Es importante mencionar quePIB de El Salvador. Ese ingreso externo trae la población nacida en El Salvador que vive enimportantes beneficios a las familias de los Estados Unidos aumentó 69 por ciento duranteemigrantes y a sus comunidades de origen, por la la década de los noventa. (Ver cuadro 3).vía de las remesas, las que representaron en 2002alrededor de 1.9 mil millones de dólares, un Las remesas crecieron dramáticamente durantemonto cercano al 14 por ciento del PIB. la última década, pasando de 790 millones en 1992 a 1,900 millones en 200215 , y,Aproximadamente 20 por ciento de los hogares probablemente seguirán creciendo en elsalvadoreños reciben remesas; estos hogares mediano plazo. Si bien es cierto que latienden a provenir de sectores pobres de la proporción del ingreso que cada emigrantepoblación salvadoreña, por lo que el impacto de remite tiende a caer con el tiempo de residencialas remesas tiende a mejorar la distribución del en Estados Unidos –y que la proporción de laingreso. Además, las remesas permiten aumentar población salvadoreña que tiene más tiempo enla educación de los niños de las familias que las Estados Unidos está creciendo– el ingreso que cada uno obtiene también tiende a aumentar en14 Estimaciones del ingreso personal total de los individuos el tiempo; además, el número total denacidos en El Salvador o autoidentificados como salvadoreños enEstados Unidos provienen de la ronda de 2001 de la Encuesta 15Complementaria (C2SS) del Censo de ese país. Según datos del Banco Central de Reserva. Cuadro 3 Estimación del número de salvadoreños en Estados Unidos Clasificación 1990 2001 Aumento Nacidos en El Salvador 469,002 790,959 69% Autodefinidos como salvadoreños 560,843 941,241 68% Nacidos o identificados como salvadoreños 593,228 1,073,822 81% Fuente: Censos de Estados Unidos de 1990 (IPUMS 1%) y 2000 (ronda de 2001 de la Encuesta Complementaria C2SS)FUSADES 19
  26. 26. salvadoreños en Estados Unidos sigue creciendo. aprovechamiento de la red de consulados. SePor ello, es razonable anticipar que el flujo de propone específicamente:remesas será una fuente relativamente estable ycreciente de recursos. Las estimaciones de este Trabajar para expandir los derechos legalesescenario indican que el monto de las remesas de los salvadoreños en el exterior.podría alcanzar entre 2,600 y 3,700 millones dedólares para 2010. Las condiciones de vida de los salvadoreños en Estados Unidos están seriamenteLas remesas son un importante determinante afectadas por la precariedad de su inserciónestructural y sostenible de la apreciación del tipo legal en ese país. Muchos gozan de un statusde cambio real de equilibrio en El Salvador, temporal cuya renovación es una fuenteaumentando la oferta de divisas, al tiempo que la importante de incertidumbre, que debilita suemigración reduce la oferta laboral. estabilidad laboral y limita sus posibilidades de progresar. Además, la dificultad deLas políticas del gobierno pueden y deben tomar reingresar a Estados Unidos los inhibe deen cuenta a la comunidad de salvadoreños en el regresar a El Salvador a visitar a susexterior. Es más, los salvadoreños en el exterior familiares, lo que implica un enorme costopueden ser una piedra angular en una estrategia emocional, un deterioro más rápido de losde crecimiento compartido. Los emigrantes lazos con sus familias y con su país, asítípicamente provienen de familias con desventajas como una menor afluencia de turistas a Elen términos de educación e ingresos, y muchos Salvador.de ellos crecientemente provienen de hogaresrurales. Por lo tanto, las políticas que ayuden a los Por ello, la defensa de los derechos legalesemigrantes a insertarse estable y positivamente en de los salvadoreños en Estados Unidos essu país de destino, que faciliten el envío de un asunto de primer orden. El gobiernoremesas y que fomenten las oportunidades de debe ponerlo en primera plana de suinversión para las familias que las reciben, tendrían política exterior y debe buscar el status legalun impacto muy amplio en la sociedad, el cual para que los trabajadores emigrantes, abeneficiaría proporcionalmente más a las familias través de la vía diplomática y del apoyo amás pobres y desventajadas. las organizaciones que luchan en Estados Unidos por ese derecho. El Status deSe propone que un funcionario del más alto nivel Protección Temporal (TPS, por sus siglas endel gobierno central sea el responsable de inglés), ya ha sido renovado por tercera, y,coordinar las políticas, estrategias y planes según la ley, última vez, por lo cual 280,000relacionados con la comunidad de salvadoreños salvadoreños podrían perder su status legalen el exterior. Las políticas tratarían de enfocarse al finalizar el período en 2005; por lo tanto,en áreas que no pueden ser resueltas por el sector es indispensable mantener y expandir elprivado, o en las que el sector público tiene derecho a trabajar para los que tienen dichoventajas: el uso de canales diplomáticos para status temporal y tratar de obtenerlo parainfluenciar las políticas de Estados Unidos, y el los que no lo tienen. Asimismo, es 20 FUSADES

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