1) O documento discute a responsabilidade extracontratual do Estado, distinguindo-a da responsabilidade contratual. 2) Apresenta as teorias da responsabilidade subjetiva e objetiva, assim como as causas excludentes da responsabilidade do Estado. 3) Detalha os elementos da responsabilidade do Estado, as vias de reparação e a prescrição da ação indenizatória e da ação regressiva.

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Responsabilidade Extracontratual do Estado
1. Diferenciar a responsabilidade do Estado contratual da extracontratual.
A responsabilidade contratual do Estado decorre da formação de contratos administrativos,
regulamentados pela Lei nº 8.666/93; já a responsabilidade extracontratual, é aquela que deriva
das várias atividades estatais sem qualquer conotação pactual, ou seja, vincula-se a danos
sofridos em relações jurídicas de sujeição geral.
2. Teorias da Responsabilidade
a) Teoria da Responsabilidade Subjetiva: está fundamentada na lógica do direito civil e na
noção de culpa, em sentido amplo (culpa e dolo). A vítima tem de comprovar, para receber a
indenização, a ocorrência simultânea de quatro requisitos:a) ato; b) dano; c) nexo causal; d)
culpa ou dolo. A teoria subjetiva é aplicável no direito público brasileiro, em especial quanto aos
danos por omissão e na ação regressiva.
b) Teoria da Responsabilidade Objetiva: também chamada de responsabilidade sem culpa
ou teoria publicista, afasta a necessidade de comprovação de culpa ou dolo do agente público
e fundamenta o dever de indenizar na noção de RISCO ADMINISTRATIVO (art. 527, parágrafo
único, do Código Civil). A adoção da teoria objetiva transfere o debate sobre culpa ou dolo para
a ação regressiva a ser intentada pelo Estado contra o agente público, após a condenação
estatal na ação indenizatória. Para a teoria objetiva, o pagamento da indenização é efetuado
somente após a comprovação, pela vítima, de três requisitos:a) ato; b) dano; c) nexo causal.
Há duas correntes internas da responsabilidade objetiva: teoria do risco integral e teoria do
risco administrativo. A teoria do risco integral é uma variante radical da responsabilidade
objetiva, sustentando que a comprovação de ato, dano e nexo é suficiente para determinar a
condenação estatal em qualquer circunstância. É adotada excepcionalmente pela Constituição
nos casos de dano nuclear (art. 21, XXXIII, “d”) e ambiental (art. 225, §§ 2º e 3º). Já a teoria do
risco administrativo, variante adotada pela Constituição Federal de 1988 como regra (art. 37,
§6º), reconhece a existência de excludentes ao dever de indenizar.
3. Causas excludentes da Responsabilidade do Estado
Excludentes são circunstâncias que, ocorrendo, afastam o dever de indenizar. São três:
a) culpa exclusiva da vítima: quando o prejuízo é consequência da intenção deliberada do
próprio prejudicado. São casos em que a vítima utiliza a prestação do serviço público para
causar um dano a si próprio.
Diferente é a solução para os casos da chamada culpa concorrente, em que a vítima e o agente
público provocam, por culpa recíproca, a ocorrência do prejuízo.A culpa concorrente não é
excludente da responsabilidade estatal, como ocorre com a culpa exclusiva da vítima. Na
verdade, a culpa concorrente é fator de mitigação ou causa atenuante da responsabilidade.

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b) caso fortuito/força maior: é um acontecimento involuntário, imprevisível e incontrolável que
rompe o nexo de causalidade entre a ação estatal e o prejuízo sofrido pelo particular.
c) culpa de terceiro: ocorre quando o prejuízo pode ser atribuído a pessoa estranha aos
quadros da Administração Pública.
4. Elementos da Responsabilidade do Estado
a) Sujeitos: o Estado, a vítima e o agente do Estado causador do dano. O Estado abrange as
pessoas jurídicas de direito público e das de direito privado prestadoras de serviços públicos.
b) Conduta: omissiva, só pode acarretar responsabilidade subjetiva. Comissiva, pode ensejar
responsabilidade objetiva e subjetiva. Lícita, só ocasiona responsabilidade objetiva. Ilícita,
decorre responsabilidade objetiva e subjetiva.
c) Dano: o prejuízo sofrido pela vítima pode ser de ordem material, moral e/ou estético
(pessoal). O dano material representa redução do patrimônio da vítima e é valorado
economicamente. Já o dano moral, refere-se ao prejuízo sofrido pela vítima em sua esfera
íntima, subjetiva. E o dano estético/pessoal atinge a integridade física e psíquica da vítima,
deixando marcas/cicatrizes que maculam a estética do indivíduo.
d) Indenização: A indenização é o montante pecuniário que traduz a reparação do dano.
Corresponde à compensação pelos prejuízos oriundos do ato lesivo. Tem fundamento no artigo
37, §6º da Constituição Federal.
5. Vias de reparação
Todo aquele que for patrimonialmente lesado por conduta omissiva ou comissiva de agente
público pode pleitear administrativa ou judicialmente a devida reparação.
a) Via Administrativa: o lesado pode formular seu pedido indenizatório ao órgão competente
da pessoa jurídica civilmente responsável, formando-se, então, processo administrativo no qual
poderão manifestar-se os interessados, produzir-se provas e chegar-se a um resultado final
sobre o pedido. Se houver acordo quanto ao montante indenizatório, é viável que o pagamento
se faça de uma só vez ou parceladamente, tudo de acordo com a autocomposição das partes
interessadas.
b) Via Judicial: não havendo acordo, ao lesado caberá propor a adequada ação judicial de
indenização, que seguirá o procedimento comum, ordinário ou sumário, conforme a hipótese
(arts. 272 e 275 do CPC). O foro da ação vai depender da natureza da pessoa jurídica: se for
a União, empresa pública ou entidade autárquica federal, a competência é da Justiça Federal
(art. 109, I, CF); se for de outra natureza, competente será a Justiça Estadual, caso em que
deverá ser examinado o que dispuser o Código de Organização Judiciária local. Observe-se,
ainda, que, dependendo do valor pleiteado, pode a ação ser proposta nos Juizados Especiais
Federais ou nos Juizados Especiais da Fazenda Pública, onde já estiverem instalados.

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6. Prescrição da ação indenizatória
a) Pessoa jurídica de direito público: Se a pessoa responsável se enquadra como entidade
federativa ou autárquica (incluídas, pois, as fundações de direito público), consumava-se a
prescrição no prazo de cinco anos contados a partir do fato danoso. Tal prazo extintivo situava-
se no âmbito da clássica prescrição quinquenal das ações pessoais contra o Estado (Decreto
nº 20. 910/1932).
b) Pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público: o prazo prescricional
para propositura da ação indenizatória é de três anos contados da ocorrência do evento
danoso, de acordo com o disposto no art. 206, § 3º, V, do Código Civil.
7. Ação regressiva
A ação regressiva é proposta pelo Estado contra o agente público causador do dano, nos casos
de culpa ou dolo (art. 37, § 6º, da CF). Sua finalidade é a apuração da responsabilidade pessoal
do agente público. Tem como pressuposto já ter sido o Estado condenado na ação indenizatória
proposta pela vítima.
8. Prescrição da ação regressiva
a) Pessoa jurídica de direito público: sobre a questão do prazo para propositura da ação
regressiva predomina o entendimento, baseado no art. 37, § 5º, da Constituição Federal, de
que a ação regressiva é imprescritível.
b) Pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público: incluem-se aqui as
empresas públicas e as sociedades de economia mista. O prazo é de três anos (art. 206, § 3º,
V, do CC) contados do trânsito em julgado da decisão condenatória.
Pressupostos para propositura da ação regressiva:
1) condenação do Estado na ação indenizatória;
2 ) trânsito em julgado da decisão condenatória (não precisa aguardar o levantamento do
precatório);
3) culpa ou dolo do agente;
4) ausência de denunciação da lide na ação indenizatória.
Intervenção do Estado na propriedade privada
1. Fundamentos legais para a Intervenção do Estado na propriedade privada
a) Supremacia do Interesse Público: o Estado age de forma vertical, ou seja,cria imposições
que de alguma forma restringem o uso da propriedade pelo seu proprietário.E o faz exatamente
em função da supremacia que ostenta, relativamente aos interesses privados. O interesse
público prevalece sobre o do particular.
b) Função Social da Propriedade: a Constituição Federal reconhece a propriedade como
direito fundamental, mas o condiciona ao atendimento da função social, tornando este elemento

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superior àquele (art. 5º, inc. XXII e XXIII). A função social urbana vinculou-se ao atendimento
das exigências básicas de ordenação da cidade fixadas no plano diretor (art. 1 82, § 2º). A
função social rural está atrelada aos fatores de aproveitamento e uso racional e adequado da
propriedade, de modo que a exploração venha a favorecer o bem-estar de proprietários e
trabalhadores;da preservação do meio ambiente; e do respeito às relações de trabalho (art.
186).
2. Modalidades
a) Restritiva: é aquela em que o Estado impõe restrições e condicionamentos ao uso da
propriedade, sem, no entanto, retirá-la de seu dono. São exemplos de intervenção restritiva a
servidão administrativa, requisição, ocupação temporária, limitações administrativas e
tombamento.
b) Supressiva: é aquela em que o Estado, valendo-se da supremacia que possui em relação
aos indivíduos, transfere coercitivamente para si a propriedade de terceiro, em virtude de algum
interesse público previsto na lei. O efeito dessa forma interventiva é a própria supressão da
propriedade das mãos de seu antigo titular. A desapropriação é exemplo de intervenção
supressiva.
3. Servidão Administrativa e Requisição
Servidão
Art.
40º DL
3.365/
41
Restritiva
e
definitiva
Direito real
público Bens imóveis
Indeniza
somente se
houver dano
Pode ser instituída por
acordo, sentença, lei ou
de modo forçado
Requisição
Art. 5º,
XXV
da CF
Restritiva
e
transitória
Ato
unilateral
(direito
pessoal
público)
Propriedade
privada (bens
móveis ou
imóveis) e
serviços
Indenização
ulterior se
houver dano
Pressupõe hipótese de
iminente perigo público
(emergência, urgência)
4. Desapropriação
4.1 Definição
Desapropriação ou expropriação é o procedimento de direito público pelo qual o Poder
Público transfere para si a propriedade de terceiro, por razões de utilidade pública ou de
interesse social, normalmente mediante o pagamento de indenização. Pode ser:
a) Direta: quando o procedimento é realizado de forma lícita, em conformidade com o devido
processo legal, especialmente atendendo às regras impostas pela Lei Geral de Desapropriação
(Decreto-Lei n. 3.365/41).
b) Indireta: desapropriação indireta ou apossamento administrativo é o esbulho possessório
praticado pelo Estado quando invade área privada sem observância do devido processo legal.
4.2. Competência

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a) Legislativa: a competência privativa para legislar sobre desapropriação é da União Federal,
conforme art. 22, 11, da CF.
b) Declaratória: Declarar a utilidade pública ou o interesse social é conduta que apenas reflete
a manifestação do Estado no sentido do interesse público que determinado bem desperta com
vistas à transferência coercitiva a ser processada no futuro. Portanto, não se pode dizer ainda
que, com a declaração, já exista a desapropriação. A declaração é apenas uma fase do
procedimento. A competência para declarar a utilidade pública ou o interesse social é
concorrente da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos Territórios, e está
prevista no art. 2º do Decreto-lei nº 3.365/1941.
Em se tratando de desapropriação por interesse social, para o fim específico de promover a
reforma agrária, a competência para a declaração expropriatória é exclusiva da União Federal,
como registram o art. 184 e parágrafos da CF. Se a desapropriação for por interesse social
para outro fim que não o de reforma agrária (e a lei relaciona outros casos de interesse social)
as demais pessoas federativas também terão competência para a respectiva declaração
expropriatória e, por conseguinte, para promover a desapropriação.
A competência para declarar a utilidade pública de imóvel para fins urbanísticos é do Município,
o que encontra fundamento nos arts. 30, I (interesse local) e VIII (ordenamento do solo), e 182,
caput (política de desenvolvimento urbano), e § 3º, da Constituição.
c) Executória: significa a atribuição para promover a desapropriação, ou seja, para
providenciar todas as medidas e exercer todas as atividades que venham a conduzir à efetiva
transferência da propriedade. Essa competência vai desde a negociação com o proprietário até
a finalização do processo judicial expropriatório, passando pelo próprio ajuizamento da
respectiva ação.
Além das pessoas federativas, as autarquias, as empresas públicas e demais pessoas da
Administração Indireta, bem como as empresas que executem serviços públicos através de
concessão ou permissão podem ser autoras em ação de desapropriação, cabendo-lhes em
consequência todos os direitos, obrigações, dever e se ônus atribuídos às partes dentro do
processo, inclusive o relativo ao pagamento da indenização.
4.3. Desapropriação por Zona
É aquela desapropriação que abrange as áreas contíguas necessárias ao desenvolvimento da
obra realizada pelo Poder Público e as zonas que vierem a sofrer valorização extraordinária em
decorrência da mesma obra, estando prevista no art. 4º do Decreto-lei nº 3.365/1941.
As referidas áreas devem ser bem especificadas quando da declaração de utilidade pública,
indicando-se quais as que vão propiciar o desenvolvimento da obra e aquelas que vão sofrer a
valorização extraordinária. É em relação a estas últimas que a lei autoriza a revenda a terceiros,
sendo permitido ao expropriante que a venda se faça por valor atualizado, ou seja, pelo valor
que passou a ter o bem após a realização da obra.

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O domínio do expropriante, portanto, terá sido provisório, durando apenas o tempo necessário
à revenda a terceiro, transferência essa que, aí sim, terá caráter permanente.
Como o expropriante arrecada valores bem mais elevados do que os que pagou a título de
indenização, tem a seu favor uma diferença pecuniária que serve para compensar, total ou
parcialmente, o custo da obra. Essa estratégia, aliás, substitui a cobrança de contribuição de
melhoria, espécie de tributo previsto no art. 1 45, III, da CF, que tem idêntico objetivo.
4.4 Indenização
A regra fundamental está no art. 5º, XXIV, da CF:a indenização tem que ser prévia, justa e em
dinheiro. São os princípios, respectivamente,da precedência, justiça e pecuniariedade.
Exceções:
a) Desapropriação para reforma agrária: a indenização é paga através de títulos da dívida
agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a
partir do segundo ano de sua emissão.
b) Desapropriaçãopara fins urbanísticos: o pagamento da indenização nesse caso será feito
através de títulos da dívida pública, de emissão anteriormente aprovada pelo Senado, com
prazo de resgate de até dez anos, em parcelas iguais e sucessivas,sendo assegurados,
todavia, o valor real da indenização e os juros legais.
c) Desapropriação punitiva: é a desapropriação de propriedade urbana ou rural em que forem
encontrados cultivo de plantas ilegais psicotrópicas ou de trabalho escravo, que se consuma
sem qualquer indenização a ser paga ao proprietário (art. 243 da CF).
4.5 Tredestinação – significa destinação desconforme com o plano inicialmente previsto.
a) Tredestinação ilícita: é aquela pela qual o Estado, desistindo dos fins da desapropriação,
transfere a terceiro o bem desapropriado ou pratica desvio de finalidade, permitindo que alguém
se beneficie de sua utilização.
b) Tredestinação lícita: aquela que ocorre quando, persistindo o interesse público, o
expropriante dispense ao bem desapropriado destino diverso do que planejara no início. É o
caso, por exemplo, em que a desapropriação se destinava à construção de um posto de
assistência médica, e o Estado decide construir um estabelecimento de ensino.