A ação propõe declarar a inconstitucionalidade de um decreto legislativo municipal que alterou o número de vereadores. Alega que tal alteração só pode ser feita por emenda à lei orgânica municipal, que exige maior processo legislativo e transparência. Pede liminar suspendendo os efeitos do decreto até o julgamento final.

1. MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA
EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR PRESIDENTE DO
ÓRGÃO ESPECIAL DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SANTA
CATARINA
O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA
CATARINA, pelo Promotor de Justiça titular da 2ª Promotoria de Justiça de
Xanxerê (curadoria da moralidade administrativa e da constitucionalidade,
legitimado pelo art. 99, III, da Lei Orgânica do Ministério Público do Estado de
Santa Catarina), vem, perante o ÓRGÃO ESPECIAL desse Egrégio Tribunal de
Justiça, nos termos do art. 85 da Constituição do Estado de Santa Catarina e da
Lei Estadual nº 12.069/2001, propor
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
com pedido de medida cautelar
em impugnação ao Decreto Legislativo nº 3/2011, do
MUNICÍPIO DE XANXERÊ, que fixa o número de vereadores do Poder
1

2. MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA
Legislativo, por afronta ao art. 111, V, da Constituição do Estado de
Santa Catarina, bem como ao art. 29, IV, da Constituição da República
Federativa do Brasil, pelo que a seguir passa a expor e requerer:
1.Objetivo desta ação
Esta ação direta de inconstitucionalidade tem por objetivo
resguardar a moralidade administrativa e a constitucionalidade no Município de
Xanxerê. Para tanto, objetiva obter provimento jurisdicional que reconheça a
inconstitucionalidade do decreto legislativo que alterou o número de vereadores
de Xanxerê, quando, conforme inúmeros precedentes, inclusive do Supremo
Tribunal Federal, a única forma de alteração legal do número de vereadores é
através de emenda à lei orgânica.
Pretende também esta ação obter liminar que suspenda desde já
o ato normativo impugnado, evitando que as vagas criadas de forma
inconstitucional ingressem na disputa eleitoral criando expectativas que,
conforme se verá a seguir não poderão ser atendidas.
2. Do diploma legal impugnado - Decreto Legislativo n. 3/2011, do Município
de Xanxerê
O Decreto Legislativo Municipal nº 3/2011 fixou o número de
vereadores da Câmara de Vereadores local. Eis a íntegra da norma que a
presente ação direta objetiva ver declarada inconstitucional:
Decreto nº 3/2011 de 03/05/2011
Fixa o número de vereadores do Poder Legislativo Municipal
de Xanxerê, SC
2

3. MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA
Art. 1º - O art. 1º do Regimento Interno do Poder Legislativo
Municipal de Xanxerê passa a vigorar com a seguinte
redação:
"ART. 1º - O Poder Legislativo do Município de Xanxerê – SC
é exercido pela Câmara Municipal de Vereadores, sendo esta
composta de 13 (treze) vereadores, nos termos do art.
29, inciso IV, "c", da Constituição Federal".
Art. 2º - Este Decreto Legislativo entra em vigor na data da
sua publicação, produzindo efeitos a partir da próxima
legislatura.
Art. 3º - Ficam revogadas as disposições em contrário.
2.1. Da autonomia Municipal
A Constituição da República acolheu o Município como entidade
federativa indispensável ao sistema federativo, contemplando-o na organização
político-administrativa e, principalmente, estendendo-lhe autonomia plena,
consoante inferência dos arts. 1º, 18, 29, 30 e 34, VII, "c", todos nos limites da
Constituição. A autonomia municipal, por seu turno, de modo semelhante ao
ostentado pelos Estados-membros, apresenta-se como uma tríplice capacidade
de auto-organização e normatização própria, autogoverno e auto-
administração1.
Para José Afonso da Silva, a aludida autonomia é assentada em
quatro capacidades:
a) Capacidade de auto-organização, mediante a elaboração
de lei orgânica própria;
b) Capacidade de auto-governo, eletividade do Prefeito e dos
Vereadores às respectivas Câmaras Municipais;
c) Capacidade normativa própria, ou capacidade de
autolegislação, mediante a competência de elaboração de
leis municipais sobre áreas que são reservadas a sua
1 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 22 ed. São Paulo: Atlas, 2007, p. 267-268.
3

4. MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA
competência exclusiva ou suplementar;
d) Capacidade de auto-administração (administração própria,
para manter e restar os serviços de interesse local)2.
Assim, o município auto-organiza-se por intermédio de sua
respectiva Lei Orgânica e, no mais, através da edição de leis municipais;
autogoverna-se por meio da eleição direta de seu prefeito, vice-prefeito e
vereadores; e, por derradeiro, auto-administra-se, no exercício de suas
atribuições administrativas tributárias e legislativas, legitimadas pela própria
Constituição Federal3.
Enfim, "autonomia significa a capacidade ou poder de gerir os
próprios negócios, dentro de um círculo prefixado por entidade superior" . E
mais: "significa que a ingerência dos Estados nos assuntos municipais ficou
limitada aos aspectos estritamente indicados na Constituição Federal"4.
Realizada esta introdução, cabe agora analisar um desses
instrumentos da autonomia municipal, a Lei Orgânica.
1.2. Da Lei Orgânica do Município
A Lei Orgânica reputa-se uma norma especial, que deve manter-
se congruente à Constituição Federal. Está a Lei Orgânica, portanto, limitada
aos princípios federativos que emergem da Constituição Federal e dos preceitos
da Constituição Estadual correlata5.
2 SILVA, José Afonso da. Direito Constitucional Positivo. 29 ed. São Paulo: Malheiros, p.
641.
3 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 22 ed. São Paulo: Atlas, 2007, p. 267-268.
4 SILVA, José Afonso da. Comentário Contextual à Constituição. 4 ed. São Paulo:
Malheiros, p. 302-303.
5 Cf. COSTA, Nelson Nery. Comentários aos artigos 29 ao 31 da Constituição Federal. In:
BONAVIDES, Paulo; MIRANDA, Jorge; AGRA, Wagner de Moura (Coord.). Comentários à
4

5. MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA
A Lei Orgânica, sublinhe-se, deve ser votada em dois turnos,
com interregno mínimo de 10 (dez) dias, sendo aprovada por 2/3 (dois terços)
dos membros da Casa Legislativa. Ao contrário, os decretos legislativos não
têm procedimento legislativo amplo, e geralmente são objeto de mera
manifestação de vontade do presidente da Casa, com prévia aquiescência da
maioria simples.
Tal observação é retirada das Constituições Federal e Estadual,
respectivamente:
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada
em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias,
e aprovada por dois terços dos membros da Câmara
Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios
estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do
respectivo Estado e os seguintes preceitos:
Art. 111. O Município rege-se por lei orgânica, votada em
dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e
aprovada por dois terços dos membros da Câmara
Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios
estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição, e
os seguintes preceitos:
V - número de Vereadores proporcional à população do
Município, obedecidos os limites da Constituição Federal;
Realizados os contornos da Lei Orgânica e atentando para os
grifos acima, vale ressaltar que antes da Emenda Constitucional n. 58/2009, o
artigo 29, inciso IV, da Constituição Federal dispunha três faixas com limites
mínimos e máximos de vereadores conforme a população de cada cidade, tudo
pelo princípio da proporcionalidade. O Tribunal Superior Eleitoral, aliás, ao
Constituição Federal de 1988. Rio de Janeiro: Forense, 2009. p. 621.
5

6. MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA
concretizar tal preceptivo, editou a Resolução n. 21.702/2004, esmiuçando as
faixas sobreditas e estabelecendo um parâmetro entre cadeiras de vereança e
população do município.
Após a EC nº 58/2009, entrementes, estabeleceram-se
pormenorizadamente os limites mínimos e máximos em relação ao contingente
populacional, mas não se determinou o número exato de vereadores, encargo
esse que cabe ao Poder Legislativo definir por intermédio de alteração da
Lei Orgânica, dentro das supracitadas faixas limítrofes.
1.3. Do aumento do número de Vereadores do Município de Xanxerê por meio
de Decreto Legislativo – Impropriedade da via legislativa eleita –
Inconstitucionalidade formal por afronta ao art. 29, IV, da Constituição Federal
e ao art. 111, V, da Constituição Estadual
O Município de Xanxerê em sua Lei Orgânica, não dispõe
incisivamente sobre o número de vereadores, apenas se limita a mencionar em
seu art. 14, que: "Art. 14 - O número de vereadores será fixado pela Câmara
Municipal na sessão legislativa do ano que anteceder as eleições, tendo em
vista a população do município e observados os limites estabelecidos em lei".
Para tanto, todavia, ao invés de se utilizar do instrumento próprio,
ou seja, da emenda à Lei Orgânica, a Câmara de Vereadores do Município de
Xanxerê, por meio da edição do Decreto Legislativo nº 3/2011, fixou o
número de Vereadores em 13 (treze), conforme se depreende do texto do ato
ora questionado.
É sabido, contudo, que a modificação da quantidade de
6

7. MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA
cadeiras da Câmara de Vereadores deve ser dada pela própria Lei
Orgânica, ou, quando já existente esse número, por emenda àquela,
conforme farta jurisprudência das Cortes Eleitorais (a seguir listada).
Veja-se que a emenda à lei orgânica é ato de maior
transparência, com maior segurança legislativa, já que é votada em dois
turnos, com interstício de dez dias e com o quorum de dois terços dos
membros em cada votação. E, como se vê dos documentos anexos, outdoors e
cartazes chegaram a ser instalados na cidade de Xanxerê em crítica ao
aumento de vereadores, que, por não atentar para o devido processo
legislativo, desrespeitou o princípio democrático (art. 1º, parágrafo único, da
Constituição de 1988).
Ora, tivesse sido observado o processo legislativo para emenda à
lei orgânica, muito provavelmente a posição do Legislativo Municipal seria
outra, já que a vontade popular é nitidamente contrária ao aumento das vagas.
Exemplos semelhantes já ocorreram em São Joaquim e Joinville, como foi
intensamente propalado pela imprensa estadual nos últimos meses.
Tal constatação emerge da contundente jurisprudência do
Tribunal Superior Eleitoral e do disposto no art. 29 da Constituição Federal e no
art. 111 da Constituição Estadual já anteriormente destacados:
"Recurso especial. Modificação do número de cadeiras
da Câmara de Vereadores. Decreto legislativo.
Impropriedade da via legislativa eleita. 1. A teor do
disposto no art. 29 da Constituição Federal, o veículo próprio
a fixação do número de cadeiras nas câmaras de vereadores
é a Lei Orgânica do Município. Impropriedade da
disciplina mediante decreto legislativo. [...]6" [grifou-se]
6 TSE.
7

8. MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA
"[...] Fixação do número de vereadores (CF, art. 29, IV).
2. Não cabe às constituições estaduais fixar o número de
vereadores, tarefa que a Constituição Federal confere aos
municípios como expressão de sua autonomia federativa
(STF, ADIn nº 692-4; TSE, Rec. nº 9.756 e Rec. Mandado de
Segurança nº 2.029). 3. A fixação do número de
vereadores há de ser feita mediante Lei Orgânica,
observado seu rito legislativo, e não por decreto
(TSE, Rec. Mandado de Segurança nº 2.029). [...]7"
"Consulta. Regras. Fixação do número de vereadores.
Eleições 2008. A fixação do número de vereadores
para o próximo pleito é da competência da Lei
Orgânica de cada Município, devendo-se atentar para o
prazo de que cuida a Res.-TSE nº 22.556/2007: "o início do
processo eleitoral, ou seja, o prazo final de realização das
convenções partidárias". [...]8"
“Processo administrativo. Pedido. Fixação do número de
vereadores. Competência. Lei Orgânica Municipal.
Art. 29, IV, da Constituição Federal.9"
"Consulta. Regras. Fixação do número de vereadores.
Eleições 2008. A fixação do número de vereadores para
o próximo pleito é da competência da Lei Orgânica de
cada Município, devendo-se atentar para o prazo de que
cuida a Res.-TSE nº 22.556/2007: "o início do processo
eleitoral, ou seja, o prazo final de realização das convenções
partidárias". [...]10"
“[...] A competência para fixação do número de
vereadores é da Lei Orgânica do Município, que deverá
7 TSE. Acórdão
8 TSE.
9 TSE.
10 TSE.
8

9. MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA
levar em consideração o critério populacional ínsito no artigo
29, IV, da Constituição da República, conforme decidido pelo
Supremo Tribunal Federal no RE nº 197.917 e encampado
pelo Tribunal Superior Eleitoral na Res.-TSE nº
21.702/200411".
CÂMARA DE VEREADORES. NÚMERO DE CADEIRAS. A teor
do disposto no art. 29 da Constituição Federal, deve ele ser
fixado mediante preceito da Lei Orgânica do Município e
não por meio de simples resolução do órgão legislativo.
Recurso não conhecido (STF, RE 172.004-RS, Min. Néri da
Silveira).
Assim, forçoso reconhecer que: a) a fixação do número de
vereadores deve ser feita pela Lei Orgânica do Município; b) qualquer
alteração da quantidade de vereadores realizada por Decreto Legislativo
mostra-se equivocada.
Por conseguinte, como já insistido, a via procedimental utilizada
não se mostra apta para o fim a que se propõe, afigurando inconstitucional,
sob o prisma formal, o Decreto Legislativo em apreço.
2. Dos Efeitos da Vindoura Declaração de Inconstitucionalidade do Decreto
Legislativo n. 3/2011, do Município de Xanxerê – da impossibilidade de
repristinação do Decreto Legislativo n. 009/2004 e consequente manutenção
do atual número de vereadores
11 TSE.
9

10. MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA
A par de todo o exposto, faz-se mister esboçar algumas
considerações acerca das consequências advindas de uma eventual declaração
de inconstitucionalidade do Decreto Legislativo n. 3/2011, do Município de
Xanxerê, ora impugnado.
Conforme se depreende dos documentos em anexo, em outras
oportunidades o número de vereadores do Município também foi fixado por
decretos legislativos, especialmente no que toca ao último deles (n. 009/04),
datado de 30 de junho de 2004.
Assim, com a invalidação do decreto impugnado, subsistiria a
dúvida sobre o retorno da vigência daquele ou, quiçá, se é que existiria falar
em sua repristinação.
Nesta ordem de idéias, a fim de não se conceder caráter
repristinatório ao Decreto Legislativo n. 009/2004 que determinou outrora o
número de vereadores, porque também revestido da mesma nódoa
constitucional aqui combatida, crê-se que as Resoluções n. 21.702/2004 e n.
21.803/2004, ambas do Tribunal Superior Eleitoral, resolvem a questão do
parâmetro a ser assumido.
A primeira das sobreditas resoluções fornecia instruções sobre o
número de vereadores a eleger segundo a população de cada município ,
consignando da seguinte forma:
Art. 1º Nas eleições municipais deste ano, a fixação do
número de vereadores a eleger observará os critérios
declarados pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do
RE nº 197.917, conforme as tabelas anexas.
Parágrafo único. A população de cada município, para os fins
10

11. MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA
deste artigo, será a constante da estimativa do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) divulgada em
2003.
Art. 2º Até 1º de junho de 2004, o Tribunal Superior
Eleitoral verificará a adequação da legislação de cada
município ao disposto no art. 1º e, na omissão ou
desconformidade dela, determinará o número de
vereadores a eleger.
A partir dessa previsão, o TSE realmente chancelou o número de
vereadores com esteio na Resolução n. 21.803/2004, indicando que,
especificamente, para o Município de Xanxerê, a quantidade de cadeiras de
vereança deveria residir em 9 (nove), dada a proporcionalidade à população da
época, qual seja de 38.860 habitantes.
Para melhor compreensão, vejamos:
RESOLUÇÃO Nº 21.803/2004
Dispõe sobre os critérios de fixação do número de vereadores nos
municípios, de acordo com o disposto no art. 29, IV, da Constituição Federal.
O TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL, no uso das atribuições que
lhe confere o art. 23, XVIII, do Código Eleitoral, resolve expedir a seguinte Instrução:
Art. 1º Em observância ao disposto no art. 2º da Resolução nº
21.702, o Tribunal Superior Eleitoral determina o número de cadeiras a serem
preenchidas nas Câmaras de Vereadores de cada município, de acordo com os critérios
declarados pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE nº 197.917, conforme
a tabela anexa.
Art. 2º Esta Instrução entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 3º Revogam-se as disposições em contrário.
Sala de Sessões do Tribunal Superior Eleitoral.
Brasília, 8 de junho de 2004.
Ministro CARLOS VELLOSO, presidente em exercício e relator
Tabela anexa
UF Município Eleitorado População 2003 % Eleitorado/População Vagas ELE 2000 Cálculo
3/2004 IBGE STF
11

12. MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA
SC Xanxerê 27.446 38.860 70,63 13 9
Por consequência, no escopo de evitar qualquer imbróglio jurídico
na fase posterior à declaração de inconstitucionalidade, requer-se a
manutenção do atual número de parlamentares no seio da Câmara.
Com o paradigma definido pelo TSE no ano de 2004, por meio da
Resolução n. 21.803/2004, independe de qualquer exame anterior a essa data,
bastando atestar nas razões na decisão que a quantidade permaneça no
patamar de nove vereadores até futura emenda à Lei Orgânica.
É importante também que a decisão que conceda a medida
liminar e que, por fim, declare a inconstitucionalidade do decreto legislativo
impugnado, deixe claro que, por razões de segurança jurídica e respeito à
soberania do Judiciário, o número de vereadores não pode ser alterado no
curso do processo eleitoral, que só termina com a posse dos eleitos, no dia 1º
de janeiro de 2013. Essa importante limitação evitará que, para burlar a ordem
deste Tribunal de Justiça, edite-se novo decreto legislativo (o que infelizmente
já vem sendo feito noutras comarcas) ou que se altere a Lei Orgânica Municipal
durante a campanha eleitoral, causando assim toda sorte de problemas de
ordem prática, notadamente o registro de candidaturas e eleição de vereadores
para cadeiras que deixarão de existir.
3. Da configuração dos pressupostos legais para a concessão da medida
cautelar
Os pressupostos legais para a concessão da medida cautelar – o
fumus boni juris e o periculum in mora – encontram-se presentes no caso sub
12

13. MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA
judice.
O primeiro, conforme já exposto, vem encampado no vício formal
da norma, haja vista que a alteração do número de vereadores somente pode
ser dada por emenda à Lei Orgânica do Município, e não por meio de Decreto
Legislativo.
O periculum in mora, por sua vez, reside no fato de que a norma
exame onerará substancialmente o erário, com o aumento do número de
vereadores no âmbito do Legislativo Municipal. Por decorrência, elevar-se-ão os
gastos com ídios desses e com as demais despesas correlatas aos novos
mandatos, razão pela qual a suspensão do Decreto merece ser determinada.
O periculum também fica patente ao se recordar que em poucos
meses se iniciarão as campanhas eleitorais, em que os candidatos disputarão
as vagas que são objeto desta impugnação. Logo, sem a concessão da liminar,
fatalmente os candidatos entrarão em disputa pelo que, juridicamente falando,
não existe, gerando intensa confusão na mídia e no eleitorado.
Fica, assim, legitimado o periculum in mora "porque o direito,
carente de proteção imediata, poderia sofrer um dano irreparável, se tivesse de
submeter-se às exigências do procedimento ordinário. O que a tutela cautelar
pretende é, efetivamente, senão suprimir, ao menos reduzir, até o limite do
possível, os inconvenientes que o tempo exigido para que a jurisdição cumpra
sua função poderia causar ao direito necessitado de proteção urgente"12.
4. Requerimentos
Diante do exposto, o Ministério Público do Estado de Santa
12 SILVA, Ovídio Araújo Baptista da. Curso de processo civil: processo cautelar (tutela
de urgência). 2 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1998, p. 41.
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14. MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA
Catarina, requer:
a) a suspensão, em caráter cautelar, do Decreto Legislativo n.
3/2011, do Município de Xanxerê, forma prevista no art. 10, § 3º, Lei
Estadual n. 12.069/01, vedando-se nova modificação legislativa sobre o tema
enquanto durar o processo eleitoral de 2012 (até dia 1º de janeiro de 2013);
b) a obtenção das informações das autoridades das quais emanou
o decreto legislativo ora impugnado, a teor do previsto no art. 6º da Lei
Estadual n. 12.069/2001;
c) a citação do Município de Xanxerê, na pessoa de seu Prefeito
Municipal, o senhor Bruno Linhares Bortoluzzi, conforme determina o art. 85, §
4º, da Constituição Estadual e o art. 8º da Lei Estadual n. 12.069/2001;
d) a abertura de vista dos autos à Procuradoria-Geral de Justiça,
para manifestação, nos termos do art. 85, § 1º da Constituição Estadual e art.
8º da Lei Estadual n. 12.069/2001;
e) a procedência dos pedidos formulados, a fim de declarar a
inconstitucionalidade formal do Decreto Legislativo n. 3/2011, do
Município de Xanxerê, por afronta ao art. 111, V, da Constituição do
Estado de Santa Catarina, como ao art. 29, IV, da Constituição Federal,
com a ressalva de que permaneça o número de vereadores fixado atualmente
em nove, tudo por força do parâmetro estabelecido pela Resolução n.
21.803/2004 do Tribunal Superior Eleitoral, sem embargo de posterior mudança
através de Emenda à respectiva Lei Orgânica, o que só poderá ocorrer depois
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15. MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA
de findo o processo eleitoral em curso;
f) o reconhecimento da inconstitucionalidade do Decreto
Legislativo n. 009/2004, para o fim de impedir o efeito repristinatório, tanto por
ocasião da cautelar quanto da decisão definitiva, porquanto ostenta a mesma
nódoa constitucional, sob o prisma formal, da norma ora impugnada;
g) ao final, a determinação das comunicações previstas no art. 85,
§ 2º da Constituição do Estado de Santa Catarina e art. 16 da Estadual n.
12.069/2001.
Xanxerê, 23 de maio de 2012
Eduardo Sens dos Santos
Promotor de Justiça
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