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Brasil em Debate - volume 3: Governo Lula e o Novo Papel do Estado Brasileiro, O
Autores: FARIA, Glauco
Sinopse:
Neste volume, o leitor conhecerá o que mudou e como ocorreu a reorientação do papel do Estado após a vitória do presidente Lula. Houve o resgate do planejamento de longo prazo e maior participação do Estado em todas as áreas de atividades, algo fundamental para o desenvolvimento econômico e social do país. Essa mudança, somada ao fortalecimento das estatais e dos bancos públicos, foi crucial para o Brasil atravessar a crise financeira iniciada em 2008 sem maiores sobressaltos.

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  1. 1. brasil em debate volume3 O GOVeRNO LULa e O NOVO PaPeL dOeStadO bRaSILeIRO Glauco faria
  2. 2. Fundação Perseu Abramoinstituída pelo Diretório Nacional do Partido dos Trabalhadores em maio de 1996.DiretoriaPresidente: Nilmário mirandavice-presidente: elói PietáDiretores: flávio Jorge, iole ilíada, Paulo fiorilo, selma rochaColeção “Brasil em Debate”coordenador da coleçãoflamarion mauésEditora Fundação Perseu Abramocoordenação editorialrogério chavesassistente editorialraquel maria da costaPreparação do originalangélica ramacciottieste livro obedece às regras estabelecidas no Novo acordo ortográfico da língua Portuguesa. Dados internacionais de catalogação na Publicação (ciP) f224g faria, Glauco. o governo lula e o novo papel do estado brasileiro / Glauco faria. – são Paulo : editorafundação Perseu abramo, 2010. 96 p. : il. – (brasil em debate ; v. 3) inclui bibliografia. isbN 978-85-7643-088-9 1. brasil - Política e governo - 2003-. 2. silva, luiz inácio lula da, 1945-. 3. Desenvolvimentoeconômico - brasil. 4. Desenvolvimento social - brasil. 5. Privatização. 6. crises financeiras -brasil. 7. empresas estatais - energia. 8. Transportes - Planejamento. 9. PeTrobras. i. Título. cDu 32(81) cDD 320.981 (bibliotecária responsável: sabrina leal araujo – crb 10/1507)Todos os direitos reservados àeditora fundação Perseu abramorua francisco cruz, 224 – vila mariana04117-091 são Paulo – sPTelefone: (11) 5571-4299 – fax: (11) 5571-0910correio eletrônico: editora@fpabramo.org.brvisite a página eletrônica da fundação Perseu abramowww.fpabramo.org.brwww.efpa.com.br
  3. 3. SumárioApresentação • 4Capítulo 1A reversão de um modelo predatório de estado • 9Capítulo 2O papel das estatais na área energética • 24Capítulo 3O petróleo • 52Capítulo 4Transporte e infraestrutura • 66Capítulo 5O desafios futuros • 76sobre o auTor • 89referêNcias biblioGráficas • 90 3
  4. 4. Coleção “brasil em debate”Pequenos livros Quando Lula assumiu o governo, emsobre as grandes 2003, o país vivia um momento difícil, comtransformações ameaça da volta da inflação, de aumentodo Brasil nos do desemprego, desprestígio internacio-últimos oito anos nal, sob o tacão do FMI. Além disso, pouco era feito para mudar as condições de vidada maioria da população, o que agravava a situação de desigual-dade social em que vivíamos. O Estado brasileiro estava enfra-quecido por anos de desmonte de suas estruturas e a privatizaçãode boa parte de suas funções. Os dois governos liderados pelo presidente Lula e pelo Parti-do dos Trabalhadores (PT) mudaram esse quadro, transformandoo Brasil em um dos principais países no cenário internacional,com uma política externa que prioriza os interesses nacionais eregionais, além de buscar mudar a histórica desigualdade nas re-lações Norte-Sul. O governo Lula chegou ao último ano de seusegundo mandato com um índice de aprovação acima dos 80%,num evidente apoio às mudanças sentidas pela população. O Estado retomou importantes funções de indutor de desen-volvimento e crescimento. Nesse intervalo, é importante desta-car, foram impedidas novas privatizações que piorariam a vida4
  5. 5. dos brasileiros. A inflação foi contida e o país pode retomar ní-veis de crescimento econômico que não eram alcançados haviamuitos anos, com a geração de milhões de novos empregos comcarteira assinada. Parafraseando o presidente Lula, “nunca antes na históriadesse país” foram vistos avanços com tamanha abrangência, mes-mo considerando a crise econômica que abalou o mundo em 2008. Mas o principal, sem dúvida, é que, por meio dos programasde distribuição de renda e da nova política do salário mínino, mi-lhões de brasileiros puderam sair da situação de miséria e pobre-za em que se encontravam, atingindo níveis de vida e de consumoque os colocam hoje como membros da classe média. Com isso,melhorou a saúde, a educação, o emprego e a autoestima, além deabrir possibilidades de um futuro melhor para todos. É claro que muito ainda deve ser feito, mas o que se conse-guiu nestes oito anos mostra que é possível implementar mudan-ças de fundo, que transformam a vida das pessoas e lhes dão maisdignidade e cidadania. A coleção Brasil em debate pretende mostrar, de forma di-reta e simples, as principais áreas em que essas transformaçõesocorreram, como elas foram feitas e como possibilitaram quetais resultados fossem alcançados, para que haja o fortaleci-mento da democracia e a ampliação do conhecimento sobre oquadro político atual do Brasil. Boa leitura! Editora Fundação Perseu Abramo 5
  6. 6. apresentação Em 1992, o filósofo e economista Francis Fukuyamapublicou o livro O fim da história e o último homem, ex-pandindo sua tese de 1989 em que decretava a vitóriado neoliberalismo e estabelecia a democracia burguesacomo o regime mais bem-sucedido ao longo dos tempos.Era um reflexo da queda do comunismo no Leste Euro-peu, que ensejava um possível triunfo do capital e da tesedo Estado mínimo. Estava claro ali que, para muitos, a ação estatal deve-ria ser reduzida e as privatizações, celebrizadas pela pri-meira-ministra britânica Margaret Thatcher, entrariam naordem do dia nos países que ainda não haviam adotadotal estratégia. No mesmo ano em que Fukuyama lançavaa ideia do “fim da história”, um seminário promovido porJohn Williamson, do Institute for International Economics,fez um balanço das reformas econômicas promovidas naAmérica Latina, apresentando uma agenda de medidasque deveriam ser implementadas pelos países da região.Era o chamado Consenso de Washington, que recomenda-va a desregulamentação da economia, a abertura de mer-cado e, claro, as privatizações. Tais medidas foram tomadas por diversos governoslatino-americanos e o Brasil não fugiu à regra. No gover-no Sarney foi instituído o Programa Federal de Desesta-6
  7. 7. tização, que visava “transferir para a iniciativa privada asatividades econômicas exploradas pelo setor público”. Nogoverno seguinte, Fernando Collor “sofisticou” a agendaprivatista com o Programa Nacional de Desestatização,que passava a responsabilidade de execução do planopara o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômicoe Social (BNDES). Contudo, foi no governo FHC que a redução do papel doEstado e as privatizações atingiram o seu auge. A FundaçãoPerseu Abramo (FPA) lançou uma obra reveladora sobreo tema: O Brasil Privatizado (volumes I e II), do saudosojornalista Aloysio Biondi, uma das raras vozes da imprensaque denunciou a venda de estatais a preços módicos, alémde toda engenharia financeira elaborada para viabilizar asnegociações, nada benéficas aos cofres públicos e ao país. Esse panorama começou a mudar no governo Lula.De uma maneira geral, o programa de privatizações foiparalisado, em que pese ter havido concessões de rodo-vias, por exemplo, em bases distintas das que existiam nagestão anterior. É inegável que ocorreu uma reorienta-ção do papel do Estado, com resgate do planejamento delongo prazo e maior participação do Estado em todas asáreas de atividades, algo fundamental para o desenvolvi-mento econômico e social do país. Essa mudança, somadaao fortalecimento das estatais e dos bancos públicos, foicrucial para o Brasil atravessar a crise financeira iniciadaem 2008 sem maiores sobressaltos. 7
  8. 8. Dentro desse contexto, o presente livro busca retra-tar um novo momento e mostrar o esforço empreendidopara que o aparelho estatal voltasse a participar da vida dopaís como indutor do crescimento. Os depoimentos, aquiapresentados, foram colhidos durante uma oficina realiza-da pelo Partido dos Trabalhadores (PT) e pela FundaçãoPerseu Abramo (FPA) em Brasília, em setembro de 2009, eas fontes de pesquisa utilizadas podem ser conferidas nofinal da obra. Discutir o modelo de Estado que pretendemos ter naspróximas décadas talvez seja a grande chave para saberque posição o Brasil vai ocupar no cenário global do séculoXXI. E é, sem dúvida, um debate inadiável.8
  9. 9. 1 a reversão de um modelo predatório de estadoNo Brasil, a mudança significativa do papel do Estadovai acontecer após a Revolução de 1930, quando se dáo início da construção de um Estado desenvolvimen-tista, que passa a ter uma atuação mais vigorosa nofomento à produção e à industrialização, estimulandoa oferta de crédito e opondo-se à ortodoxia econômicaque vigorava até então. Porém, era um modelo distintodos atuais como os asiáticos, sendo uma espécie deEstado desenvolvimentista “contido”. Com Getúlio Var-gas, houve um esforço para a construção de uma buro-cracia pública na administração direta, evidenciada em1938 com a fundação do Departamento Administrativodo Setor Público (DASP), marcando a instituição de cri-térios de contratação no serviço público que mudaramdrasticamente a forma de escolha dos funcionários. No entanto, nesse princípio de Estado desenvolvimen-tista o que se viu não foi uma formação de burocracia aoestilo weberiano (calcada na impessoalidade, no predo-mínio do formalismo, na hierarquização, na concentraçãodos meios da administração e no estabelecimento de um 9
  10. 10. a reversÃo De um moDelo PreDaTÓrio De esTaDosistema da autoridade, segundo nos indicou o intelectualalemão Max Weber), pensada como uma forma avançadade organização administrativa fundamental para o desen-volvimento nacional. O que ocorreu no Brasil, de maneirageral, foi a formação de um Estado fragmentado, dividido,com ilhas de excelência não generalizadas por todo o con-texto da atuação estatal. Tal herança se verifica até hojeem áreas como a educação, por exemplo. O país tem uni-versidades públicas que constituem as melhores áreas deensino, aprendizagem e pesquisa, mas, quando se observaa situação da educação básica, não existe o mesmo grau deeficiência e qualidade. Mesmo assim, esse modelo de Estado foi fundamentalpara o salto brasileiro em termos de produtividade, queé um elemento síntese do desenvolvimento econômico.Entre 1872 e 1930, o Brasil era um país com baixo dina-mismo econômico em relação à força de trabalho ocupadae, nesse período, a produtividade praticamente não se al-terou. Essa situação mudou entre a década de 1930 e a de1980, quando os índices de produtividade foram multipli- cados por cinco nos 50 anos que se-Entre as décadas pararam a Revolução de 1930 da crisede 1930 e 1980, da dívida externa, ocorrida entre 1981os índices de e 1983. E o papel do Estado foi crucialprodutividadeforam para que esse desenvolvimento ocor-multiplicados resse, embora seja necessário ressal-por cinco. tar que, dos 50 anos de experiência de10
  11. 11. o GoverNo lula e o Novo PaPel Do esTaDo brasileirodesenvolvimentismo no Brasil, somente em 22 anos (nogoverno constitucional de Vargas entre 1934 e 1937 e de1946 até abril de 1964) houve a combinação entre desen-volvimento e democracia. VArgAs E A rEVolução DE 30 Na década de 1920 o brasil era um país fundamentalmente agroex- portador, sofrendo com oscilações externas e dependendo de alguns poucos compradores, que eram os países mais industrializados da época. com a crise da bolsa de Nova York, em 1929, o café brasileiro, responsável por três quartos das exportações do país, não encontra- va mercado para ser vendido e a crise passou a afetar a economia brasileira. Paralelamente a isso, os oligarcas paulistas tentavam manter o poder político, rompendo, inclusive a Política do café com leite, carac- terizada pela aliança com minas Gerais, e lançaram Júlio Prestes, um paulista, para suceder Washington luís na Presidência da república, em disputa contra a chapa encabeçada por Getúlio vargas, da aliança liberal. Prestes venceu em uma eleição considerada suspeita, o que aprofundou a crise política, culminando na derrubada de Washington luís em outubro de 1930, episódio que ficou conhecido como revolu- ção de 30. a partir do governo vargas, estabelecido em novembro des- se mesmo ano, os focos de resistência foram controlados, o contexto social brasileiro mudou e o estímulo à industrialização deu início ao processo de urbanização da sociedade brasileira. Nesse governo pro- visório, que duraria até 1934, foram criados o ministério do Trabalho, indústria e comércio e o ministério da educação e saúde. 11
  12. 12. a reversÃo De um moDelo PreDaTÓrio De esTaDo Durante essas cinco décadas (de 1930 a 1980), no entan-to, imperou a visão de que o desempenho econômico garanti-do pela intervenção do Estado seria, por si só, suficiente paraviabilizar um salto não apenas do ponto de vista da trans-formação de um país agrário em um país urbano e indus-trial, mas que também garantiria o bem-estar social. De fato,o Brasil foi um dos poucos países da periferia do capitalismoque montou uma planta industrial complexa e diversificadanum curto espaço de tempo. França e Inglaterra, por exem-plo, demoraram um século e meio para fazer a transição de-mográfica do campo para a cidade, enquanto aqui ela se deuem meio século. Contudo, nesse período o Estado se limitoua ser um promotor do desenvolvimento econômico, enquan-to a variável social ficou em segundo plano. Por causa disso,entende-se como o Brasil – país que mais cresceu do ponto devista econômico no século XX, até a crise do petróleo de 1973 –,prosseguiu com indicadores de avanço social tão tímidos.Desigualdade de distribuição de renda no Brasil Índice de gini pordécada – 1960, 1970, 1980, 1991 Censos Demográficos, Brasil 1960 1980 este índice mostra a desigualdade de dis- 0,497 0,59 tribuição de renda e con- 1970 1991 siste em um número entre 0 e 1, em que 0 corresponde à completa igualdade de 0,57 0,6366 renda e 1 corresponde à completa desigualdade.fontes: barros, ricardo Paes de; meNDoNÇa, rosane silva Pinto de. Geração e reprodução dadesigualdade no brasil. in: Perspectivas da economia brasileira 1994. rio de Janeiro: iPea, 1993, v. 2; censodemográfico 1991. rio de Janeiro: ibGe, 2002. Disponível em: <http://www.ibge.gov.br>. acesso em: jan. 2002.12
  13. 13. o GoverNo lula e o Novo PaPel Do esTaDo brasileiroo Estado predatório Passamos de desenvolvimentista para outro tipo de Es-tado, que rege a organização do país basicamente até o iní-cio do século XXI, chamado de predatório pelo economistada Universidade de Campinas (UNICAMP) e presidentedo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Mar-cio Pochmann. A crise da dívida externa, de 1981 a 1983,interrompe o ciclo de expansão e coloca o Brasil numa fasede baixo dinamismo econômico, com forte oscilação na ati-vidade econômica. Esse ciclo leva a uma tendência de que-da nas taxas de lucro do setor produtivo. A economia cres-ce pouco e diminuem as possibilidades de se gerar lucrosa partir das aplicações nesse setor, a não ser do ponto devista da intervenção estatal, que favorece a exportação dealguns produtos. Ainda assim, nesse momento nem todosos setores brasileiros estão aptos a exportar. CrisE DA DÍViDA No início dos anos 1980, o brasil começava a pagar a conta por ter financiado seu crescimento durante a década de 1970 com alto endividamento externo. Àquela altura, o segundo choque do petróleo, ocorrido em 1979, havia triplicado o preço do barril de combustível, encarecendo as importações brasileiras. Por sua vez, os bancos inter- nacionais elevaram as taxas de juros, passaram a pressionar devedo- res e a suspender empréstimos, enquanto os estados unidos, um dos maiores importadores do brasil, entraram em recessão e reduziram as 13
  14. 14. a reversÃo De um moDelo PreDaTÓrio De esTaDo importações de produtos brasileiros, impactando ainda mais a econo- mia do país. Diante disso, o brasil adotou a receita ortodoxa do fundo monetá- rio internacional (fmi), com duras medidas como redução das despe- sas públicas, arrocho salarial e eliminação de subsídios. era o início da chamada “década perdida”, caracterizada por estagnação econômica e altas taxas de inflação. o ciclo de crescimento do país se interrom- peu em 1981, quando o brasil cresceu 4,5%, e viu esse índice despen- car para 0,5%, em 1982 e -3,5%, em 1983. A recessão foi, então, o mecanismo encontrado na crisedos anos 1980 para começar a pagar a dívida externa. Elagerou um saldo exportador, fortemente influenciado pelaredução do consumo interno e pelo estímulo para que asempresas, diante desse excedente, se viabilizassem pormeio da exportação. Desse modo, o Estado predatório é quevai construir a macroeconomia financeira necessária paracompensar, por meio de ganhos financeiros, aquilo que nãose obtém por meio do investimento produtivo. Na segunda metade da década de 1990, o país passa ater uma brutal ampliação da dívida interna. Como a novamoeda, o real, ficou sobrevalorizada em quase todo o pri-meiro mandato de FHC, levando a déficits constantes dabalança de pagamentos, os juros altos eram a opção paraatrair o capital estrangeiro para o Brasil. No entanto, essaelevação fez com que as dívidas baseadas em taxas de jurosflutuantes (inclusive de estados como São Paulo) explodis-14
  15. 15. o GoverNo lula e o Novo PaPel Do esTaDo brasileirosem. O segmento produtivo, que tinha recursos, não aplicavaem produção porque não estava em condições de ampliar oinvestimento, já que não tinha para quem vender. Essa somade recursos apenas gira no mercado financeiro e viabilizaum retorno que depende de um ajuste fiscal permanente. Além do ajuste fiscal permanente, com cortes nos gas-tos públicos, restrições de oferta de crédito e redução deinvestimentos, ocorreram as privatizações, que represen-taram, no caso brasileiro, praticamente a transferência de15% do Produto Interno Bruto (PIB) nacional para o setorprivado. Na verdade, o Estado predatório foi a experiênciade maior transferência de renda e de patrimônio que se viunum período relativamente curto no Brasil, com exceção dacrise do encilhamento, no final do século XIX. Mas, no sé-culo XX, esse é o período em que se tem uma transferênciabrutal de patrimônio e riqueza por meio do endividamento,do ajuste fiscal e da privatização. O aumento da carga tributária é o As privatizaçõeselemento-chave para dar sustentação dos anos 1990a essa macroeconomia financeira. O representaram apaís apresentava uma carga tributária transferência dede 24% do PIB em 1980 e caminhou cerca de 15% dopara alterações que elevaram a uma PiB nacional paracarga tributária de quase 36% do PIB o setor privado.em 2008. O aumento mais significativoda carga tributária se deu nos anos 1990 e não foi transfe-rido para as funções típicas do Estado, como investimento, 15
  16. 16. a reversÃo De um moDelo PreDaTÓrio De esTaDopor exemplo, em políticas públicas nas áreas de educação,saúde, transporte, custeio da máquina pública etc. Quem pagou esse aumento da carga tributária? Paraquem recebia até dois salários mínimos, a carga tributá-ria era, em 1996, um pouco mais de 28%. Em 2003, paraesse mesmo segmento, a carga tributária foi para 48,9%, ouseja, praticamente a metade do que uma pessoa ganha eradestinada à tributação. Se for analisado o outro extremo,o segmento de maior renda segundo a pesquisa de orça-mento familiar, aqueles que recebem mais de 30 saláriosmínimos, a carga tributária sobre o nível de renda era de18% em 1996 e subiu para 26% em 2003. O que houve naverdade foi um ajuste fiscal que, em linhas gerais, atendeua uma parte significativa de políticas de transferência derendas e, de outro lado, a uma política de juros essencialpara a montagem da macroeconomia financeira.o abandono do Estado predatório O que se observa desde o início do governo Lula, em2003, é o abandono do Estado puramente predatório. Hojeexiste um Estado em reconstrução, muito diferente daquelemodelo desenvolvimentista do século XX, mais democráti-co e com forte presença da sociedade. Praticamente todasas políticas públicas em âmbito nacional passaram a serformuladas com a participação de conselhos e por meio doprocesso de conferências. Até pode-se questionar se essa16
  17. 17. o GoverNo lula e o Novo PaPel Do esTaDo brasileiroé uma participação efetiva ou não. Desde o começoEntretanto, é importante observar do governo lulaque, segundo o Instituto Brasileiro de iniciou-se aGeografia e Estatística (IBGE), exis- reconstrução dotem mais de 20 mil conselhos no Bra- Estado, em moldes democráticos esil para diferentes políticas públicas. com forte presença Essa reconstrução do Estado da sociedade.vem se dando, em primeiro lugar,pelo seu reposicionamento. O Esta-do predatório pregava que a responsabilidade pelo baixodinamismo econômico brasileiro era fundamentalmentederivada da intervenção estatal, ao contrário do períododesenvolvimentista. Hoje, a atuação estatal vem sendo fortalecida especial-mente naqueles segmentos em que já havia a sua partici-pação, com reforço do setor bancário, da área energética,do setor de infraestrutura e outros, invertendo-se o para-digma dominante nos anos 1990, do chamado “pensamentoúnico”, ainda mais se considerada a dificuldade de deter-minados setores privados para se recolocarem na econo-mia global. O êxito da mudança do papel do Estado foi evidencia-do por sua participação fundamental no enfrentamentoda crise econômico-financeira iniciada em 2008, no centrodo capitalismo norte-americano. Pela primeira vez, desde1980, o país enfrentou um início de recessão, especialmenteno setor industrial, que não veio acompanhada de aumen- 17
  18. 18. a reversÃo De um moDelo PreDaTÓrio De esTaDoto da pobreza. Embora tenha havido elevação do númerode desempregados, não houve aumento na desigualdadede renda. Esses dois fenômenos, aumento da pobreza edesigualdade de renda, foram verificados, por exemplo, nacrise financeira de 1998 e 1999, durante o governo Fernan-do Henrique Cardoso (1995-2002), assim como no perío-do 1991-1992, no governo Fernando Collor, com recessãoe aumento brutal da pobreza, de forma semelhante ao queocorreu na crise de 1981-1983. E o que diferenciou essa crise das anteriores foi jus-tamente o fato de o Estado ter assumido uma postura deenfrentamento, com a promoção de políticas públicas an-ticíclicas (ações voltadas para evitar superaquecimento ousubaquecimento da economia, conforme o cenário), um di-ferencial em relação ao que foi feito em períodos anterio-res. Nessas ocasiões, o Estado aumentava impostos, eleva-va a taxa de juros e não aumentava nem o salário mínimo,nem os programas sociais, nem a oferta de crédito. Não ha-via o aporte de recursos que foram transferidos durante aúltima crise para os bancos públicos, principalmente parao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e So-cial (BNDES). Ao contrário do que ocorria nos anos 1990,quando um argumento muito utilizado para não aumentaro salário mínimo era o consequente aumento da informa-lidade, do desemprego ou da inflação, dessa vez o salárioteve aumento real mesmo em um período recessivo. Sinalclaro de uma nova orientação do Estado.18
  19. 19. o GoverNo lula e o Novo PaPel Do esTaDo brasileiroum legado de privatizações Quando o presidente Fernando Collor de Mello tomouposse em 15 de março de 1990, dizia com todas as letrasem seu discurso de posse: “Essa proposta de moderniza-ção econômica pela privatização e abertura [da economia]é a esperança de completar a liberdade política, recon-quistada com a transição democrática, com a mais amplae efetiva liberdade econômica”. O recém-eleito mandatá-rio fazia referência a um projeto concebido no governoanterior, de José Sarney (1985-1990), o Programa Federalde Desestatização, que pretendia “transferir para a inicia-tiva privada atividades econômicas exploradas pelo setorpúblico”, com o objetivo de “concorrer para a diminuiçãodo déficit público” e “propiciar a conversão de parte da dí-vida externa do setor público federal em investimentos derisco, resguardado o interesse nacional”. Collor modificoue deu mais força à ideia, elaborando o Programa Nacionalde Desestatização, cuja responsabilidade de execução fi-caria a cargo do BNDES. Ainda que com eventuais resistências, a estratégiaprivatista não encontrou freios ou retrocessos no governoItamar Franco (1992-1993), mas alcançaria seu auge nasduas gestões de Fernando Henrique Cardoso (FHC). Parao diretor da Casa da Moeda e ex-diretor do Departamentode Coordenação e Controle das Empresas Estatais (DEST),Eduardo Carnos Scaletsky, o governo FHC trabalhava com 19
  20. 20. a reversÃo De um moDelo PreDaTÓrio De esTaDoquatro linhas de ação claras nessa área. A primeira era afragmentação de atividades das estatais, como no caso daEletrobrás, com a separação das funções de transmissão,geração e distribuição de energia; no setor das instituiçõesfinanceiras, a tal fragmentação também foi feita com vistasa reduzir o valor patrimonial e possibilitar ou facilitar a suavenda nos leilões de privatização. O segundo fator era a descapita-A estratégia lização das empresas, com o governoprivatista alcançou retirando mais dividendos do queseu auge nas normalmente fazia, combinando-seduas gestões de uma terceira linha de ação, a estagna-Fernando HenriqueCardoso (PsDB). ção dos investimentos. A essas práti- cas somava-se a redução de pessoal,com um processo de terceirização nítido. Como exemplo,Scaletsky cita o fato de a Caixa Econômica Federal (CEF),em dado momento, ter quase 40 mil terceirizados em umquadro de cerca de 70 mil pessoas. Nesse caso específico,não se terceirizavam os serviços, mas sim o quadro de pes-soal, já que não eram realizados concursos públicos e nãohavia interesse na manutenção dos funcionários. Foi com esse legado que o governo Lula teve de lidarquando assumiu em 2003. E o objetivo inicial era retomara estatais como instrumentos das políticas de desenvolvi-mento distributivas e anticíclicas, sem prejuízo do resul-tado econômico. Não se trata de um retorno ao paradigmado desenvolvimentismo, quando em muitas ocasiões não20
  21. 21. o GoverNo lula e o Novo PaPel Do esTaDo brasileirohavia uma preocupação com a sustentabilidade econômicadas empresas e, portanto, não havia problema em usar umadeterminada estatal para contribuir com políticas anticícli-cas ou com o desenvolvimento de políticas macroeconô-micas, mesmo que isso desse prejuízos ou inviabilizasse aempresa. Foi o que aconteceu durante a década de 1970,especialmente em seu final, quando as estatais foram le-vadas a um brutal endividamento ocasionado pelos pro-blemas de contas do país, para ajudar no fechamento dobalanço de pagamento. Por causa disso, na década de 1980houve um desempenho pífio das estatais e, no decênioseguinte, aconteceram as privatizações, com um discursoapoiado em parte na dita ineficiência das estatais. Para reverter esse processo e recuperar inclusive a ima-gem das estatais diante da opinião pú- o objetivo inicialblica, foi necessário investir. Em 2002, era retomar aúltimo ano do segundo mandato de estatais comoFHC, o investimento feito nas estatais instrumentosfoi da ordem de 18,9 bilhões de reais das políticas dee, em 2006, o montante investido já desenvolvimentoera quase o dobro. Em 2008, essa cifra distributivas echegou a 53,5 bilhões de reais e o or- anticíclicas.çamento encaminhado pelo DEST aoCongresso Nacional em 2009 abria a perspectiva de 90 bi-lhões para 2010. São recursos que se transformam em ativose dão sustentabilidade às empresas, como mostram os dadossobre rentabilidade no período. Em 2002, a rentabilidade so- 21
  22. 22. a reversÃo De um moDelo PreDaTÓrio De esTaDobre o patrimônio líquido das empresas estatais do setor pro-dutivo ficou em torno de 7%, já em 2006 ela superava 25%.gráfico 1evolução dos investimentos das estatais no últimos 8 anos (em r$)80.000 71.14670.00060.000 53.46250.000 39.78040.000 32.86130.000 28.111 24.762 21.75520.000 18.868 12.97910.000 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009fonte: Departamento de coordenação e controle das empresas estatais (Dest)/ ministériodo Planejamento. Disponível em: <www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/imagens/noticias/2010/100311_invest_estatais_01.jpg>. A saúde dessas empresas permitiu que, após o lança-mento do Plano de Aceleração do Crescimento (PAC), fossepossível que elas dessem uma resposta rápida às demandasplanejadas, em alguns casos, inclusive, mais prontamenteque setores da administração direta. E também foi possívelajudar na formulação de alternativas para que o país so-fresse menos com os efeitos da crise econômico-financeiramundial, como se verá nos capítulos a seguir.22
  23. 23. o GoverNo lula e o Novo PaPel Do esTaDo brasileiro PlAno DE ACElErAção Do CrEsCimEnto lançado em 2007, o Pac surgiu para estimular o crescimento doPib, da renda e do emprego no país, combinando elaboração e cons-trução de obras de infraestrutura em setores como saneamento, ha-bitação, transporte, energia e recursos hídricos, com medidas econô-micas que favorecessem os investimentos do setor público e privado.assim, na primeira edição do plano, foram desonerados vários setoresda economia, como o de semicondutores, microcomputadores, insu-mos e serviços usados em obras de infraestrutura, contemplandotambém medidas de estímulo ao crédito e ao financiamento. até fevereiro de 2010, conforme balanço divulgado pelo governo, oPac 1 teve 63,3% do projeto de investimento executado, tendo sido in-vestidos 403,8 bilhões de reais entre 2007 e 2009. espera-se que, atéo final de 2010, esse total chegue a 638 bilhões de reais. Já o Pac 2,lançado em 2010, prevê investimentos de mais de 1,5 trilhão de reaisentre 2011 e 2014, em áreas como moradia, saúde, energia e outras. 23
  24. 24. 2 O papel das estatais na área energética“Mas não estamos melhor apenas porque choveu. Nãoficamos dependendo apenas da chegada das chuvas.A ajuda do nosso povo foi fundamental, ele aderiu aoracionamento de forma decidida.” Esse era um trechodo discurso do presidente Fernando Henrique Cardo-so, feito em cadeia nacional de rádio e televisão, emque anunciava para março de 2002 o fim do raciona-mento de energia iniciado no ano anterior. De fato, ti-nha razões de sobra para agradecer ao “povo” que, aocontrário do que possa parecer em sua fala, não ade-riu de forma espontânea às medidas de contenção deenergia, mas foi coagido a fazê-lo. E também pagou,caro, por isso. Em um relatório do Tribunal de Contas da União(TCU), divulgado posteriormente, calcula-se que o consu-midor residencial arcou com 60% do prejuízo total do apa-gão de energia por meio de repasse tarifário. Isso equivaliaà época a R$ 27 bilhões. Outros 18 bilhões de reais foramcusteados pelo Tesouro Nacional, ou seja, também pelocontribuinte. A atividade econômica sofreu sérios abalos24
  25. 25. o GoverNo lula e o Novo PaPel Do esTaDo brasileirono período do apagão, com relatório do tCu calcula quetodas as consequências so- o consumidor residencialciais advindas disso. A taxa arcou com 60% do prejuízode crescimento econômico total do apagão de energiacaiu de 4,3%, em 2000, para do governo FHC.1,3%, em 2001. Na época, a atribuição das culpas pela crise energé-tica chegou até São Pedro – como, aliás, ainda se faz hojeem dia. No entanto, se o nível dos reservatórios que abas-teciam o complexo hidrelétrico brasileiro baixou a níveiscríticos no fim de 2000, por causa de um período de seca, averdade é que essa redução vinha acontecendo desde 1997e pouco foi feito para que se evitasse o pior. Um relatórioelaborado pela Comissão de Análise do Sistema Hidrotér-mico de Energia Elétrica, em 2001, constatava que a tra-gédia poderia ter sido evitada caso as obras identificadasnos planos decenais da Eletrobrás tivessem sido de fatoexecutadas e se não houvesse atraso naquelas que esta-vam programadas. De acordo com um artigo elaborado em 2003 por JoséGoldenberg e Luiz Tadeu Siqueira Prado, o cumprimentodas diretrizes do Plano Decenal permitiria o armazena-mento em maio de 2001, mês anterior ao início do racio-namento, de aproximadamente 73% no sistema Sudeste-Nordeste, o suficiente para que não eclodisse a crise. O setor estatal estava de mãos atadas. Pelas normasestabelecidas depois dos muitos acordos firmados com o 25
  26. 26. o PaPel Das esTaTais Na área eNerGÉTicaFundo Monetário Internacional (FMI), o uso de recursospúblicos era tratado de maneira igual, fosse gasto ou in-vestimento. Ou seja, mesmo quando as estatais tinham re-sultados positivos e capacidade para investir com recursospróprios, não podiam fazê-lo. Além disso, não era permiti-do ao BNDES emprestar recursos a elas, embora a agênciade fomento tenha sido fundamental para financiar e asse-gurar a privatização ocorrida no setor. Ao mesmo tempo em que as estatais não podiam in-vestir, o processo privatista do setor de geração de energiaassentou as bases para a crise na área. Foi privilegiada avenda dos ativos existentes pelos novos agentes do setor,que compraram unidades de produção de eletricidade ins-taladas. A privatização não teve como objetivo principal aexpansão da capacidade de produção de energia, e o novomarco regulatório implantado no setor ajudou a criar umambiente de incertezas que não incentivava a realizaçãode novos investimentos.A retomada do Estado Quando o atual governo assumiu,Quando o governo em 2003, encontrou um setor em cri-lula assumiu, em se. As distribuidoras estavam em si-2003, encontrou tuação financeira difícil, fruto justa-o setor de energia mente do racionamento que fez cairem crise. a demanda e também por conta do26
  27. 27. o GoverNo lula e o Novo PaPel Do esTaDo brasileiroelevado endividamento. Por outro lado, as empresas gera-doras, a maior parte estatais, estavam insatisfeitas com aperspectiva de descontratação de energia, além de atua-rem em um ambiente que tinha sobreoferta naquele mo-mento, em função da baixa demanda. Assim, seus prejuízosse acumulavam. Já os consumidores, estavam desconfiadosem função do recente racionamento e dos preços elevadosdas tarifas. Para reverter o quadro, uma das primeiras medidas to-madas foi o estabelecimento de um marco regulatório que,por um lado, fornecesse estabilidade ao setor e garantissea expansão do suprimento, mas que também asseguras-se tarifas menores ao consumidor e promovesse a univer-salização dos serviços de energia elétrica. Para tanto, foipreciso retirar as empresas geradoras e transmissoras dogrupo Eletrobrás (Furnas, Chesf, Eletronorte e Eletrosul)do Plano Nacional de Desestatização (PND). Ao fazer isso,o governo garantiu que essas empresas voltassem a rea-lizar importantes investimentos no setor, individualmenteou associadas a outros investidores privados, nacionais eestrangeiros, desenvolvendo uma espécie de parceira pú-blico-privada. Mas não bastava retirar as empresas do PND, era ne-cessário recuperar aquelas que estavam sucateadas enão tinham entrado no rol da privatização por não teremmercado, como as dos estados do Acre, Rondônia, Amapá,Amazonas, Roraima, Alagoas e Piauí. A Eletrobrás teve que 27
  28. 28. o PaPel Das esTaTais Na área eNerGÉTicaentrar no circuito e fazer os chamados investimentos tem-porários por 90 dias, com a finalidade de iniciar um proces-so de saneamento das finanças. A ação da estatal para recuperar aHoje, a Eletrobrás área foi fundamental. Hoje, a Eletro-é a 10ª maior brás é a décima maior empresa do se-empresa do setor tor no mundo e tem uma dupla iden-no mundo. tidade. É uma empresa de governoque se responsabiliza por implementar e gerir programassocioambientais, fundos e comercializar energia elétrica.É também uma holding de capital aberto voltada para ogerenciamento do setor elétrico, com o dever de remune-rar os seus acionistas. Tem a necessidade de atuar comouma empresa competitiva, pois participa da disputa coma iniciativa privada em leilões públicos para a geração etransporte de energia ou simplesmente para vender essamesma energia. Além disso, também é uma agência de de-senvolvimento que operacionaliza e participa de algunsdos principais programas sociais do governo, como o Luzpara Todos, o Programa Nacional de Conservação de Ener-gia Elétrica (Procel) e o Reluz. De acordo com o diretor de Engenharia da Eletrobrás,Valter Luiz Cardeal, nas gestões anteriores cada empresaque integrava o sistema “andava sozinha”, não havia umacoordenação que caracterizasse de fato uma holding. Ha-via ainda uma grande apropriação política; foi preciso re-tomar essas empresas e estabelecer um só comando. Fo-28
  29. 29. o GoverNo lula e o Novo PaPel Do esTaDo brasileiroram dispensados 36 “diretores políticos” e estabelecidasnormas que buscam o aperfeiçoamento da governança ea reabilitação de negócios e distribuição de energia. Essasmudanças também permitiram que a Eletrobrás pudesseser majoritária quando estabelecesse parcerias com outrasempresas (antes só podia ter participação minoritária), ehoje a estatal pode atuar no exterior em busca de novasoportunidades de negócios. Outras medidas tiveram que ser implementadas paraque o modelo fosse, de fato, alterado. No governo FHC, asusinas eram concedidas para os investidores que aceitas-sem pagar o maior ágio pelo Uso do Bem Público (UBP) eisso era transferido integralmente para a tarifa. Pelo novomodelo adotado, o governo passou a conceder aproveita-mentos hidrelétricos para investidores que aceitassemconstruir e operar as plantas pela menor tarifa e não paraquem oferecesse o maior ágio pelo UBP . Uma mudança importante diz respeito à autocontrata-ção, ou self dealing, no jargão da área. No modelo anterior,uma distribuidora, mesmo se houvesse empresas de gera-ção que vendessem energia mais barata, preferia contratarenergia de uma térmica que fizesse parte do mesmo grupo,realizando contratos mais caros e repassando esse valorpara a tarifa do consumidor. A competição, na prática, nãoexistia, eram empresas do mesmo grupo fazendo contratosentre si. Agora, as distribuidoras só podem comprar ener-gia por meio de leilões públicos organizados pelo governo 29
  30. 30. o PaPel Das esTaTais Na área eNerGÉTicae ganha quem aceitar a menor tarifa. Já foram realizados17 leilões desde 2004, sendo cinco de energia existente e 12de energia nova, que preveem a construção de usinas paraatender a expansão.A volta do planejamento Alterar o modelo anterior foi uma medida urgentediante da crise energética, mas para pensar o futuro eranecessário retomar o planejamento energético, conside-rando que o país perdeu um tempo precioso ao relegá-lopara segundo plano. A criação da Empresa de PesquisaEnergética (EPE) em 2004 veio suprir essa lacuna, com aelaboração de estudos de planejamento essenciais parafuturas obras, como a realização do inventário de seis ba-cias hidrográficas na região Norte – onde está 66% do po-tencial hidrelétrico não aproveitado do Brasil –, e tambéma revisão de inventários existentes. Segundo o presidente da EPE, Mauricio Tolmasquim, éAlterar o modelo o maior esforço concentrado paraanterior foi uma mapear o potencial hidrelétricomedida urgentediante da crise brasileiro desde a década de 1960energética, mas para e, juntando-se o que está sendopensar o futuro foi feito pela empresa aos estudosnecessário retomar realizados pela Eletrobrás e outroso planejamento agentes, o conjunto das pesquisasenergético. pode viabilizar mais 50 mil mega-30
  31. 31. o GoverNo lula e o Novo PaPel Do esTaDo brasileirowatts para o país (hoje, a capacidade instalada é de 100 milmegawatts). Levando-se em conta que a falta de planejamento foium dos fatores que levou o país ao racionamento, tais estu-dos são fundamentais não apenas para garantir a geraçãofutura de energia, como também para trazer um ambientede estabilidade para o setor, com redução de risco para oinvestidor e para o sistema elétrico como um todo. Nesse ponto, outra medida tomada para evitar errospassados foi a exigência de licença ambiental prévia paracolocar uma usina em leilão. Assim, acabou-se o faz deconta que passou a existir após o racionamento, quandoo governo FHC determinou a realização de leilões de usi-nas para dar uma resposta à sociedade, sendo que muitasdelas não tinham qualquer viabilidade ambiental. Outraseram viáveis ambientalmente, mas não tinham licen-ça, o que criava um problema enorme para o investidor,porque se passava um grande período de tempo entre aconcessão e o início da obra. Como exemplo, entre 1998e 2002, foram dadas concessões para 49 usinas hidre-létricas, todas sem licença ambiental, e dessas somentetrês tinham entrado em operação até 2002. Também emfunção do novo modelo do setor elétrico, as distribuido-ras têm energia contratada para atender 100% da sua de-manda com cinco anos de antecedência. Dentro de um contexto em que a participação do Es-tado no gerenciamento e no planejamento do setor ener- 31
  32. 32. o PaPel Das esTaTais Na área eNerGÉTicanum contexto em que a gético toma formas distintas, oparticipação do Estado papel das estatais, revitalizadas,no gerenciamento e no foi crucial. Um exemplo dissoplanejamento do setor é que, nos primeiros leilões deenergético toma formas linha de transmissão, a parti-distintas, o papel das cipação das estatais propiciouestatais, revitalizadas, maior concorrência, chegando-tem sido crucial. se a deságios de 47% sobre o preço de referência estipuladopela Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL). Essasestatais ainda desempenham um papel fundamental naviabilização de usinas como a do rio Madeira, pois se nãohouvesse a participação das empresas do grupo Eletrobrás,não haveria dois consórcios participantes. E se antes foiquase privatizada, a Eletrobrás tem hoje ações negociadasna Bolsa de Valores de Nova York, mostrando que pode, aomesmo tempo, atender a interesses de políticas públicas eser uma empresa com gestão de nível elevado, compatibili-zando as suas duas funções: de agente de desenvolvimentoe de empresa eficiente na gestão.os resultados da reorientação A nova orientação no setor energético não tardou amostrar resultados. No que diz respeito à área de trans-missão de energia elétrica, o bom exemplo da robustezdo sistema é que o Sul do país enfrentou em 2006 a maior32
  33. 33. o GoverNo lula e o Novo PaPel Do esTaDo brasileiroseca dos últimos 60 anos e mesmo assim não houve pro-blemas de abastecimento. Isso porque o país duplicou acapacidade de transmissão de energia entre o Sul e o Su-deste, que pode mandar energia para a região vizinha. Damesma forma, a ligação entre o Sudeste e o Nordeste foiampliada em mais de três vezes, passando de mil para 3,5mil megawatts médios. Isso marca uma grande diferença em relação ao pe-ríodo anterior. Nos oito anos do governo FHC foram ins-talados no país 11 mil quilômetros de linhas de transmis-são, e ao final do governo Lula estarão implantados maisde 30 mil quilômetros de linhas. O no governo FHCgoverno licitou outros 11 mil qui- foram instaladoslômetros, que vão ser implantados no país 11 milentre 2011 e 2013. As linhas licita- km de linhas dedas incluem a interconexão da re- transmissão; e aogião Norte, reduzindo as emissões final do governo lulageradas pela produção de usinas estarão implantadosque utilizam óleo diesel, diminuin- mais de 30 mil kmdo assim o custo energético. de linhas. Houve avanços significativostambém na área de geração de energia elétrica. Nos seisprimeiros anos do governo FHC, período que precede o ra-cionamento de 2001, o aumento médio anual da capacida-de instalada da geração de energia elétrica foi de apenas2,2 mil megawatts. Mesmo acrescentando os dois anos se-guintes ao racionamento, quando houve certo incremen- 33
  34. 34. o PaPel Das esTaTais Na área eNerGÉTicaEssa expansão to, a média anual chegou a 2,7 milcria as bases para megawatts ao ano. Ao final dos oitomanter, de forma anos do atual governo, estarão insta-sustentável, o lados, em média, 4,5 mil megawattsdesenvolvimento por ano. Essa expansão cria as baseseconômico do país. para manter de forma sustentável o desenvolvimento econômico do país.Ainda estão previstos para os próximos quatro anos, entre2011 e 2014, a geração de 3,7 mil megawatts já licitados econtratados e que entrarão em operação neste período. luz PArA toDos o Programa Nacional de universalização do acesso e uso da ener- gia elétrica luz para Todos, ou simplesmente luz para Todos, trabalha com um cenário em que 80% da exclusão elétrica no brasil se con- centram no meio rural. o objetivo é levar a energia elétrica a esses locais, com a preocupação de mitigar o impacto tarifário por meio da alocação de recursos subvencionados. em programas anteriores, o beneficiado pagava pela ligação, mas hoje a energia chega até as comunidades pobres de forma gratuita. Programa luz para todos Pessoas beneficiadas empregos diretos até março de 2010 e indiretos gerados 335 mil 11,4 milhões34
  35. 35. o GoverNo lula e o Novo PaPel Do esTaDo brasileiro até março de 2010, cerca de 11,4 milhões de brasileiros foram be- neficiados pelo programa. o ministério das minas e energia estima que as obras do luz para Todos geraram aproximadamente 335 mil empregos diretos e indiretos, beneficiando inclusive os trabalhadores das grandes cidades, afinal houve aumento da venda de eletrodomés- ticos e eletroeletrônicos nos locais atendidos pelo programa. incluída no Pac 2, a nova fase do programa vai contar com investi- mentos de 5,5 bilhões de reais entre 2011 e 2014 para realizar 495 mil novas ligações de energia. o programa não se limita a levar energia a comunidades rurais, mas oferece soluções para que a energia seja utilizada como vetor de desenvolvimento social e econômico, buscando assim reduzir a pobreza e elevar a renda familiar. além de movimentar a economia local, o programa prioriza o uso da mão de obra local e a compra de materiais e equipamentos fabricados nas regiões próximas às loca- lidades atendidas. Mas o que talvez seja mais significativo na área é o fatode o Programa Luz para Todos ter levado energia elétrica amilhões de brasileiros que até 2003 estavam às escuras. Oprograma, que tinha inicialmente o objetivo de dar acessoà luz para 10 milhões de pessoas no meio rural através darealização de 2 milhões de ligações, teve a sua meta atin-gida em 2009. 35
  36. 36. o PaPel Das esTaTais Na área eNerGÉTica EnErgiA E mEio AmBiEntE ainda que o brasil esteja longe de ter uma participação significa- tiva das fontes renováveis alternativas na composição de sua matriz energética, esse é outro ponto em que se registrou avanços. exemplo foi o Programa de incentivo a fontes alternativas de energia elétrica (ProiNfa), lançado no governo fHc, em 2000, mas que não saiu do papel até o final de 2002. ele foi revisto e regulamentado para que fos- sem viabilizados projetos de geração de energia a partir de pequenas centrais hidrelétricas de biomassa, principalmente a partir da cana- de-açúcar, mas também da casca de arroz, casca de madeira e energia eólica. foram organizados leilões e contratada energia de 58 projetos de geração de bioeletricidade, principalmente a partir do bagaço da cana, totalizando 3.515 megawatts de capacidade, que representam uma potência superior a qualquer uma das duas usinas do rio ma- deira. No fim de 2009 foi realizado um leilão para energia eólica que contratou 1.805 megawatts nas regiões sul e Nordeste, alcançando deságios entre 19% e 31%. No total, 71 usinas venderam sua energia em contratos de 20 anos, a partir de 1º de julho de 2012. mas há também pontos polêmicos no que diz respeito à relação de geração de energia e preservação do meio ambiente, como é o caso da construção da usina de belo monte, contestada por ambientalistas e pelo ministério Público federal. Trata-se de um projeto da década de 1980 e o governo federal alega tê-lo revisto para mitigar os efeitos am- bientais da construção da usina. assim, está prevista a redução da área alagada, que o projeto anterior estimava em 1.225 quilômetros quadra- dos de terras. o atual projeto baixa esse número para 516 quilômetros quadrados. Também está planejado o reassentamento de 1,4 mil famí- lias que hoje vivem em palafitas e convivem com cheias periódicas. sem dúvida, esse ainda será um debate central para os próximos anos.36
  37. 37. o GoverNo lula e o Novo PaPel Do esTaDo brasileiroA muDAnçA DE PAPEl Dos BAnCos PÚBliCos Antes da abertura financeira promovida em 1994, oBrasil tinha 230 bancos, e se dizia naquele momento que asinstituições públicas da área eram ineficientes, o que justi-ficaria a sua privatização. A solução encontrada foi vendê-las e abrir o mercado para a vinda de instituições estran-geiras, resultando em um cenário de grande concentraçãofinanceira, com redução no número de bancos privadosnacionais e aumento da presença de bancos estrangeiros. Ao mesmo tempo em que houve redução no número deinstituições bancárias, também diminuiu a quantidade deagências. Segundo estudo do IPEA, baseado em númerosdo Banco Central, de 1990 a 2007 a quantidade de agên-cias caiu 8,4% (de 19.996 para 18.308), apresentando em2007 uma proporção de 10.145 habitantes para cada agên-cia. Para efeito comparativo, essa relação é de 3.372 para1 nos Estados Unidos e chega a 1.089 para 1 na Espanha.O estudo também analisa que no Brasil, durante o mesmoperíodo, houve uma diminuição na quantidade de institui-ções públicas, de 32 para 13, assim como no total de bancosprivados, de 198 para 143. O sistema que se estruturou no Brasil a partir da priva-tização impõe sérios obstáculos a qualquer possibilidadede democratização do crédito. Há 500 municípios no Brasilque não contam com nenhuma agência bancária. Aindade acordo com a pesquisa do IPEA, houve uma redução na 37
  38. 38. o PaPel Das esTaTais Na área eNerGÉTicao sistema que participação das regiões menos favo-se estruturou recidas nas operações de crédito e emno Brasil a partir termos de depósitos bancários no pe-da privatização ríodo. O Sudeste continuou responsá-impõe obstáculos vel por 72% dos depósitos no períodoa qualquer pesquisado, já o Norte diminuiu suapossibilidade de participação de 1,2% para 1,1% e odemocratização Nordeste, de 7,6% para 5,3%.do crédito. Ou seja, a privatização agravou um cenário de concentração regional,com dependência do crédito externo, o que foi uma dasvulnerabilidades que levou o país à contaminação pela cri-se internacional de 2008-2009, já que 25% do crédito brasi-leiro vinha – e ainda vem – do exterior. Assim, o papel dosbancos públicos que restaram após o processo de privati-zação foi fundamental para que o país superasse a turbu-lência na área econômica. Historicamente, em momentos de crise, a receita ado-tada no Brasil em geral era cortar os investimentos so-ciais e os investimentos públicos que o governo estivessefazendo, o que levava a uma grande descontinuidade naspolíticas públicas. Isso não ocorreu em 2008-2009. Alémda manutenção dos programas sociais, houve o aumentoreal do salário mínimo e foi mantida a oferta de crédito nopaís. Os bancos públicos federais, o BNDES, a Caixa Eco-nômica Federal (CEF), o Banco do Brasil (BB) e os bancosregionais, como o Banco do Nordeste (BNB) e Banco da38
  39. 39. o GoverNo lula e o Novo PaPel Do esTaDo brasileiroAmazônia (BASA), foram conclamados a manter a ofertade crédito. Observa-se então que, no período da crise, atéjulho de 2009, a taxa de crescimento na área foi de 57% en-tre os bancos públicos, enquanto o sistema financeiro pri-vado nacional cresceu 11% e os bancos estrangeiros 8,7%.E também durante a crise foi tomada a decisão estratégicade que, além de ofertar crédito, seria necessário ter umaredução nas taxas de juros e no spread bancário (diferençaentre a taxa de captação de recursos e aquela cobrada dosclientes nos empréstimos). Em função da decisão governamental, estatísticas doBanco Central mostram que, desde junho de 2004, eram osbancos privados que puxavam a alta da oferta de crédito nopaís. Tanto que, em setembro de 2008, a diferença entre osdois segmentos chegou a 30% a favor das instituições priva-das. No entanto, com a eclosão da crise e a consequente con-tração do crédito, a distância começou a ser reduzida e a de-terminação do governo federal em fazer com que os bancospúblicos atuassem na ampliação da oferta de crédito paracombater a recessão, fez com que, em setembro de 2009, em-patasse o estoque de financiamentos dos dois segmentos. É claro que a atuação dos bancos públicos nesse pe-ríodo não seria possível se ainda modificar a orientaçãovigorasse o processo de privati- do sistema bancáriozação iniciado em 1994. As insti- público e fazer comtuições que não tinham sido ven- que ele atendesse aosdidas, sofreram mudanças. Com interesses sociais. 39
  40. 40. o PaPel Das esTaTais Na área eNerGÉTicao objetivo de facilitar as privatizações, o governo alteravaconcepções e formas de atuar. O jornalista Aloysio Bion-di, no clássico livro O Brasil privatizado, desvendou algunsdos mecanismos utilizados pelo governo FHC para desmo-ralizar os bancos estatais. Segundo ele, anunciou-se um prejuízo de 6 bilhões dereais do Banco do Brasil para o primeiro semestre de 1996,o que implicaria a necessidade de o governo investir apro-ximadamente 8 bilhões de reais na instituição. Contudo,era um “falso prejuízo”, já que a mágica contábil incluiucomo dinheiro perdido qualquer empréstimo que estivesseem atraso, ainda que esse atraso fosse de somente um dia.E, pelas regras do Banco Central, só poderiam ser consi-derados “créditos de liquidação duvidosa” os empréstimosvencidos e não pagos há pelo menos dois anos. Diante desse cenário, era preciso modificar a orienta-ção do sistema bancário público e fazer com que ele aten-desse aos interesses sociais, e não a diretrizes políticasnem sempre claras para a sociedade.o exemplo da Caixa Econômica Federal No que diz respeito à atuação da Caixa Econômica Fe-deral, uma orientação estratégica definida pelo presidenteLula no Plano Plurianual 2004-2007, anunciada em 28 deagosto de 2003, adiantava a linha adotada para as estataise também para os bancos públicos. “Nós acreditamos que40
  41. 41. o GoverNo lula e o Novo PaPel Do esTaDo brasileiroqualquer estratégia soberana no sé- A Caixa passou aculo XXI só sairá do papel se con- auxiliar o governotar com a participação da vontade no fortalecimentonacional. O setor público pode e vai do mercadoinduzir a retomada do crescimento interno e naeconômico, mas a iniciativa privada mudança do papeltem um papel insubstituível, a for- do Estado.ça motriz deste processo deve ser adinâmica das parcerias do Estado, sociedade, público-pri-vado, governamental e não governamental”, dizia o presi-dente em seu discurso. Segundo a atual presidente da CEF Maria Fernanda ,Coelho, o banco passou a traçar um planejamento estraté-gico que não tratasse somente do curto prazo, mas que mi-rasse 2015. A preocupação era reverter a desestruturaçãoocorrida na década de 1990, quando havia a perspectivade que a instituição fosse privatizada. Agora, o banco teriaque auxiliar o governo no seu trabalho de fortalecimentodo mercado interno e na mudança do papel do Estado, quepassava por determinações como a ampliação do investi-mento público, a consolidação de uma rede de proteção so-cial, a transferência de renda, o fortalecimento da agricul-tura familiar, a valorização do salário mínimo e a ampliaçãodo acesso à educação. Esse era o conjunto que o ministroda Fazenda, Guido Mantega, em uma entrevista à EmpresaBrasileira de Comunicação (antiga Radiobras), concedidaem setembro de 2007, chamava de “social-desenvolvimen- 41
  42. 42. o PaPel Das esTaTais Na área eNerGÉTicatismo”, ou seja, pensar um desenvolvimento associado aocrescimento com o aumento da renda e do poder aquisitivoe, ainda, com o fortalecimento do mercado de massa. Desse modo, a Caixa reprogramou sua forma de atuar,afinal o banco é uma instituição 100% pública e, a partir dis-so, toda sua estratégia precisa incluir o equilíbrio das fun-ções sociais e comerciais. Antes, a discussão sobre o âmbitoda instituição trazia uma dicotomia em relação ao exercíciodessas duas atividades. Maria Fernanda conta que toda adiscussão interna realizada era para contrariar essa ideia,contestando a tal dicotomia e mostrando que era possívelexercer ambas as funções. A segunda questão da reprogramação foi transmitirao funcionário da Caixa que ele precisaria ser um agentede políticas públicas do governo, um parceiro estratégicopara a realização dessas novas políticas. Em 2007, foi im-plementado um novo modelo de gestão com o conceito deque, sendo uma instituição pública, havia requisitos bási-cos que a instituição deveria cumprir. O primeiro deles erademocratizar o acesso ao crédito; o segundo, trabalhar comas menores taxas do mercado que possibilitassem o acessoà população de baixa renda aos serviços bancários. Na área do microcrédito, por exemplo, a Caixa contacom cinco produtos distintos voltados para a população ex-cluída do sistema financeiro tradicional, e emprestou 1,1bilhão de reais por meio de 3,5 milhões de contratos noano de 2008, um salto de 63,61% em relação ao montante42
  43. 43. o GoverNo lula e o Novo PaPel Do esTaDo brasileiroemprestado em 2007. São programas como o Crédito CaixaFácil Rotativo, que em 2008 contabilizava mais de 2 milhõesde pessoas com empréstimos pré-aprovados, equivalentesa mais de 400 milhões de reais em limites disponíveis. O Ministério do Planejamento autorizou a promoção deconcurso público para provimento de pessoal, agregandoum amplo programa de treinamento e capacitação interna.De forma pioneira, em 2003 a Caixa lançou um arrojadoprograma de inclusão bancária, tendência depois seguidapor outros bancos, alcançando hoje uma carteira de 48 mi-lhões de clientes, dos quais mais de 6 milhões são pesso-as que jamais haviam tido acesso a uma conta ou serviçosbancários. Dos clientes, 65% têmrenda até 700 reais e 23,92% entre A Caixa tem 48700 reais e 3 mil reais. Fazendo-se milhões de clientes,a soma, praticamente 90% de todos dos quais mais declientes da Caixa têm renda até 3 6 milhões jamaismil reais e o volume de crédito con- haviam tido acessocedido chega a 54% de todo volume a uma conta ouconcedido neste segmento. serviços bancários. Também no quesito inclusãosocial, a Caixa é quem opera o maior programa de transfe-rência de renda do governo federal, o Bolsa Família. Todaa rede é utilizada para o pagamento do Programa e cercade 50% do volume de recursos se concentra no Nordeste.Houve uma reinvenção no processo de atendimento a es-sas famílias possibilitando que, mesmo nos cerca de 500 43
  44. 44. o PaPel Das esTaTais Na área eNerGÉTicao crédito da Caixa à municípios que não possuempessoa física mais que agência bancária, a Caixa estádobrou entre 2003 e presente por meio de casas2008; o crédito à pessoa lotéricas e correspondentes,jurídica quintuplicou, o que prestam mais de cem tiposque também ocorreu no de serviços à população, entrecrédito habitacional. pagamentos, recebimentos e acesso a produtos. Naquele que foi o principal desafio da instituição, aampliação do crédito, o resultado também foi positivo. Ocrédito à pessoa física mais que dobrou entre 2003 e 2008;o crédito à pessoa jurídica mais que quintuplicou, assimcomo na habitação, que praticamente quintuplicou o aces-so das pessoas ao crédito habitacional. Cerca de 72% detodo crédito habitacional concedido no Brasil hoje é feitopela CEF; praticamente três em cada quatro contratos ha-bitacionais são realizados pela instituição. O lucro de 3 bi-lhões de reais em 2009, de acordo com a diretoria do banco,foi justamente impulsionado pela expansão da carteira decrédito, que alcançou 124,4 bilhões de reais, uma incrívelalta de 55,3% em relação a 2008, graças às menores taxasde juros do mercado. E, mesmo assim, não foi feita qual-quer alteração na sua matriz de risco, ou seja, foram man-tidos os níveis e critérios estabelecidos. A Caixa também é agente do Programa Minha Casa,Minha Vida, programa de habitação popular elaboradopelo governo federal que prevê a construção de 1 milhão44
  45. 45. o GoverNo lula e o Novo PaPel Do esTaDo brasileirode moradias para famílias que ganham até dez salários mí-nimos. Em março de 2010 foi lançada a segunda etapa doprograma, que agora integra a nova versão do Programa deAceleração do Crescimento, o PAC 2, e prevê 2 milhões demoradias até 2014.um Banco do Brasil mais robusto Durante muito tempo, o Banco do Brasil (BB) foi iden-tificado como sinônimo de segurança, tanto para correntis-tas como para funcionários, e suas ações sempre estiveramassociadas ao desenvolvimento do país. Mas em 1995 ocor-reu um momento de grave ruptura na imagem da institui-ção, traumatizando milhares de bancários que lutam pordireitos suprimidos desde então. Teve início um plano de reestruturação com claro viésneoliberal no BB, fundado principalmente em um Plano deDemissão Voluntária (PDV). De acordo com o livro Metáforasdo Brasil: Demissões voluntárias, crise e rupturas no Bancodo Brasil, da antropóloga Lea Carvalho Rodrigues (Ed. An-nablume, 2004), a decisão de aderir ao PDV foi tomada deafogadilho por muitos funcionários, que tiveram, na prática,11 dias para tomar uma posição. Dos 107 mil funcionáriosque o banco somava àquela altura, 55 mil estavam aptos aparticipar do programa e 13,5 mil aceitaram deixar o BB. O plano provocou ainda a transferência compulsória demilhares de funcionários, alguns deslocados para regiões 45
  46. 46. o PaPel Das esTaTais Na área eNerGÉTicadistantes. A pressão e a instabilidade provocaram pelo me-nos 28 suicídios de funcionários e outros tantos sofreramcom danos psicológicos e morais. O processo evidenciava umprojeto de alienação dos objetivos sociais que a instituiçãohistoricamente carregava, passando a ter prioritariamentea preocupação com o lucro, equiparando-se a qualquer or-ganização privada. O Banco do Brasil não foi privatizado doponto de vista formal, mas sim em sua filosofia, na sua con-cepção e forma de atuar. Durante a crise econômica de 2008-2009, o BB, assimcomo outros bancos públicos, precisou atuar para evitarque a desaceleração econômica provocasse impacto pro-fundo na população. Uma série de medidas foram tomadas,reforçando a recuperação de seu papel como instituiçãoque, além da própria sustentabilidade, também preza osinvestimentos na área social. Um exemplo aconteceu em setembro de 2009, quandoo BB anunciou a ampliação de sua oferta de crédito em36,7 bilhões de reais para atender 1,2 milhão de clientespessoa física, 240 mil micro e pequenas empresas, 11 mil produtores rurais e 4 mil pre-Durante a crise econômica feituras. Essas e outras açõesde 2008-2009, o BB e possibilitaram ganhos sociaisoutros bancos públicosatuaram para evitar que a e reposicionaram o banco nodesaceleração econômica ranking das instituições ban-provocasse impacto cárias brasileiras.na população. Já no balanço do segundo46
  47. 47. o GoverNo lula e o Novo PaPel Do esTaDo brasileirotrimestre de 2009, o Banco do Brasil dispunha de ativos to-tais de 598,8 bilhões de reais, cerca de 2,5 bilhões de reais amais do que o grupo Itaú-Unibanco, retomando o primeirolugar entre as instituições financeiras do país. A volta ao topo dos bancos nacionais ocorreu sem quefosse contabilizada uma importante aquisição da instituição.Novamente, foi fundamental a ação do governo, que autori-zou em 2008 os dois grandes bancos públicos de varejo brasi-leiros a adquirirem participações em instituições financeirasprivadas. Por causa disso, meses depois o BB adquiriu meta-de do Banco Votorantim, elevando ainda mais seus ativos. O ministro da Fazenda, Guido Mantega, avaliou emagosto de 2009, que o grande mérito do BB foi emprestarmais com taxas de juros menores, contrariando a tática dosbancos privados de diminuir o crédito e elevar o chamadospread (diferença entre os juros cobrados pelos bancos nosempréstimos a pessoas físicas e jurídicas e as taxas pagaspelos bancos aos investidores que colocam seu dinhei-ro em aplicações do banco). É importante ressaltar queessa elevação da oferta de crédito se deu com um nível deinadimplência menor do que a média do setor financeiro,preservando os padrões de eficiência.BnDEs, o motor da recuperação econômica No processo de privatização conduzido pelo governoFHC, o BNDES foi um fator fundamental. Entre 1995 e ou- 47
  48. 48. o PaPel Das esTaTais Na área eNerGÉTicatubro de 2002, o banco tinha emprestado 148,9 bilhões dereais, ou seja, uma média de 18,6 bilhões de reais por ano.Os setores químico/petroquímico, siderúrgico, aeronáutico,de telecomunicações e de energia elétrica, marcados pelasvendas de estatais nos últimos dez anos, receberam 50,3bilhões de reais em financiamentos de 1995 até abril de2002, quase 40% dos 127,5 bilhões de reais que o banco fi-nanciou no período. Alguns casos foram, para dizerno governo lula, no mínimo, “polêmicos” na relaçãoo BnDEs passou a entre o papel desempenhado peloser fundamental banco e as privatizações. Talvez ona promoção do mais célebre seja o do leilão de ven-desenvolvimento da da Eletropaulo. A empresa esta-do país. dunidense AES obteve a liberaçãode um financiamento do BNDES que equivalia a 100% domontante da aquisição. Com o calote, o banco lançou ovalor na rubrica “provisão para devedores duvidosos” noprimeiro trimestre de 2003, gerando um prejuízo recordede 2,4 bilhões de reais. A companhia dos EUA só recebeu o financiamentodevido a outra mudança promovida pela gestão tucana.O acesso ao crédito do BNDES por parte de estrangeirospermitiu que empresas controladas ou com participaçãoestrangeira alcançassem 17,2 bilhões de reais. Dentro des-se montante está o empréstimo de 360 milhões de reaispara que a Enron, falida depois do envolvimento em um48
  49. 49. o GoverNo lula e o Novo PaPel Do esTaDo brasileirodos maiores escândalos financeiros do planeta, comprassea paulista Elektro, em 1998. No governo Lula, o BNDES passou a desempenharoutro tipo de papel, fundamental na promoção do desen-volvimento do país. Em 2009, por exemplo, teve a funçãode ofertar créditos às vezes sem spread para determinadossegmentos, como em algumas linhas destinadas à comprade bens de capital (máquinas e equipamentos). O montan-te desembolsado no ano foi de 137,4 bilhões de reais, o queequivale a quase o montante total investido nos oito anosdo governo FHC. os objetivos do BnDEs Os objetivos do banco du- incluem diversificar osrante o esforço anticrise in- setores que recebemcluíam diversificar os setores empréstimos e aque recebiam empréstimos e desconcentração regionalpromover a desconcentração desses recursos.regional dos destinos dessesrecursos. O cartão BNDES, direcionado a micro, pequenase médias empresas, desembolsou 2,47 bilhões de reais, umcrescimento de 193% em relação a 2008. Já as liberaçõespara projetos de investimento no Norte e Nordeste supera-ram a marca de 33 bilhões de reais. Comparando com 2008,houve um crescimento de 126% para o Norte e de 189%para o Nordeste, o que corresponde a 8% e 16% do total dosdesembolsos, respectivamente. Obviamente nem tudo são flores na atuação do banco.Ainda há necessidade de se exigir contrapartidas ambien- 49
  50. 50. o PaPel Das esTaTais Na área eNerGÉTicatais em alguns projetos financiados e muitos apontam paraa necessidade de maior agilidade na análise e liberação derecursos, principalmente para pequenas e médias empre-sas. Mas é nítida a evolução em relação ao período anteriore sua participação será crucial para o posicionamento doBrasil no cenário global dos próximos anos. o miCroCréDito E A EConomiA soliDáriA em 2004 o governo federal criou, por meio de medida provisória, o Programa Nacional de microcrédito Produtivo orientado, aprovado pelo congresso Nacional e iniciado em abril de 2005. Trata-se da realização de empréstimos de pequeno valor, voltados para empreendedores de baixa renda e que, em geral, não têm acesso ao sistema financeiro tra- dicional. as experiências na área provaram ser capazes de promover o desenvolvimento local com geração de novos postos de trabalho e mais renda. Desde a criação do programa, mais de 4 milhões de operações fo- ram realizadas, de acordo com dados atualizados no segundo trimes- tre de 2009 pelo ministério do Trabalho e emprego. isso representa a concessão de um volume de crédito superior a 5,1 bilhões de reais. Novamente, as ações governamentais contribuem para a redução de desigualdades regionais, minorando o fato de a maior parte do crédito do sistema bancário nacional estar concentrada no sudeste. exemplo disso é o programa de microcrédito do banco do Nordeste do brasil (bNb), crediamigo, que alcançou em 2009 a marca de 1,5 bilhão de reais em contratos, com crescimento de 37,9% em relação a 2008. a instituição também promove o agroamigo, destinado aos produtores rurais de menor renda entre os grupos do Programa Nacional de for-50
  51. 51. o GoverNo lula e o Novo PaPel Do esTaDo brasileirotalecimento da agricultura familiar (ProNaf), e no ano passado seuvolume financeiro foi superior a 443 milhões de reais. o microcrédito é hoje uma das importantes ferramentas de finan-ciamento da economia solidária. uma pasta específica sobre o temafoi criada no atual governo, em 2003, tendo o economista Paul singercomo titular. o conceito de economia solidária envolve diversas prá-ticas econômicas e sociais, organizadas por meio de cooperativas eassociações, estimulando a autogestão e alternativas de produção ecomercialização, vistas sob uma ótica distinta do capitalismo, privile-giando a justiça e a solidariedade no sistema de trocas. em 2007, foi elaborado um atlas da economia solidária, que conta-bilizou um total de 22 mil empreendimentos de economia solidária, as-sociando 1,7 milhão de pessoas e movimentando 6 bilhões de reais porano. segundo Paul singer, conforme o documento Políticas Públicas dasecretaria Nacional de economia solidária do ministério do Trabalho eemprego, esses dados permitem avaliar o tamanho e o peso econômi-co, e social da economia solidária no país, o que facilita a divulgação da“outra economia” como parte integrante da realidade brasileira. Tal di-vulgação facilita que pessoas e agrupamentos que realizam atividadesem conjunto possam partilhar os resultados e se juntar ao movimentode economia solidária, com mútuo proveito para todos. 51
  52. 52. 3 O PetróleoNo primeiro semestre de 2009, quando o Congres-so Nacional discutia a instalação da chamada CPIda Petrobras, o presidente da Associação dos En-genheiros da Petrobras (AEPET), Fernando Leite Si-queira, publicou na página eletrônica da instituiçãoum texto intitulado “Os dez estragos de FHC na Pe-trobras” (disponível no site: <www.aepet.org.br>). Umbelo exercício de memória, que às vezes nos faltaprincipalmente quando se vê a posição da empresahoje no cenário global. A relação tortuosa do ex-presidente com a petrolíferacomeçou quando ele ainda era ministro da Fazenda deItamar Franco, em 1993, e fez um corte de 52% no orça-mento da estatal previsto para o ano de 1994. Embora o corte não tenha sido viabilizadoA relação tortuosa de devido ao escândalo dos “anõesFHC com a Petrobras do orçamento”, segundo o pre-começou quandoainda era ministro sidente da AEPET o fato causouda Fazenda e fez um atraso de cerca de seis me-um corte de 52% no ses na programação da empresa,orçamento da estatal, obrigada a reorganizar os pro-previsto para 1994. jetos integrantes do orçamento52
  53. 53. o GoverNo lula e o Novo PaPel Do esTaDo brasileiroprevisto. Mas o pior para a companhia viria a partir dagestão iniciada em 1995. O governo FHC quebrou o monopólio do gás canali-zado, a sua distribuição foi parar nas mãos de empresasestrangeiras e a Petrobras não pôde participar do leilãoda Companhia de Gás de São Paulo (COMGÁS) por meiode sua empresa distribuidora. Depois, o então presidenteda República sancionou a lei nº 9.478/97, a chamada Leido Petróleo, que liberava a pesquisa e a lavra do subsolobrasileiro às empresas estrangeiras. A lei também criava aAgência Nacional de Petróleo (ANP), que passou a regulare a fiscalizar o setor petrolífero. A partir daí, a Petrobras sofreu no governo FHC asérias restrições no seu campo de Petrobras sofreuatuação, sendo proibida, por exem- sérias restrições,plo, de tomar empréstimos no ex- sendo proibida, porterior com juros de 6% ao ano. Mais exemplo, de tomartarde, a ANP retirou mais 35% das empréstimos noáreas escolhidas pela Petrobras para exterior com jurosexploração, entregues a multina- de 6% ao ano.cionais nos leilões realizados pelaagência. Os estudos e as pesquisas que eram feitos pelaestatal acabaram sendo realizados por quem nunca haviainvestido um tostão na prospecção dessas áreas. Mesmo depois de quase ter mudado o nome da em-presa para Petrobrax, FHC negou mais de uma vez que oobjetivo das mudanças seria a privatização. No entanto, 53
  54. 54. o PeTrÓleoa jornalista Suely Caldas revelou em 2009 um trecho deuma entrevista concedida, em outubro de 1997, pelo entãopresidente do BNDES, Luiz Carlos Mendonça de Barros,ao jornal O Estado de S. Paulo, em que ele confessava: “Omodelo não era privatizar, mas criar uma segunda empresacom um pedaço da Petrobras, com a finalidade de romper omonopólio, criar competição e avaliar eficiência em gestão.”Primeiro, seriam vendidos 30% do capital votante a gruposnacionais privados e, depois, a Petrobras seria dividida emduas empresas: uma estatal e outra controlada pelos gran-des grupos nacionais que tinham adquirido 30% do con-trole na etapa anterior. Ou seja, não seria uma privatização“clássica”, mas a empresa seria descapitalizada. Decerto, o governo tinha esse e outros planos para aestatal e todos pareciam convergir para o seu enfraqueci-mento. Com inúmeros problemas de gestão e sem os inves-timentos necessários, a Petrobras protagonizou uma sériede acidentes ambientais no governo FHC, como um grandevazamento de óleo na Baía de Guanabara (RJ) e outro norio Iguaçu, no Paraná. Uma das maiores tragédias ocorreucom a plataforma P-36, em março de 2001, que afundou naBacia de Campos (RJ) causando a morte de 11 trabalhado-res e gerando incalculáveis prejuízos econômicos. Os pro-blemas decorriam, dentre outros fatores, do enxugamentosofrido pela estatal: em 1989, a Petrobras contava com cer-ca de 60 mil funcionários e, ao final de 2002, tinha menosde 35 mil trabalhadores próprios.54
  55. 55. o GoverNo lula e o Novo PaPel Do esTaDo brasileiroValorização e fortalecimento da Petrobras Entre os anos de 1998 e 2002, após o fim do monopóliodo petróleo, houve um declínio das áreas adquiridas pelaPetrobras nos leilões realizados pela ANP O cenário exi- .gia mudanças na orientação da empresa e, em 2003, elapassou a fortalecer a área de exploração e produção, deacordo com a explicação do presidente da companhia, JoséSérgio Gabrielli, durante um seminário realizado na cida-de de Curitiba (PR), em outubro de 2009. A Petrobras ado-tou o conceito de empresa integrada e adquiriu na época96% das áreas leiloadas, que tinham um risco exploratóriogrande. Mas graças à qualidade técnica da estatal, a estra-tégia foi bem sucedida. “Dos 47 poços perfurados recente-mente pela companhia, encontramos petróleo em 41. Naárea específica do pré-sal na Bacia de Santos, dos 13 poçosperfurados, obtivemos 100% de sucesso”, contou Gabrielli. No entanto, era preciso reverter o processo de enxu-gamento do quadro realizado nos anos anteriores. Em se-tembro de 2009 a Petrobras anunciava mais um concursopara a contratação de técnicos de nível médio. Era outroexemplo da nova política de contratações que levou a es-tatal a ter, no final de 2007, 50 mil empregados próprios,representando um crescimento de 45,4% desde 2003. Nomesmo período, o total de trabalhadores terceirizadosno quadro também subiu, crescendo 84,5% em relaçãoa 2003. Segundo declaração de Mariangela Mundim, ge- 55
  56. 56. o PeTrÓleoEm meio à crise, rente de Planejamento de Recursosa Petrobras foi a Humanos da Petrobras, feita à im-3ª petrolífera que prensa, houve um esforço na com-mais investiu no panhia para “primarizar” funcioná-mundo, foram 28 rios envolvidos diretamente combilhões de dólares. as atividades da empresa. A estatal planeja empregar diretamente 65mil funcionários até 2015, repondo e superando o quadroque havia em 1989. O resultado dessa reestruturação foi verificado nofim de 2009, quando a consultoria Economática avalioua Petrobras em 207,9 bilhões de dólares, o que a posicio-naria como a terceira maior empresa das Américas (ascanadenses foram excluídas da avaliação), atrás apenasda Exxon Móbil e da Microsoft Corporation, e à frente degigantes como Walmart, maior rede varejista do mundo;Apple; Google e Coca-Cola. Isso representa uma eleva-ção do valor de mercado da empresa de 1.250% duranteo governo Lula, já que ela valia 15,4 bilhões de dólaresem 2002. Em 2009, mesmo em meio à crise, foi a tercei-ra petrolífera que mais investiu no mundo, 28 bilhões dedólares, abaixo apenas da PetroChina (34,1 bilhões dedólares) e da Shell (31 bilhões). Isso se justifica tambémpelo papel representado pela estatal não só na recupe-ração do desenvolvimento do país durante a crise, comopela sua participação em projetos importantes do Planode Aceleração do Crescimento (PAC).56
  57. 57. o GoverNo lula e o Novo PaPel Do esTaDo brasileiro De acordo com artigo publicado em Durante o12 de junho de 2009 no Jornal do Brasil, governo lula aassinado por David Fischel e Ricardo Petrobras teveRibeiro Pessôa, ex-presidentes da As- uma elevação desociação Brasileira de Engenharia In- 1.250% no valordustrial, a empresa tem atualmente a de mercado dafunção crucial de ser uma das líderes de empresa.investimentos para promover o cresci-mento do país. Segundo os autores, a Petrobras “nos últimosanos vem ampliando significativamente seus investimen-tos. Após investir, em média, cerca de 0,8% do PIB brasileiroentre 2003 e 2006, a empresa elevou essa participação para1,3% em 2008. Em 2009, seus investimentos deverão somar1,9% do PIB”. Prosseguindo no artigo, afirmam: “Ter um ins-trumento tão poderoso à mão é um dos fatores que diferen-ciam o Brasil do restante do mundo nesse momento de crise,quando os países estão empreendendo esforços históricospara manter a atividade de suas economias”. Para se ter uma dimensão da magnitude dos investi-mentos da Petrobras dentro do PAC, estão incluídos no pla-no 183 projetos do Plano Estratégico da empresa. Isso re-presenta, até 2010, um montante de 171,7 bilhões de reaisdirecionados a programas de petróleo, gás e combustíveisrenováveis. Excluindo-se os parceiros, a companhia vai in-vestir sozinha no programa 148 bilhões de reais. Dentre osobjetivos estão garantir no futuro a autossuficiência do paísem petróleo, com produção mínima 20% acima do consumo 57
  58. 58. o PeTrÓleonacional; aumentar a produção de óleos leves; ampliar aprodução e oferta de gás nacional e assegurar a liderançado Brasil na área de biocombustíveis.Efeito multiplicador Murillo Barella, diretor do Departamento de Coorde-nação e Controle das Empresas Estatais (DEST), relata queum marco importante na discussão sobre Estado, estataise o Brasil, foi colocado após a pane sofrida pela plataformade petróleo P-34, que adernou em 2002, último ano do go-verno FHC. Era preciso substituí-la para retomar o ritmode produção e o presidente Lula determinou: “Essa plata-forma vai ser fabricada no Brasil”. Barella conta ter par-ticipado de algumas discussões em que eram levantadospontos como a questão do câmbio, a facilidade que seriaimportar, por exemplo, da Coreia do Sul, já que poderia sairmais barato para a empresa. No entanto, a determinaçãopresidencial representou uma nova orientação política dese trabalhar com as estatais e com o desenvolvimento nopróprio país. Assim, em fevereiro de 2003, a Petrobras estabeleceu ainclusão no edital de licitação de duas plataformas, a P-51e a P-52, a exigência de um conteúdo nacional mínimo, oque passou a ser uma regra em todas as licitações realiza-das pela estatal. Isso permitiu a recuperação de um setorabandonado da economia nacional, a indústria naval, que58
  59. 59. o GoverNo lula e o Novo PaPel Do esTaDo brasileirocontava, no ano 2000, com menos de 2 mil empregados.Somente a construção da P-51, inaugurada em outubro de2008, gerou mais de 4 mil empregos diretos e cerca de 12mil indiretos. O reerguimento do setor foi Desde 2003,impulsionado pela estatal, com a a Petrobrásencomenda de 28 sondas de per- estabeleceu afuração pela Petrobras e mais de inclusão em seuscem navios de apoio. Além disso, 49 editais da exigêncianavios foram encomendados den- de um conteúdotro do Programa de Modernização nacional mínimo,e Expansão da Frota (PROMEF), com impactolançado em 2004 e que tem a lide- positivo na indústriarança da Transpetro – subsidiária naval brasileira.da Petrobras. O programa já estágerando 15 mil empregos diretos e a expectativa é que estenúmero chegue a 40 mil. Foram licitadas 33 embarcações,considerando somente o período até o fim de 2009, cujoscontratos somam 3,9 bilhões de dólares. Graças a esses investimentos, hoje esse segmento daeconomia se recuperou e a indústria naval brasileira é a sex-ta do planeta, com 45 mil trabalhadores. A perspectiva é queesse número se eleve ainda mais nos próximos anos com aprodução do pré-sal. Tais resultados evidenciam o quão im-portante pode ser o papel de uma estatal comprometida como desenvolvimento de um setor, mas não é o único exemplodo novo direcionamento da Petrobras a partir de 2003. 59
  60. 60. o PeTrÓleo O setor petroquímico nacional enfrentou um grandeprocesso de privatização nos anos 1990, alijando a Petro-bras de uma área que está estreitamente ligada à ativida-de fim da estatal. Assim, o modelo do tripé, que envolvia aestatal, o capital nacional e o capital estrangeiro na estru-turação do setor, ficou desequilibrado. Logo, no início doprimeiro governo Lula, a orientação passou a ser de quea estatal investisse para agregar valor ao petróleo. Paratanto, era preciso injetar recursos e desenvolver pesqui-sas em outras áreas, como por exemplo, a de derivados depetróleo e resinas. A empresa, que viu reduzida sua participação no setorpetroquímico, voltou a priorizar a área. De 2003 a 2008, in-vestiu 2 bilhões de reais em aquisição de ativos, incluindoa formação da Quattor, com a compra de ativos do grupoSuzano e os investimentos iniciais no Complexo Petro-químico do Rio de Janeiro (Comperj) e no Complexo Pe-troquímico de Suape. Em janeiro de 2010, a subsidiária Petroquisa amplioua participação direta e indireta da Petrobras no capital daBraskem que, com a incorporação desses ativos e recursos,passou a ser a maior petroquímica das Américas em capa-cidade de produção de resinas termoplásticas. A Petrobrastambém passou a ter a garantia de participação no contro-le desta nova empresa e, de acordo com o planejamentoestratégico da estatal, 5,6 bilhões de dólares deverão serdestinados ao setor petroquímico entre 2009 e 2013.60
  61. 61. o GoverNo lula e o Novo PaPel Do esTaDo brasileiroo pré-sal e o futuro Desde novembro de 2008 o termo “pré-sal” passou aser corrente na sociedade brasileira. Foi nessa época queo governo anunciou a descoberta de grandes reservas depetróleo em Tupi, na Bacia de Santos, e desde então as dis-cussões sobre as possibilidades abertas por esses recursosnão cessam. A chamada camada pré-sal se estende ao lon-go de 800 quilômetros entre os estados do Espírito Santoe Santa Catarina, e tem esse nome porque forma um in-tervalo de rochas por baixo de uma grande camada de sal,com espessuras que chegam a até 2 mil metros. O petróleoque se encontra aí chega a superar a profundidade de 7 milmetros e em geral é de alta qualidade. As reservas são gigantescas. Em Tupi, a Petrobras es-tima que existam volumes recuperáveis avaliados entre 5bilhões e 8 bilhões de barris de óleo equivalente (óleo maisgás). Ainda na Bacia de Santos, o poço de Guará conser-va volumes de 1,1 bilhão a 2 bilhões de barris de petróleoleve e gás natural. De acordo com o relatório World EnergyOutlook 2009, divulgado em novembro de 2009, pela Agên-cia Internacional de Energia (AIE), a descoberta das no-vas reservas de petróleo no pré-sal pode tornar o Brasil osexto maior produtor mundial de petróleo em 2030, com3,4 milhões de barris diários. O país ficaria atrás apenas deArábia Saudita, Rússia, Iraque, Irã e Canadá. O documentoestima que o Brasil será o terceiro país com maior aumento 61
  62. 62. o PeTrÓleoA descoberta das percentual na produção de petróleo,novas reservas de de 2,9% ao ano, entre 2008 e 2030.petróleo no pré-sal A descoberta de petróleo napode tornar o Brasil camada pré-sal desperta expecta-o 6º maior produtor tivas de um futuro ainda mais pro-mundial de petróleo missor para o país e também paraem 2030. a Petrobras, que deve desempenhar um papel fundamental para que ariqueza gerada pelas novas reservas possa contribuir parao desenvolvimento nacional. Segundo dados de José Sér-gio Gabrielli, em entrevista concedida à revista Serjus, aindústria do petróleo representa hoje entre 8% e 12% doPIB brasileiro e responde por 7,5% a 9,5% das exportaçõesnacionais. Com as demandas de exploração e produçãodo pré-sal, estão estimados os investimentos entre 2009 e2020 de 111,4 bilhões de dólares. Para atender às necessidades desse mercado que seabre, a Petrobras despenderá de 3 a 4 bilhões de reais paratreinar 243 mil profissionais até 2012, sendo que a explo-ração do pré-sal deve gerar 240 mil novos empregos até2016. São 820 funções diferentes, com postos de trabalhodistribuídos em todo o território nacional. O treinamentoacontece dentro do âmbito do Programa de Mobilização daIndústria Nacional de Petróleo e Gás Natural (PROMINP),instituído em 2003 para maximizar a participação da in-dústria nacional de bens e serviços na implementação deprojetos de petróleo e gás natural.62
  63. 63. o GoverNo lula e o Novo PaPel Do esTaDo brasileiro A sociedade e o Congresso Nacional também têm semobilizado para garantir que os frutos do pré-sal sejamdistribuídos a todos. Em fevereiro, a Câmara dos Deputa-dos aprovou um substitutivo ao Projeto de Lei 5.940/09 en-viado pelo Executivo, que determina a criação de um fundosocial que direciona parte dos recursos da exploração dopré-sal para o combate à pobreza, à recomposição de per-das das aposentadorias superiores a um salário mínimo,ao enfrentamento das mudanças climáticas e também osdestina ao desenvolvimento da educação, cultura, saúdepública e ciência e tecnologia. Ainda não é possível calcular ao certo quanto o pré-salpode gerar em termos de recursos nos próximos anos, masa produção nas reservas de petróleo deve transformar opaís em um grande exportador de óleo e combustíveis, pra-ticamente duplicando a produção diária brasileira. A maiorparte do que o Brasil produz é petróleo pesado, com preçomais baixo no mercado. As plataformas do pré-sal podemacrescentar 1,8 milhão de barris por dia com óleo leve, dequalidade mais elevada, em 2020. A estimativa da Federa-ção Única dos Petroleiros (FUP) é de que sejam criadosaproximadamente 1 milhão de empregos no setor de pro-dução, exploração e refino de petróleo A exploraçãono período de dez anos. do pré-sal deve A PETRO-SAL (nome provisório), gerar 240 miluma nova empresa 100% estatal, será a novos empregosresponsável por defender os interesses até 2016. 63

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