Version de langue française d'une présentation faite à Santa Fe (Argentina) en mars 2016 dans le cadre de la conférence “Desafíos institucionales y económicos en países federales:Los casos de Canadá y Argentina” ("Défis institutionnels et économiques de pays fédéraux: Les cas du Canada et de l'Argentine")

1. Le fédéralisme fiscal et le système
de péréquation au Canada
Des leçons pour d’autres pays fédéraux?
Présentation par David Péloquin à la conférence
« Desafíos institucionales y económicos en países federales:
Los casos de Canadá y Argentina »
Ambassade du Canada en Argentine et Fundación Dos Siglos, en coopération avec
la Universidad Nacional del Litoral (FCE-DAP) et Instituciones Regionales
Santa Fe (Argentine), les 29 au 31 mars 2016

2. Survol du Canada
Provinces et territoires
(date d’entrée dans la Confédération)
et part (%) de population global
estimée de 35.9 millions en 2015
Colombie-
britannique
(CB)
(1871) 13.1%
Territoires du
Nord-ouest
(1870) 0.1%
Yukon
(1898)
0.1% Nunavut
(1999) 0.1%
Saskatchewan (SK)
(1905) 3.2% Nouveau-Brunswick
(NB) (1867) 2.1%
Nouvelle-Écosse
(NE)
(1867) 2.6%
Île-du-Prínce-
Édouard (ÎPE)
(1873) 0.4%
Québec (QC)
(1867)
23.0%
Terre-Neuve et
Labrador (TN)
(1949) 1.5%
Alberta
(AB)
(1905)
11.7%
Manitoba (MB)
(1870) 3.6%
Ontario (ON)
(1867) 38.5%

3. Plan de la présentation
L’autonomie gouvernementale au Canada
Disparités fiscales au Canada
Le régime canadien de péréquation fiscale
Leçons pour d’autres pays?
1
2
3
4

4. L’autonomie gouvernementale au Canada
1

5.  Le texte de la Loi constitutionnelle de 1867 (qui créa la fédération) avait
prévu:
 des compétences fédérales et provinciales « étanches » (avec quelques exceptions)
 un gouvernement fédéral dominant (tant sur le plan législatif que fiscal)
 En pratique, le Canada a évolué vers:
 des compétences législatives/réglementaires et (surtout) un pouvoir de dépenser
qui se chevauchent (ou s’enchevêtrent) souvent
 une occupation conjointe de tous les plus importants champs fiscaux directs et
indirects
 un “partenariat d’égaux” de gouvernements fédéral et provinciaux
(ou une “lutte verticale” entre compétiteurs de force égale?)
Le Canada: une fédération en principe centralisée,
mais non en pratique
5

6. Le Canada: une fédération où tous les gouvernements
(“séniors”) exercent aussi une grande autonomie
 Un système politique dominé par un puissant exécutif, avec de faibles
mécanismes de « freins et contrepoids » parlementaires
… tant au niveau fédéral qu’au niveau provincial
 Une grande autonomie exercée par les gouvernements fédéral et
provinciaux (mais non municipaux), davantage renforcée par:
 l’insistance sur une grande autonomie provinciale dans toutes les régions
 l‘acceptation de la légitimité de cette insistance partout au pays
 un large consensus sur la décentralisation tant de la prestation des services que
du régime fiscal et du financement gouvernemental
6

7.  Une longue histoire ininterrompue d’autonomie gouvernementale depuis
l’ère coloniale (décennie des 1840) jusqu’à nos jours:
 les provinces sont les unités politiques originales du Canada et comptent toujours
sur une allégeance significative (et parfois dominante) de leurs résidents
 les provinces ont de très considérables capacités politiques et administratives
 des habitudes de gestion de la grande autonomie provinciale se sont développées
au cours de bien des années:
 compromis / accommodements / coopération intergouvernementaux
 reddition de comptes à des électorats et médias informés et engagés
 dépenses (et dettes) provinciales étroitement liées à la fiscalité provinciale
Les provinces ont une “masse critique politique”
qui leur permet d’être particulièrement autonomes
7

8. La grande décentralisation fiscale du Canada
Revenus par niveau de gouvernement,
exemples de pays de l’OCDE, 2005
(% de l’ensemble des revenus)
46.2%
25.1%
20.2%
27.9%
21.8% 21.4% 24.0%
8.9%
15.6%
11.3%
11.7%
15.6%
14.1% 8.7% 7.8%
9.6%
43.0%
59.3%
65.7% 69.2% 69.5% 70.8% 71.0%
81.5% 83.3% 86.5%
2.9%
2.2%1.1%
5.0%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Source: OCDE et Statistique Canada
Revenus par niveau de gouvernement,
exemples de pays de l’OCDE, 2005
(% du PIB)
16.8%
10.7%
7.3% 7.9% 7.5% 8.6%
5.5%
4.3%
2.2%
4.6% 3.1% 2.7%
4.2%
15.7%
31.6%
17.3%
25.1% 24.7%
21.3%
18.0%
35.7%
43.6%
16.5%
3.9% 4.6% 3.1%
0.9%
3.9% 2.2%
0.2%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
Fédéral/Central
Provinces/États/Régions
Municipal
Canada(2008)
Suisse
É-U
Australie
Espagne
Allemagne
Belgique
Autriche
Mexique
Italie
Canada(2008)
Belgique
Suisse
Espagne
Allemagne
Australie
É-U
Autriche
Italie
Mexique
8
L’autonomie provinciale au Canada reflète aussi:

9. 9
La longue histoire de cette décentralisation fiscale et
une faible dépendance sur les transferts fédéraux
Source: Statistique Canada (Tableaux 380-0017, 380-0064, 384-0004, 384-0005, 384-0026, 385-0032,
385-0038 et séries historiques publiées) et calculs de l’auteur
Poids fiscal et budgétaire des gouvernements au Canada
(% du PIB)
Recettes
0%
10%
20%
30%
40%
50%
2012
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
1958
1956
1954
1952
1950
1948
1946
1943
1939
Dépenses
2012
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
1958
1956
1954
1952
1950
1948
1946
1943
1939
Recettes
fédérales
transférées aux
provinces et aux
municipalités
Dépenses
provinciales
et municipales
financées par les
transferts fédéraux
Provinciales et municipales
(recettes autonomes)
Fédérales
(recettes retenues pour objets fédéraux)
Provinciales et municipales
(dépenses financées par recettes autonomies)
Fédérales
(excluant les transferts)
L’autonomie provinciale au Canada reflète aussi:

10. 10
Un control quasi total sur les taux et les
assiettes de leurs revenus autonomes
… et leur accès ample et diversifié à
toutes les principales assiettes fiscales
Autres recettes
Frais d’usagers
Ressources naturelles et placements
Impôts sur les transactions
Impôts sur la propriété
Impôts sur vente et consommation
Impôts sur les entreprises
Impôts sur le revenu
Taxes sur la masse salariale
Recettes autonomes des provinces/états,
pays de l’OCDE
(USD par habitant selon la parité de pouvoir d’achat)
** Recettes partagées (sur la masse salariale, le revenu, les entreprises et la valeur ajoutée) traitées comme
recettes autonomes
Notas: * Recettes partagées (sur le revenu et sur la valeur ajoutée) traitées comme recettes autonomes.
Source: Données nationales publiées et calculs de l’auteur
0
2,000
4,000
6,000
8,000
Canada
Belgique*
Suisse
É-U
Australie
Allemagne**
Source: OCDE
Recettes autonomes des provinces/états selon le niveau
d’autonomie fiscale, pays de l’OCDE, 2005
(% de l’ensemble des recettes autonomes des provinces/états)
0%
20%
40%
60%
80%
100%
98.4%
60.1%
53.2%
20.7%
13.8%
38.1%
81.4%
25.2%
100%100%
7.2%
1.6%
52.8%
23.5%
58.7%
16.1%9.4%
89.8%
86.2%
46.8%
É-U
Suisse
Canada
Espagne
Australie
Belgique
Mexique
Autriche
Allemagne
Italie
Contrôle limité des provinces/états sur les taux et/ou assiettes
Pleine autonomie sur les taux et assiettes fiscales
Partage de recettes avec répartition établie avec le
consentement des provinces/états
Taux/assiette/répartition établis par le centre
L’autonomie provinciale se manifeste aussi dans:

11. L’autonomie gouvernementale au Canada
1
Disparités fiscales au Canada
2

12. Les provinces canadiennes sont très inégales
dans leur capacité de prélever des revenus
En grande partie, ces disparités reflètent les importantes recettes que certaines provinces
peuvent tirer de leurs dotations de ressources naturelles (et du pétrole en particulier)
0
2
4
6
8
10
12
Capacité fiscale
(excluant les ressources naturelles)
Capacité fiscale, 2015-2016
(milliers de CAD par habitant)
Recettes
de ressources
naturelles
Source: Finances Canada (estimés de péréquation) et calculs de l’auteur
ÎPE
AB
QC
ON CB
NE
NB
MB
SK
TN
12

13. … tandis que les trois provinces plus
peuplées ont poursuivi leur déclin
économique relatif de longue date
Les provinces riches en ressources
naturelles ont vu une forte croissance
de leur PIB ces dernières années
… et le PIB des autres provinces
s’est stabilisé (après plusieurs
décennies de convergence)
13
Ces disparités traduisent des tendances en développement
économique (et surtout en ressources naturelles)
Source: Statistique Canada (Tableaux 051-0001, 380-0056, 384-0001, 384-0014 et 384-0037) et calculs de l’auteur
PIB provincial par habitant en pourcentage du PIB national par habitant, 1961 à 2013

14. … une image en grande partie reproduite pour
l’ensemble des disparités fiscales (et pour celles
attribuables aux ressources naturelles en particulier)
Vues dans leur ensemble, les disparités
économiques se sont rétrécies jusqu’aux
années 1990, mais ont augmenté depuis
Décomposition des tendances fiscales
(moyenne de déviations absolues, pondérée par poids démographique,
des capacités fiscales par habitant en % du PIB moyen par habitant)
Source: Finances Canada (estimés de péréquation) et calculs de l'auteur
Tendances de disparités économiques
(moyenne de déviations absolues, pondérée par poids démographique,
du PIB par habitant en % du PIB moyen par habitant)
Source: Statistique Canada (Tableaux 051-0001, 380-0056, 384-0001, 384-0014 et 384-0037)
et calculs de l’auteur
10%
11%
12%
13%
14%
15%
16%
17%
1961
1963
1965
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
Tendance
(1991 au présent)
Ensemble de
disparités
économiques
Tendance
(1961-1991)
0%
1%
2%
3%
4%
5%
6%
7%
1972
1975
1978
1981
1984
1987
1990
1993
1996
1999
2002
2005
2008
2011
Disparités en
recettes de
ressources naturelles
Ensemble de
disparités
fiscales
Ces disparités traduisent des tendances en développement
économique (et surtout en ressources naturelles)
14

15. Source: Calculs de péréquation des fédérations sélectionnées, OCDE (population, PIB, taux de change à la PPA),
U.S. Census Bureau (2010 Survey of State and Local Government Finances) et calculs de l'auteur
Disparités fiscales, avant péréquation, fédérations sélectionnées
(écart-type, pondéré par poids démographique, en USD par habitant)
0
400
800
1,200
1,600
2,000
1,794
1,607
565 532 496
Suisse Canada Australie É-U Allemagne
Ses grandes disparités traduisent tant ses dotations inégales de ressources naturelles que la
forte proportion de dépenses publiques financées par les recettes autonomes provinciales
Les disparités fiscales au Canada sont parmi les
plus grandes des fédérations de l’OCDE
15

16. 2 Disparités fiscales au Canada
L’autonomie gouvernementale au Canada
1
Le régime canadien de péréquation fiscale
3

17. 0
2
4
6
8
10
12
Source: Finance Cnada (estimés de péréquation) et calculs de l’auteur
Capacités fiscales y péréquation, 2015-2016
(milliers de CAD par habitant)
Par ses transferts fédéraux de péréquation aux provinces,
le Canada réduit (modestement) ses disparités fiscales
Même après les transferts de péréquation, les provinces mieux nanties conservent d’importants
avantages sur le plan des recettes (qui peuvent atteindre CAD 5000 par habitant par année)
Péréquation actuelle ($17.4MM)
17
Recettes de
ressources
naturelles
Capacités fiscales
(excluant les recettes de ressources naturelles)
IPE
AB
QC
ON CB
NE
NB
MB
SK
TN

18. 18
En outre, son « effort » de péréquation n’a pas compensé pour
la volatilité des disparités provenant des ressources naturelles
… puisque ces transferts ont été modifiés à plusieurs reprises pour empêcher d’importantes
augmentations qui auraient pu menacer la situation financière du gouvernement fédéral
Recettes de ressources naturelles et transferts de péréquation
(% du PIB)
Source: Finance Canada (estimés de péréquation) et calculs de l'auteur
Las transferts
de péréquation ont
fluctué dans une
fourchette étroite entre
1972 et aujourd’hui
0%
0.5%
1.0%
1.5%
2.0%
2.5%
3.0%
1972-73
1974-75
1976-77
1978-79
1980-81
1982-83
1984-85
1986-87
1988-89
1990-91
1992-93
1994-95
1996-97
1998-99
2000-01
2002-03
2004-05
2006-07
2008-09
2010-11
2012-13
Transferts de péréquation
Recettes de ressources naturelles

19. 19
En pratique, la réduction des disparités fiscales par
les transferts de péréquation a toujours été modeste
… bien que cet « l’effort » de péréquation au Canada ait réduit les disparités davantage lorsque
les prix (et les disparités) des ressources naturelles étaient bas (par ex. les années 1990)
Source: Finance Canada (estimés de péréquation) et calculs de l'auteur
Évolution des disparités fiscales avant et après péréquation
(moyenne de déviations absolues, pondérée par poids démographique, en % du PIB moyen par habitant)
1972-73
1974-75
1976-77
1978-79
1980-81
1982-83
1984-85
1986-87
1988-89
1990-91
1992-93
1994-95
1996-97
1998-99
2000-01
2002-03
2004-05
2006-07
2008-09
2010-11
2012-13
0%
1%
2%
3%
4%
5%
Avant péréquation
Après péréquation

20. Source: Calculs de péréquation des fédérations sélectionnées, OCDE (population, PIB, taux de change à la PPA),
U.S. Census Bureau (2010 Survey of State and Local Government Finances) et calculs de l'auteur
Disparités fiscales, avant et après péréquation, fédérations sélectionnées
(écart-type, pondéré par poids démographique, en USD par habitant)
0
400
800
1,200
1,600
2,000
Avant péréquation
Après péréquation
1,794
1,607
565 532 496
1,388
1,268
0
532
358
Suisse Canada Australie É-U Allemagne
20
Étant donné ses grandes disparités, les transferts au Canada
effectuent moins de péréquation qu’ailleurs
En effet, une « pleine » péréquation parait être atteignable seulement chez les fédérations très
centralisées (par ex., l’Australie), où le gouvernement fédéral est dominant sur le plan fiscal

21. Capacités fiscales et péréquation, 2015-2016
(milliers de CAD par habitant)
0
2
4
6
8
10
12
Source: Finances Canada (estimés de péréquation) et calculs de l'auteur
Augmentation pour atteindre
la moyenne nationale
( ≈$11 MM par année)
Effectuer plus de péréquation exigerait une centralisation fiscale
marquée (c.-à-d. une très grande hausse des recettes fédérales)
21
Augmentation qu’exigerait
une « pleine » péréquation
( > $125 milliards par année !)
Recettes de
ressources
naturelles
Péréquation actuelle ($17.4MM)
Capacités fiscales
(excluant les recettes de ressources naturelles)
IPE
QC
ON CB
NE
NB
MB
SK
TN
AB

22. … même si elles peuvent en
général les financer par un
niveau d’impôts plus bas
Source: Finances Canada (estimés de péréquation)
et calculs de l'auteur
« Effort fiscal » (en excluant les ressources
naturelles et en ajustant pour la
capacité fiscale standardisée), 2012-13
Indice (Canada = 100)
113
107
117
110
127
103
85
96
103
68
0 25 50 75 100 125
IPE
NB
NE
MB
QU
ON
CB
SK
TN
AB
En général, les provinces mieux
nanties ne semblent pas effectuer
des dépenses plus généreuses
* Santé; éducation primaire et secondaire;
éducation postsecondaire; et services sociaux
Source: Mowat Centre et calculs de l'auteur
« Effort de dépense » global (en ajustant pour
les besoins en dépenses standardisées) sur
quatre principaux postes de dépenses*, 2009
Indice (Canada = 100)
102
106
97
99
107
97
95
106
107
101
0 25 50 75 100
IPE
NB
NE
MB
QU
ON
CB
SK
TN
AB
… et parviennent mieux à éviter des
niveaux d’endettement qui pourraient
exiger de futures hausses d’impôts
Source: Finances Canada (Tableaux de référence fiscale), Statistique
Canada (Tableau 384-0037) et calculs de l'auteur
Dette publique nette des provinces
2013-14
% du PIB
37%
36%
38%
28%
38%
17%
5%
25%
-3%
-10% 0% 10% 20% 30% 40% 50%
IPE
NB
NE
MB
QU
ON
CB
SK
TN
AB
50%
En vertu de leur situation après péréquation, les provinces doivent
poursuivre des politiques fiscales et budgétaires différentes
22

23. Les provinces nanties en ressources
naturelles ont un endettement qui
tend à fluctuer en raison de la
volatilité de leurs prix…
… tandis que le fardeau de la dette des autres provinces semble
converger vers environ 40% de leur PIB
• c.-à-d., un niveau qui (en tenant compte d’autres actifs et dettes
publiques) reste modeste par rapport aux normes internationales
23
… bien qu’il y ait peu d’indications parmi les provinces
d’un « stress d’endettement » à la hausse
Source: Finances Canada (Comptes publics provinciaux)
Évolution de la dette nette (base des comptes publics), 1999-2000 à 2017-18
(% du PIB)

24. Le régime canadien de péréquation fiscale
3
2 Disparités fiscales au Canada
Leçons pour d’autres pays?
4
L’autonomie gouvernementale au Canada
1

25. 25
Quels sont (ou peuvent être) les objectifs visés
par les mécanismes de péréquation?
 On peut viser à améliorer l’équité fiscale dite « horizontale », c.-à-d.:
 la capacité des provinces à « assurer les services publics à un
niveau de qualité et de fiscalité (sensiblement) comparables »
 Ainsi, on peut aussi viser à améliorer l’équité « verticale »…
…dans la mesure où les services et impôts plus égaux (entre
provinces) améliore la distribution des revenus (entre citoyens) ou
répond aux besoins des plus démunis

26. 26
Quels sont (ou peuvent être) les objectifs visés
par les mécanismes de péréquation?
 En principe, on peut aussi viser à améliorer l’efficience économique…
 dans la mesure où ils assurent que la mobilité des ressources reflète
les différences réelles dans leur productivité (en plus des coûts et
avantages réels de cette mobilité)…
… plutôt que l’existence de politiques fiscales ou budgétaires plus
(ou moins) favorables qui sont attribuables à des accidents de
l’histoire ou de la géographie

27. 27
Quels sont (ou peuvent être) les objectifs visés
par les mécanismes de péréquation?
 On peut aussi viser à renforcer l’autonomie provinciale, puisque:
 une véritable autonomie exige que les décisions quant au niveau
des dépenses et des impôts provinciaux soient celles des provinces
 sans péréquation, de grandes disparités fiscales limitent la véritable
gamme d’options dont elles disposent
 On peut aussi améliorer les résultats de l’inévitable concurrence
horizontale entre les provinces sur le plan fiscal et budgétaire
… c.-à-d., en assurant un terrain de jeu plus égal qui minimise les cas
d’endettement ou de fiscalité excessive parmi les provinces

28. 28
Les mécanismes de péréquation d’une fédération reflètent:
 La valeur qu’attribue la société a « l’équité fiscale » et à la solidarité
 c.-à-d., la possibilité d’assurer « les services publics à un niveau de qualité et de
fiscalité (sensiblement) comparables » dans toutes ses provinces
 Le niveau de centralisation fiscale de la fédération et l’envergure des
disparités fiscales entre ses provinces, car:
 plus les provinces livrent des services publics qu’elles doivent elles-mêmes
financer, plus les disparités fiscales peuvent être grandes
 plus les disparités sont grandes, plus c’est difficile d’atteindre un niveau élevé de
péréquation
Des principes “dévoilés” de la péréquation?

29. 29
Les mécanismes de péréquation d’une fédération reflètent:
 Le degré de « déséquilibre fiscal » vertical entre le fédéral et les
provinces:
 plus le fédéral dispose de ressources fiscales qu’il peut partager avec les
province, plus il est possible d’atteindre un niveau élevé de péréquation par le
mécanisme des transferts fédéraux
 La valeur que place la société sur l’autonomie de ses gouvernements
provinciaux:
 plus les provinces dépendent de transferts fédéraux, moins elles peuvent être
réellement autonomes
Des principes “dévoilés” de la péréquation?