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Concordemos totalmente, em parte, ou não, com isso, é importante reafirmarque tais questões não explicam apenas certo insuc...
de gestoras do desenvolvimento. Somadas às AMs, no âmbito das iniciativasda sociedade civil organizada, destacam-se as Agê...
as esferas de governo. No texto faz um retrospecto procurando caracterizar um histórico processo de desenvolvimento territ...
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que servirá ter nas regiões um aparato institucional bem desenhado para“fazer governo subnacional” efetivamente, se não se...
tem-se o reconhecimento de que o tema, pela sua complexidade, ainda exigemais investigação e reflexão, tanto na academia qu...
Outro aspecto ressaltado por Boisier, é o fato de que, na colonizaçãoibérica, seus conquistadores trouxeram na sua bagagem...
autores contemporâneos chamam de capital social. Além disso, não se podeesquecer que na experiência das SDRs está em jogo ...
da análise da trajetória de um âmbito espacial periférico. Santa Cruz do Sul, .     Tese de doutorado em Desenvolvimen...
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Desarrollo y gobernanza territorial: una introducción al tema

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Publicado por: Valdir Roque Dallabrida. UnC-Universidade do Contestado-Canoinhas-SC-Brasil
Brasil. 2011. Ed Garamond

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Desarrollo y gobernanza territorial: una introducción al tema

  1. 1. GOVERNANÇA TERRITORIAL EDESENVOLVIMENTO: INTRODUÇÃO AO TEMAValdir Roque Dallabrida – UnC-Governança é um termo utilizado por diferentes áreas do conhecimento,principalmente, a sociologia, a política, a administração, a economia e ageografia, nem sempre com o mesmo sentido¹. A literatura reconhece queo conceito se origina em análises sobre o mundo das empresas, introduzidopor Ronald Coase em , quando publicou um artigo intitulado e natureof the firm. O uso do conceito na referida obra não desencadeou grandesdebates, mas foi retomado nos anos , a partir do que se passou a utilizar otermo governança para designar os dispositivos operacionalizados pela firmapara conduzir coordenações eficazes (referindo-se aos protocolos internos,quando a firma desenvolve suas redes e questiona as hierarquias internas), aoscontratos e à aplicação de normas (quando ela se abre à terceirização). Maistarde o termo foi importado do campo empresarial para as discussões sobrepoder e organizações (Milani e Solinís, ). Em , o tema da governabilidade das democracias foi objeto de umaanálise cuja hipótese central era de que os problemas de governabilidade naEuropa ocidental, no Japão e nos Estados Unidos se fundavam na fraturaentre o aumento das demandas sociais e a falta de recursos (financeiros ehumanos) e de capacidade de gestão. Segundo Milani e Solinís (), taisconcepções exigiriam mudanças no campo das instituições e organizações eno comportamento dos cidadãos. A partir de então, o debate em ciências políticas em torno do Estado centrou-se em suas falhas diante das funções regalianas associadas à regulação, ao bem-estar e ao desenvolvimento social. A partir da constatação das deficiências do Estado, as teorias políticas passaram a reconhecer que os atores não-estatais se forjam cada vez mais uma legitimidade para defender e promover o bem público. O Estado não mais deteria, de maneira exclusiva, o monopólio da promoção desse bem público, nem sua definição. Tratar-se-ia também de definir o espaço público no qual se produz a democracia atualmente, um espaço público constituído de uma rede complexa de interesses, de interações entre atores e escalões de intervenção política. (Milani e Solinís, , p. -) Tem-se a pretensão, aqui, de ressignificar o conceito governança, preterindo. O termo governança é uma tradução para a língua portuguesa do termo em inglês governancee, em francês, gouvernance. Na língua espanhola, utiliza-se o termo governança ou gobernanza. Governança territorial e desenvolvimento · 
  2. 2. a concepção atribuída ao termo por organismos internacionais, que relativizamo papel do Estado. Dar-se-á um sentido mais próximo às ciências Geografiae Política, ou seja, ressaltando o conceito governança territorial. O tema governança territorial tem sido abordado por mim em diferen-tes oportunidades. Em Dallabrida (), tangenciava-se o tema, fazendoreferência à gestão societária do processo de desenvolvimento local/regional. Areferência direta ao termo governança territorial foi feita, de forma introdu-tória, em Dallabrida e Becker ()². Em outro artigo (Dallabrida, ), o tema foi relacionado com a práticado planejamento do desenvolvimento na perspectiva da institucionalizaçãode um processo de concertação público-privada. Já em Dallabrida (), otema foi inserido no debate sobre a dinâmica territorial do desenvolvimento.Afirmava-se naquelas obras que a governança poderia ser entendida comoo exercício do poder e autoridade para gerenciar um país, território ou região,compreendendo os mecanismos, processos e instituições através das quais oscidadãos e grupos articulam seus interesses, incluindo como atores as represen-tações dos agentes estatais. O exercício da governança territorial aconteceriaatravés da atuação dos diferentes atores, nas instituições e organizações dasociedade civil, em redes de poder socioterritorial³. Defendia-se, também, quea definição dos novos rumos para o desenvolvimento do território ou regiãodependeria da constituição e emergência de um novo bloco socioterritorial⁴,. Esta referência merece um comentário. Em , junto com o economista Dr. DinizarFermiano Becker, iniciei o debate sobre o tema governança territorial. Este debate foi feitonuma das linhas de pesquisa do primeiro curso brasileiro de doutorado em DesenvolvimentoRegional – Programa de Pós-graduação em Desenvolvimento Regional – Mestrado e Doutorado,da Universidade de Santa Cruz do Sul-Unisc –, no qual tive a honra de fazer a primeira defesade tese. Nos primeiros dois anos, Dinizar foi meu orientador de tese. Infelizmente, não foipossível continuar contando com a colaboração do professor Dinizar no debate do tema, poisnos deixou naquele mesmo ano. Assim, a partir de então, individualmente, assumi a tarefade aprofundar o tema, procurando avançar. É fundamental lembrar aos pesquisadores queDinizar Becker deixou uma contribuição com enfoque próprio sobre o tema desenvolvimento(local/regional/territorial), que ele mesmo preferia chamar de economia política neogramscianado desenvolvimento contemporâneo. Ver duas obras que sintetizam sua contribuição ao tema:Agostini, Bandeira e Dallabrida () e Agostini e Dallabrida ().. Redes de poder socioterritorial é um termo que se propõe utilizar para se referir a cada umdos segmentos da sociedade organizada territorialmente, representados pelas suas lideranças,constituindo-se na principal estrutura de poder que, em cada momento da história, assumeposição hegemônica, tornando-se capaz de dar a direção político-ideológica ao processo dedesenvolvimento (Dallabrida, ).. Bloco socioterritorial é um termo que se propõe utilizar para se eferir ao conjunto deatores localizados histórica e territorialmente que, pela liderança que exercem localmente, · Governança territorial e desenvolvimento: introdução ao tema
  3. 3. que, por meio de processos de concertação público-privada⁵ que contemplemo caráter democrático-participativo, busquem construir consensos mínimos,pela articulação dos diferentes atores e de suas diferentes propostas e visõesde mundo, resultando no pacto socioterritorial⁶, ou seja, o projeto político dedesenvolvimento da região. Prefere-se utilizar aqui o termo governança territorial para se referir àsiniciativas ou ações que expressam a capacidade de uma sociedade organizadaterritorialmente para gerir os assuntos públicos a partir do envolvimentoconjunto e cooperativo dos atores sociais, econômicos e institucionais. Entreos atores institucionais, incluiu-se, naturalmente, o Estado, com seus diferen-tes agentes, que, no caso do Brasil, estão presentes nas instâncias municipal,estadual e federal⁷. A análise dos diferentes processos de governança territorial e desenvol-vimento contribuem para firmar a convicção de que governa e decide quemtem poder. A governança, assim, sinteticamente, refere-se ao ato de atribuirpoder à sociedade para governar, ou de conquista de poder pela sociedadepara governar. Portanto, o exercício da governança é realizado através derelações de poder⁸. Segundo Milani e Solinís (), a literatura acadêmica sobre governançadefine o termo, grosso modo, como “um processo complexo de tomada de de-cisão que antecipa e ultrapassa o governo” (p. ). Constatam os autores queos aspectos frequentemente evidenciados nessa literatura sobre governançaassumem a tarefa de promover a definição dos novos rumos do desenvolvimento do território(Dallabrida, ).. Concertação público-privada ou, simplesmente, concertação social, é entendida como oprocesso em que representantes das diferentes redes de poder socioterritorial, através de pro-cedimentos voluntários de conciliação e mediação, assumem a prática da gestão territorial deforma democrática e descentralizada (Dallabrida, ).. A expressão pacto socioterritorial é aqui proposta para se referir aos acordos ou ajustesdecorrentes de processos de concertação social que ocorrem entre os diferentes represen-tantes de uma sociedade organizada territorialmente, relacionados à definição de seu projetode desenvolvimento futuro. A construção de pactos, considerando a concepção teórica aquidefendida, é indispensável que seja protagonizada pelos representantes das chamadas redesde poder socioterritorial de um determinado território ou região (Dallabrida, ). Pactossão, necessariamente, propostas repensáveis temporariamente e sempre que novas articulaçõesde poder ocorram.. Reafirma-se a abordagem feita em Dallabrida (; ). A referência à necessidade deinclusão no processo de governança territorial dos agentes estatais é importante, considerandoque algumas abordagens regionalistas sobre o tema relativizam o papel do Estado, quase ad-mitindo a existência de uma certa autodeterminação da sociedade. Críticas sobre este enfoquesão feitas em Fernández e Dallabrida (), ressaltando o papel do Estado.. Retoma-se a abordagem já feita inicialmente em Dallabrida (; ). Governança territorial e desenvolvimento · 
  4. 4. estão relacionados: à legitimidade do espaço público em constituição; à re-partição do poder entre aqueles que governam e aqueles que são governados;aos processos de negociação entre os atores sociais (os procedimentos e aspráticas, a gestão das interações e das interdependências que desembocamou não em sistemas alternativos de regulação, o estabelecimento de redes emecanismos de coordenação); e à descentralização da autoridade e das funçõesligadas ao ato de governar⁹. Boisier (), ao defender a construção do poder político local-regionalcomo condição necessária para uma maior participação democrática doscidadãos no destino de seu entorno espacial, seja o bairro, a cidade, a regiãoou o território, faz uma afirmação interessante: “não se mudam as coisas porvoluntarismo, senão mediante o uso do poder” (p. ). O poder político quetoda a região deve acumular reconhece ser de duas fontes: () a descentraliza-ção, enquanto esta supõe a transferência de poder, e () a concertação social,enquanto esta supõe uma verdadeira criação de poder (a união faz a força).No entanto, sem grandes ilusões, afirma o autor: “o poder que se acumula nacomunidade regional não é um poder para fazer uma revolução” (p. ). Só ésuficiente para “modificações nos parâmetros do estilo de desenvolvimento,não nos parâmetros do sistema” (p. ). Mesmo que se concorde com os limites do poder da sociedade organi-zada territorialmente, este não é desprezível, o que vislumbra a possibilidadede uma gestão territorial societária (Dallabrida, ). Esta concepção nãoé resultante apenas da reflexão teórica: a observação e o acompanhamentode experiências empíricas a reforçam. As limitações do poder da sociedadeorganizada territorialmente originam-se também de outros dois fatos: () daimpraticável autodeterminação da sociedade civil e, () do papel do Estado-Nação, pois o Estado não morreu¹⁰. Em síntese, a governança territorial pode ser percebida como uma instân-cia institucional de exercício de poder de forma simétrica no nível territorial.A sua prática pode incidir sobre três tipos de processos: () a definição de umaestratégia de desenvolvimento territorial e a implementação das condiçõesnecessárias para sua gestão, () a construção de consensos mínimos, atravésda instauração de diferentes formas de concertação social como exercício daação coletiva e, por fim, () a construção de uma visão prospectiva de futuro.. Para uma síntese das diferentes concepções sobre governança, ver quadro em Milani eSolinís (, p. ).. É uma alusão, provocativa, aos defensores do fim do Estado-Nação, como Ohmae ().No entanto, alerta-se: o Estado aqui defendido, certamente, não é o Estado que conhecemosusualmente. · Governança territorial e desenvolvimento: introdução ao tema
  5. 5. A necessidade de uma prática qualificada é um requisito indispensável noprocesso de governança territorial com vista ao desenvolvimento. A gestãodo desenvolvimento, realizada na perspectiva da concertação público-privada,implica uma revalorização da sociedade, assumindo o papel de protagonista,com postura propositiva, sem, no entanto, diminuir o papel das estruturasestatais nas suas diferentes instâncias (Dallabrida, ; ). O termo governança territorial passa a ter sentido assemelhado a outrostermos, tais como gestão social e gestão territorial. A governança territorialarticula-se com a gestão social na medida em que ambas compartilham aideia da inserção da ação coletiva organizada na participação e decisão dodestino dos rumos da sociedade. Sob o ponto de vista, principalmente, da geografia, o termo gestão terri-torial pode ser utilizado para se referir aos processos de tomada de decisãodos atores sociais, econômicos e institucionais de um determinado âmbitoespacial, sobre a apropriação e uso dos territórios tendo em vista a definiçãode estratégias de desenvolvimento. Outro termo, gestão do desenvolvimento, utilizado em alguns textosdesta obra, também acaba tendo um significado próximo ao de governançaterritorial. Fica uma tarefa para o futuro: revisar a literatura, avaliando o usode conceitos como governança territorial, gestão social, gestão territorial ougestão do desenvolvimento, identificando a adequação do seu uso e/ou suasbases teóricas. Concorda-se com Boisier (), quando ele defende a construção dopoder político local-regional como condição necessária para uma maiorparticipação democrática dos cidadãos no destino de seu entorno espacial,considera o processo de concertação social enquanto criação de poder e adescentralização como processo de transferência de poder. Entende-se quetudo isso está abarcado no sentido que aqui se atribui ao termo governança ter-ritorial. Também se concorda com Milani e Solinís (), quando sintetizamas diversas acepções atribuídas ao termo governança: legitimidade do espaçopúblico em constituição; repartição do poder entre aqueles que governam eaqueles que são governados; processos de negociação entre os atores sociais;descentralização da autoridade e das funções ligadas ao ato de governar. O desenvolvimento (local, regional, territorial) pode ser entendidocomo um processo de mudança estrutural empreendido por uma sociedadeorganizada territorialmente, sustentado na potencialização dos recursos eativos (genéricos e específicos, materiais e imateriais) existentes no local, comvistas à dinamização socioeconômica e a melhoria da qualidade de vida desua população. Assim, considerando as observações feitas acima, nada mais oportuno Governança territorial e desenvolvimento · 
  6. 6. que intitular esta obra, que trata de descentralização político-administrativa,estruturas subnacionais de gestão do desenvolvimento e capacidades estatais,com dois conceitos-chave: governança territorial e desenvolvimento. Inicialmente, é fundamental que se ressalte que a reunião de um grupotão seleto de especialistas do Brasil, Chile e Argentina para escrever um livrosobre governança territorial e desenvolvimento, tendo como foco central atemática da “descentralização político-administrativa” é um feito que precisaser destacado, principalmente, por dois motivos: primeiro, pela importânciaacadêmica, social e política do tema; segundo, pela oportunidade de eviden-ciar e socializar reflexões teóricas, caracterização e análises de experiências,na sua maioria resultante de investigações coordenadas por seus atores. Noseu conjunto, as contribuições dos autores, conseguem evidenciar, além dasfortalezas das experiências de descentralização político-administrativa rela-tadas, seus principais desafios. Assim, a primeira parte do livro assume um caráter, prioritariamente, dereflexão teórica sobre o tema em referência. No Capítulo , em Concepçõesteóricas que sustentam o debate sobre descentralização político-administrativa(Valdir Roque Dallabrida), é feita uma síntese das diferentes concepções teó-ricas que originaram o debate sobre descentralização. Se analisada a essênciae os propósitos originais de tais abordagens teóricas seria possível referir-sea certa “promessa não cumprida”, pois as expectativas indicadas contrastamcom uma prática pífia e cheia de desafios. Ou seja, por conhecer algumasexperiências brasileiras de descentralização, é possível afirmar que ainda háuma longa distância entre a teoria e a prática. O capítulo finaliza, alertando:analisando experiências de descentralização político-administrativa brasileiras,em especial as dos estados do Rio Grande do Sul () e Santa Catarina (),percebe-se que estão diante de um dilema, ou avançam rumo a um processoqualificado de democracia deliberativa e/ou participativa, ou entrarão rapi-damente no descrédito social. No Capítulo , intitulado Sociedade civil, participación, conocimiento ygestión territorial. Mirando por el retrovisor: la década de los años noventa yel proceso de redemocratización en América Latina, Sergio Boisier propõe-sea fazer uma retrospectiva sobre o processo de redemocratização na AméricaLatina a partir dos anos . Refere-se a esta década como um marco históricoque aponta para um novo estilo de governar, onde se retomam os valores dademocracia. Um dos propósitos do referido texto é aprofundar o entendi-mento sobre a sociedade civil, ressaltando a importância da sua participaçãono processo de construção e gestão do desenvolvimento territorial na suarelação com o Estado. Ele finaliza o capítulo reafirmando os elementos de umparadigma cognitivo útil para a gestão e o desenvolvimento territorial. Ou · Governança territorial e desenvolvimento: introdução ao tema
  7. 7. seja, a necessidade da acumulação de conhecimento que permita à sociedade elaborar sua estratégia de desenvolvimento, que Boisier prefere chamar de“projeto político regional” ou “projeto coletivo ou societal de futuro”. No Capítulo , Descentralização político-administrativa, gestão social e participação cidadã, Fernando Guilherme Tenório afirma que, apesar de evidências pontuais, como são os casos dos conselhos municipais, dos orça- mentos participativos e de outras inovações no compartilhamento de decisões, o estado da arte decisória no Brasil ainda carece de hábitos que estimulem o agir democratizante de uma sociedade deliberativa. No texto, ele procura demonstrar que descentralização e gestão social seriam conceitos convergentes na medida em que ambos propõem a democratização, por meio de processos decisórios, das relações político-administrativas. Assim, tangenciando o tema da descentralização, o foco de sua descrição é ressaltar a relação que este conceito tem com o de gestão social e o de participação cidadã. Para o autor, a gestão social espera que não só a transferência de recursos, mas também a decisão sobre sua aplicação, efetive a participação cidadã. A concessão por si só não basta. “Poder estar presente em todos os momentos de implementação de uma política pública é o mote central de processos decisórios participativos, de arranjos institucionais que consolidem a democracia deliberativa”, afirma o autor nas suas conclusões. Divido com Viro José Zimmermann a escrita do Capítulo , Estruturas subnacionais de gestão do desenvolvimento: a possibilidade dos consórcios intermunicipais de desenvolvimento no Brasil. Retoma-se a abordagem dos consórcios intermunicipais de desenvolvimento, concebendo-os como insti- tucionalidades de planejamento tático e operacional das ações de desenvolvi- mento local e regional, articuladas em estruturas de governança territorial com o caráter de espaços de concertação público-privada. Situando-os no contexto do federalismo brasileiro e considerando se tratarem de experiências recentes, os consórcios são apresentados como um paradigma a ser construído. Sua relação com o tema descentralização está no fato de poderem vir a se instituir em estruturas subnacionais de gestão do desenvolvimento qualificadas, em que o Estado assume sua função no processo, permitindo à sociedade definir, em seus fóruns de concertação, as ações a serem operacionalizados. Finaliza-se a primeira parte do livro com a contribuição de Carlos Antônio Brandão. Trata-se do Capítulo , Descentralização enquanto modo de ordena- mento espacial do poder e de reescalonamento territorial do Estado: trajetória e desafios para o Brasil. Inicia registrando os diferentes significados atribuídos à expressão descentralização. Vejamos alguns deles: instrumento democrático de distribuição de autonomia; meio viabilizador de maior participação cidadã; mecanismo de transferência de atribuições e de delegação de tarefas capaz Governança territorial e desenvolvimento · 
  8. 8. de multiplicar as estruturas de poder, realizando a transferência espacial de decisões; redistribuição territorial de poder. Como considera a descentralização uma temática complexa, propõe-se, com suas reflexões, a contribuir para o que ele sugere ser entendido como “reescalonamento territorial do Estado”, tarefa difícil mas necessária no Brasil, admitindo, no entanto, exigir uma agenda coletiva e de longo prazo para sua implementação e evolução. Isso, pois, para o autor, “discutir tal reescalonamento estatal e da estatalidade pode contribuir para a formulação de estratégias territorializadas de desenvolvimento mais consistentes e efetivas”. E acrescenta: “Essas estratégias, para sua adequada consecução, exigem uma abordagem das diversas escalas espaciais que se articulam no território em que se quer promover determinado processo de desenvolvimento”. Nesse sentido, afirma Brandão: “é imprescindível buscar construir estratégias multiescalares, governança multinível e pactos territoriais de desenvolvimento”. O autor faz algumas considerações sobre o processo de descentralização e o pacto federativo brasileiro, para, no final, debater a questão do “reescalonamento do Estado” e a necessidade de instituição de“novos arranjos institucionais e pactos”. A segunda parte do livro dedica-se à caracterização, análise e avaliação da experiência de descentralização político-administrativa de dois estados brasileiros: Santa Catarina () e Rio Grande do Sul (). Inicia com o Capítulo , A reinvenção da relação Estado-sociedade através da gestão pública descen- tralizada: uma análise da descentralização política em Santa Catarina, Brasil, escrito pelos professores Oscar José Rover e Eros Marion Mussoi. Lembram os autores inicialmente que os primeiros passos da descentralização brasileira recente ocorreram através de processos de municipalização. Apesar disso, os processos de descentralização, a partir da Constituição de , passaram a se focar em escalas microrregionais, afirmando que as iniciativas municipa- lizadas, mesmo que bem-intencionadas, se mostraram restritas em produzir resultados desejados pela população. Apresentam os autores a experiência catarinense como um caso de descentralização da estrutura administrativa na busca da ampliação da participação social na gestão pública, referindo-se em especial ao caso das Secretarias de Desenvolvimento Regional (SDRs) e dos Fóruns de Desenvolvimento Regional Integrado (). Os autores focam a descentralização como processo de potencialização do ativo social na gestão pública, com uma dimensão pedagógica, fazendo várias considerações ava- liativas sobre o caso das SDRs. Concluem com uma afirmação fundamental a ser considerada no caso das SDRs e nos demais processos de descentrali- zação: a cultura política nacional ainda existente, com vícios históricos como o patrimonialismo e os procedimentos clientelistas no trato da coisa pública, · Governança territorial e desenvolvimento: introdução ao tema
  9. 9. potencializa as forças tradicionais dominantes dos territórios, em detrimentosde processos qualificados de descentralização. O Capítulo , Participação cívica no processo de descentralização do de-senvolvimento regional: a atuação dos Conselhos de Desenvolvimento Regionalno Estado de Santa Catarina, é uma colaboração das professoras Eliane SaleteFilippim e Adriana Marques Rossetto, além da bolsista Késya Margarida Hack.As autoras iniciam afirmando que apesar dos avanços alcançados no Estadode Santa Catarina em termos de articulação para o desenvolvimento, aindapredomina, neste território, uma cultura centralista na formulação e gestãode políticas públicas para o desenvolvimento regional. No entanto, uma daspossibilidades de superação do centralismo governamental é a efetiva par-ticipação da sociedade civil nos Conselhos de Desenvolvimento Regional(CDRs). O texto resulta de pesquisa realizada entre  e . Observou-se,para a pesquisa, o ambiente dos CDRs distribuídos pelo estado, com desta-que para a ª Secretaria, da região de Joaçaba. Os resultados apontam para anecessidade de investimentos constantes e sistemáticos na capacitação tantodos conselheiros quanto do próprio processo de descentralização em SantaCatarina, com vistas a fomentar e efetivar um projeto de desenvolvimentoregional que de fato seja intensivo na participação e responsabilização dasociedade civil. Concluem defendendo o pressuposto de que a participação é aprincipal maneira de expandir os ideais de descentralização, no entanto, falta,ainda, à sociedade civil, tanto da região analisada como das demais regiões deSanta Catarina, ascender aos meios efetivos de uma participação qualificada. O Capítulo , Promessas não cumpridas, mas propósitos logrados: a lógicaconcentradora da política de descentralização em Santa Catarina, de Ivo Marcos eis, dá continuidade à abordagem da experiência de descentralização noEstado de Santa Catarina, de  a . Refere-se à experiência das SDRsem Santa Catarina como “estruturas governamentais geograficamente des-centralizadas”. O objetivo do texto é examinar essa política da perspectivade seus resultados. A partir de evidências, como estudos realizados sobre asSDRs de São Joaquim e Rio do Sul, afirma que a política de descentralizaçãono Estado de Santa Catarina, não produziu os efeitos anunciados, a descen-tralização. Mas, as SDRs contribuíram para o fortalecimento do bloco depoder político constituído no governo de Luiz Henrique da Silveira, que lheconferiria condições invejáveis para o exercício de seus dois mandatos, suaeleição como Senador, além de fazer seu sucessor, o governador Colombo(-). A esses resultados propõe chamar de “lógica concentradora dapolítica de descentralização” que teve lugar em Santa Catarina no período. Com o Capítulo , A trajetória do planejamento governamental no RioGrande do Sul: dos primórdios aos Coredes, escrito pelos professores Dieter Governança territorial e desenvolvimento · 
  10. 10. Rugard Siedenberg, Pedro Luís Büttenbender e Sérgio Luís Allebrandt, daUnijuí (), começa a se fazer referência à experiência de descentralizaçãopolítico-administrativa do Rio Grande do Sul, que terá continuidade em outroscapítulos. Como o próprio título sugere, o texto está focado nos processosde planejamento governamental para o desenvolvimento, no caso, do Estadodo Rio Grande do Sul. Fazendo um retrospecto histórico das experiências deplanejamento do desenvolvimento no Brasil, mas de modo especial no RioGrande do Sul, os autores chegam ao início da década de , registrando acriação dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento (Coredes). Mencionama experiência da implantação dos Conselhos Populares na administração deAlceu Collares na Prefeitura de Porto Alegre, no período de  a , comofato que foi dando corpo à ideia da criação de conselhos regionais de desen-volvimento do Rio Grande do Sul. É no contexto destes fatos e mudanças quea Assembleia Constituinte do Estado do Rio Grande do Sul aponta que se criaas condições para a regionalização e descentralização da ação governamental,prevendo que a definição das diretrizes globais, regionais e setoriais da políticade desenvolvimento caberia a órgão específico, com representação paritáriado governo do estado e da sociedade civil. Os Coredes passam a se constituirna institucionalidade que assume esta função, prevista na Constituinte doRio Grande do Sul. A caracterização da experiência gaúcha de descentralização continuano Capítulo , Uma experiência de institucionalização de regiões no Brasil:os Coredes do Rio Grande do Sul, escrito por Pedro Silveira Bandeira. O textoapresenta os Coredes como uma experiência brasileira contemporânea deinstitucionalização de nova escala territorial para a gestão pública, interme-diária entre o estado e o município, que tem como objetivo articular atorespolíticos, econômicos e sociais para promover a sua participação em atividadesrelacionadas com a promoção do desenvolvimento regional. Com vinte anosde existência (, se considerado o ano em que foram criados os primeirosconselhos regionais, a ), reitera o autor que, embora sua atuação aindaenfrente vários tipos de dificuldades, os Coredes conseguiram ocupar umaposição relevante no quadro institucional do Estado, podendo ser consideradosuma das mais bem-sucedidas experiências desse gênero no país. Com o título A experiência dos Coredes no Rio Grande do Sul: uma análiseà luz da gestão social e da cidadania deliberativa, de Sérgio Luís Allebrandte Dieter Rugard Siedenberg, compõem o Capítulo . Retomam a temáticada democracia deliberativa, já referida no Capítulo , no entanto, com o focona análise da experiência dos Coredes. Propõem-se no texto a fazer umaanálise de aspectos da organização e do funcionamento dos Coredes, à luzde uma matriz de categorias e subcategorias, construídas a partir de diversos · Governança territorial e desenvolvimento: introdução ao tema
  11. 11. modelos. Iniciam os autores lembrando que a participação da sociedade civilna gestão pública ainda é recente no Brasil. O processo de redemocratizaçãoa partir da década de  caracterizou-se, no plano político, não apenaspela consolidação do sistema democrático-representativo, mas também pelainstitucionalização de um conjunto de instrumentos legais incorporados naConstituição Federal de , nas constituições estaduais e nas leis orgânicasmunicipais, possibilitando a instituição de dinâmicas, arranjos e mecanismosparticipativos na gestão das políticas públicas, citando como exemplos osCoredes, os Fóruns de Desenvolvimento de Santa Catarina da década de a . Os autores registram que raras são as experiências que procuraramtransferir para o âmbito supramunicipal e estadual dinâmicas de inserçãodireta e participação da sociedade no processo de discussão e promoção dodesenvolvimento e das decisões sobre as políticas públicas. São mais rarasainda, experiências de âmbito regional/estadual que sobreviveu a diferentesgovernos estaduais. Nesse sentido, os Coredes, apesar das dificuldades detoda ordem, sobreviveram a seis administrações estaduais coordenadas pordiferentes partidos e coligações partidárias, mantendo sua independência eautonomia em relação a partidos políticos e ideologias programáticas dosgovernos. Finalizam dizendo: “A democracia é uma construção. Coredese Comudes constituem-se numa nova forma de praticar a democracia. OsCoredes e Comudes constituem-se em processos de cidadania deliberativaque vêm produzindo mudanças, ainda que lentamente, na perspectiva públicados indivíduos, na cultura da sociedade civil, na postura e modo de agir dasociedade política e no modus operandi da máquina burocrática e dos governos.Mas esse é um processo de mudança em longo prazo, para o qual é necessáriauma prática contínua e não episódica e pontual”. O Capítulo , O contexto dos planos de desenvolvimento para o Rio Grandedo Sul e do planejamento estratégico para os Coredes, dos professores DieterRugard Siedenberg, Sérgio Luís Allebrandt e Pedro Luís Büttenbender, abordaaspectos da trajetória do processo de planejamento do desenvolvimento, emsuas relações com a alocação de recursos públicos por meio dos orçamentosestaduais para o atendimento das demandas prioritárias das diversas regiões.Destacam os autores a caminhada dos Coredes e suas inter-relações com asdiferentes dinâmicas dos diversos governos estaduais, dando destaque ao pe-ríodo recente – - –, com a concretização de uma meta histórica dosCoredes, qual seja a elaboração dos planos estratégicos de desenvolvimentodas diferentes regiões gaúchas, apresentando a metodologia adotada para oprocesso de planejamento. Finalizam, apontando os aspectos positivos desseprocesso e os desafios e limites para avançar na sua qualificação, reafirmandoque a persistência do movimento dos Coredes na perseguição do processo de Governança territorial e desenvolvimento · 
  12. 12. promoção do desenvolvimento das regiões e do estado deve ser reconhecidacomo um dos principais indutores de novas visões por parte dos políticos ede inovações na máquina pública estatal do Rio Grande do Sul. O Capítulo , Coredes: estruturação, articulações intra e inter-regionais,referenciais estratégicos e considerações críticas, é mais uma colaboração dosprofessores Pedro, Dieter e Sérgio, da Unijuí. Iniciam os autores afirmandoque a definição das políticas públicas de desenvolvimento, das estruturasde governança regional [ou estruturas subnacionais de gestão do desenvol-vimento] e dos processos de planejamento e gestão requer o envolvimentodo governo e da sociedade civil, atuando em diferentes espaços de organi-zação social através de diversos instrumentos e mecanismos de participação.Centram o foco na experiência e trajetória dos Coredes, reafirmando que elase configura como uma estratégia pioneira de organização regional no Brasil,instituída no início da década de  e tendo continuidade até hoje, onde aestrutura institucional, os mecanismos de participação social, as formas deencaminhamento das demandas regionais, o amadurecimento dos processose relações entre governo e sociedade foram sendo aperfeiçoados ao longo dotempo. O objetivo dos autores com o capítulo é o de sintetizar os principaisaspectos relacionados à gênese, estrutura, trajetória, forma de funcionamentoe articulação dos Coredes, visando subsidiar uma análise crítica da sua atu-ação, bem como, apontar melhorias e potencialidades capazes de qualificare consolidar a experiência gaúcha. Na avaliação crítica, apontam a práticade alguns desvios em suas atribuições legais e históricas, exigindo avanços,principalmente em algumas regiões onde o respaldo de instituições de ensinosuperior, com o aporte do seu respectivo quadro técnico, não se faz muitopresente. Isso também pode ser decorrente, segundo a análise dos autores,do jogo das forças e corporações que atuam regionalmente nos processosde participação popular. Além disso, estão presentes alguns desafios a seremsuperados: necessidade de compatibilização de questões de regionalidade;necessidade das lideranças melhorarem sua capacidade de gerenciar con-flitos e interesses políticos, institucionais, sociais e corporativos emergentes,articulando-os com as potencialidades e oportunidades que se oferecem emseu território; não uniformidade de concepções de desenvolvimento o queimplica em diferenciação de posicionamento das lideranças ao pautarem suasações; desigual força de pressão das representações corporativas e populares,refletindo no momento de definir projetos que venham receber recursos doorçamento estadual, com o consequente prejuízo de interesses coletivos ouprojetos estruturantes; a prática do achismo das lideranças na definição deprojetos estruturantes, muitas vezes se contrapondo aos estudos técnicos;necessidade de avanços no aprendizado que a sociedade gaúcha ainda precisa · Governança territorial e desenvolvimento: introdução ao tema
  13. 13. fazer em relação à participação popular e ao exercício da cidadania; presença,ainda, de elevada dose de empirismo e amadorismo nos processos de plane-jamento, ou seja, suas atividades são muito mais fruto de um constante ajusteaos interesses políticos emergentes ou dominantes; necessidade das estratégiaspropostas estarem mais focadas em ações e/ou projetos estruturantes, supe-rando a prática de demandas setoriais e de forte caráter corporativo. Apesardos desafios apontados pelos autores, os quais têm uma inserção históricano processo, partilham posicionamento referido aqui por outros autores, arespeito do reconhecimento dos Coredes como uma experiência pioneira eemergente, em permanente processo de aprimoramento e de transformação. O Capítulo , Gestão territorial e desenvolvimento: descentralização, estru-turas subnacionais de gestão do desenvolvimento, capacidades estatais e escalasespaciais da ação pública, mais uma contribuição minha, apresenta o resultadode um projeto de pesquisa desenvolvido na Universidade do Contestado(UnC) entre  e , que se propôs a investigar a inter-relação entre adescentralização, as estruturas subnacionais de gestão do desenvolvimento,as capacidades estatais e as escalas espaciais da ação pública, analisando suainterferência no processo de desenvolvimento regional do Estado de SantaCatarina. Compreendeu entrevistas com questões abertas atingindo infor-mantes qualificados envolvidos nos processos de descentralização, além deseções de grupo focal e análise documental. Na discussão conceitual, utiliza-seo termo gestão territorial para referir-se aos processos de tomada de decisãodos atores sociais, econômicos e institucionais de um determinado âmbitoespacial, sobre a apropriação e uso dos territórios, com vistas à definição deestratégias de desenvolvimento. Já o termo estruturas subnacionais de gestãodo desenvolvimento é introduzido para referir-se às diferentes estruturas ins-titucionais envolvidas no processo de gestão do desenvolvimento, tais comofóruns, conselhos, secretarias, agências e consórcios de desenvolvimento. Apartir de vários autores, o Estado é concebido como ator principal na regulaçãoe controle dos processos econômicos e sociais que ocorrem territorialmente,destacando também o desafio de que o mesmo assuma o papel de estabeleceruma comunicação estratégica com os atores territoriais, com o fim de definira inserção dos territórios no processo de globalização. Como resultado dapesquisa, o texto traz interessantes considerações sobre a experiência deSanta Catarina, centrando-as em três aspectos: os vínculos entre o Estado eos diversos atores com recursos de poder nas diferentes fases do processo dedescentralização; as principais modificações do Estado e suas capacidadesno período analisado; a questão da escala espacial nos diferentes processosde planejamento e gestão do desenvolvimento. Pela análise das entrevistas, épossível concluir que ao prover as regiões de estruturas subnacionais de gestão Governança territorial e desenvolvimento · 
  14. 14. do desenvolvimento, o problema não se resolve com a montagem de estru- turas físicas de governo, como no caso das Secretarias de Desenvolvimento catarinenses. Com processos deste tipo, os setores dos governos criam suas regionalizações, não coincidindo com recortes territoriais históricos, ou se sobrepondo, reproduzindo práticas políticas clientelistas ou fisiologistas, com medo de dividir poder. Paralelamente, de parte da sociedade regional, existe o corporativismo setorial, os bairrismos regionais, seus interesses individu- alizados localmente, sem uma visão integrada de região, macrorregião, país. É o desafio percebido na realidade catarinense, presente também em outras experiências de descentralização. Finaliza, assumindo o desafio de apontar possíveis parâmetros organizacionais de estruturas subnacionais de gestão do desenvolvimento que poderiam ser contempladas nos processos de des- centralização político-administrativa. A segunda parte deste livro é finalizada com o Capítulo , A experiência de descentralização político-administrativa dos estados de Santa Catarina e Rio Grande do Sul: concepções, percepções e síntese avaliativa, texto que elaboro em parceria com dois colegas, Pedro Luís Büttenbender e Walter Marcos Knaesel Birkner. Como epígrafe do capítulo, um texto de Sergio Boisier, que entende- mos define o grande desafio das experiências analisadas. “A descentralização pode ser criada por decreto ou pela lei, em seus aspectos formais, no entanto, não é possível tirar da cabeça das pessoas o centralismo mediante idêntico mecanismo. Existe, pois, uma grande assimetria entre ambos (descentraliza- ção e centralismo) desde o ponto de vista de sua construção/desconstrução”. No seu conjunto, o texto propõe-se sintetizar de uma forma esquemática as principais análises feitas sobre as experiências de descentralização político--administrativa dos estados do Rio Grande do Sul e Santa Catarina, tomando por base obras publicadas nos últimos oito anos. Tais obras resultam de inves- tigações realizadas por pesquisadores de diversas universidades brasileiras. O objetivo é destacar as diferentes percepções sobre o tema, seja das lideranças entrevistadas, ou dos autores de estudos realizados. Tem-se como propósito que estas análises possam servir de referenciais para uma avaliação das expe- riências de descentralização político-administrativa, do Brasil e mesmo dos demais países da América Latina. Conclui-se afirmando que as experiências de descentralização só tenderão a avançar na medida em que no interior de cada processo de desenvolvimento a qualidade for revelada e conquistada através da crescente organização e participação da população, além da qualificação de suas instâncias de representação, nos processos decisórios relacionados à dinâmica do planejamento e gestão do desenvolvimento. Permanecem muitas interrogações, dentre as quais: como conciliar a democracia representativa com a democracia participativa, como arranjo institucional que amplia a · Governança territorial e desenvolvimento: introdução ao tema
  15. 15. democracia política? Como conciliar interesses e particularidades micror- regionais, de ordem política, econômica e cultural, conflitos particulares das microrregiões, aos objetivos maiores da descentralização e à potencialização do desenvolvimento regional? As experiências de descentralização referidas, quais aspectos poderiam servir de referência para outras experiências, quais as perspectivas futuras, quais avanços, para quais expectativas? São questões que instigam a continuidade da investigação e debate sobre o tema. O Capítulo , um texto do professor paraense Eduardo José Monteiro da Costa, Planejamento territorial, gestão de políticas públicas e descentralização regional: a experiência do Estado do Pará, inicia a terceira e última parte do livro, que se refere a outras experiências brasileiras, além do Chile e da Argentina. O texto inicia com algumas reflexões conceituais, dentre as quais, a de território, concebido pelo autor como um “espaço construído social e historicamente por meio da cultura, das instituições micro e meso-regionais e da política”, como“um espaço de disputa de poder”. Por isso, segundo o autor, “Cada território dá origem a formas específicas de organizações e instituições que lhe são peculiares e que hão de incentivar ou coibir o seu desenvolvimento”. Ainda:“o desenvolvimento… é sempre promovido por agentes de uma sociedade que tem uma cultura, formas e mecanismos próprios de organização”. Logo,“o subdesenvolvimento de uma sociedade acaba sendo em grande medida expressão de um insuficiente nível de racionalidade pública e social, no qual os interesses individuais ou externos acabam prevalecendo”. Para arrematar, afirma: “sua superação somente pode ser concebida no quadro de um projeto político transescalar, articulado e coordenado pelo Estado como centro de decisão válido, capaz de subordinar os interesses individuais aos interesses regionais e nacionais coletivos”. Desculpas ao autor e aos leitores, por estar citando partes do texto. Tem um propósito especial: primeiro, comungo em boa parte com o que está escrito; segundo, serve de indicativo para reflexão, quando nos deparamos com os desafios de outras experiências. No mais, o texto faz uma caracterização do espaço de intervenção territorial do Estado do Pará, no período de -, como propósito de se constituir num processo de planejamento territorial participativo. Contempla um conjunto de instru- mentos de Política de integração regional do Estado do Pará, com propósitos bem definidos e inovadores. Infelizmente, como reconhece o autor, o que se observou na experiência paraense, é que “os quadros do governo estadual e das prefeituras municipais ainda não estavam preparados e qualificados para a implementação de um processo de planejamento com participação popular”. Afirma ainda que “o planejamento territorial necessita de uma sociedade es- clarecida, amadurecida e possuidora de uma institucionalidade adequada. A cultura, o capital social e a capacidade de governança são elementos decisivos”. Governança territorial e desenvolvimento · 
  16. 16. Concordemos totalmente, em parte, ou não, com isso, é importante reafirmarque tais questões não explicam apenas certo insucesso da proposta de plane-jamento territorial participativo do Pará. É um desafio universal para todasas experiências, diferindo apenas na sua intensidade. No Capítulo , Escalas urbana e regional: discursos e práticas de descen-tralização no Paraná (-), aís Kornin e Rosa Moura apresentam umareflexão acerca do processo de planejamento e formulação de políticas nasescalas urbana e regional no Paraná, enfocando o período dos dois últimosgovernos estaduais – /. Corresponde às administrações estaduais deLerner e Requião, que, por se fundamentarem em visões ideológicas antagô-nicas, apresentam discursos e práticas diferenciados no âmbito da governançae na definição de estratégias de desenvolvimento. No entanto, enquantoLerner, por vias da adoção do receituário neoliberal, cristaliza o quadro deextrema concentração dos aportes financeiros e técnicos nos espaços maisdinâmicos do estado, Requião, apesar da intenção descentralizadora, nãoreverte o quadro, historicamente construído, de uma configuração territorialque contrapõe espacialidades concentradoras e desiguais. As autoras fazemum resgate histórico do processo de organização do território paranaense,considerando as diferentes formas de intervenção do Governo do Estado noterritório. Afirmam que historicamente não houve um planejamento urbanoe regional em seu sentido abrangente, pois mesmo que em alguns momen-tos a ação do Estado estivesse voltada à elaboração de planos regionais dedesenvolvimento, este exerceu mais o papel de dar suporte às exigências docapital. No governo de Lerner, destacam o papel exercido pelas Associaçõesde Municípios (AMs). Mesmo assim questionam se estas estariam habilitadasa instituírem como os arranjos institucionais recomendados para assumir opapel de gestoras de projetos governamentais. Já no governo de Requião foiinstituída a Política Estadual de Desenvolvimento Urbano e Regional, comoum sistema de planejamento urbano e regional permanente. Para a finali-dade específica do desenvolvimento regional foi criada a Coordenadoriadas Regiões Metropolitanas, Microrregiões e Conselhos das Cidades. Aomesmo tempo, a Secretaria de Estado do Planejamento divulgou a Política deDesenvolvimento do Estado, em , priorizando as regiões com menoresíndices de desenvolvimento humano, respeitando os limites fiscais das contaspúblicas. A avaliação das autoras é que esta política se resumiu a um plano dedefinição orçamentária e distribuição regional dos investimentos estaduais,nesse sentido não podendo ser considerada uma política de desenvolvimento.Em geral, apesar do importante papel assumido historicamente pelas AMs,as autoras consideram que estas não se configuram ainda em instâncias comcapacidade jurídico-institucional, nem condições técnicas de assumir o papel · Governança territorial e desenvolvimento: introdução ao tema
  17. 17. de gestoras do desenvolvimento. Somadas às AMs, no âmbito das iniciativasda sociedade civil organizada, destacam-se as Agências de DesenvolvimentoRegional, que se constituem em um arranjo institucional de caráter territorial eoperacional, com a proposta precípua de atuar no sentido de realizar a gestão dodesenvolvimento. No entanto, essa concepção se contrapõe à visão tradicionalde planejamento, na qual o protagonismo do Estado é determinante. Assim,concluem, no Paraná, a ausência de uma ação planejada e implementada porum Estado forte, de forma participativa, dá margem a que os interesses docapital privilegiem segmentos e municípios mais capacitados. A descentrali-zação político-administrativa ainda é um grande desafio, também no Paraná,pois nem associações de municípios, nem agências de desenvolvimento, semostram como as instâncias mais adequadas para assumir o papel de gestorasdo desenvolvimento. O Capítulo , Federalismo e associativismo territorial em regiões pobresdo país: o caso do Codessul, é uma contribuição de Catarina Ianni Segatto eFernando Luiz Abrucio. Iniciam afirmando que o associativismo territorial,como o caso dos consórcios, é um fenômeno cada vez mais importante nafederação brasileira. Ele tem sido disseminado em razão, principalmente, doslimites da descentralização e da reduzida capacidade financeira e institucionalde grande parte dos municípios. Para discutir este problema, o capítulo tratado caso do Consórcio de Desenvolvimento da Região do Sertão Central Sul(Codessul). Esta experiência foi escolhida em razão de abarcar governos locaismarcados pela fragilidade econômica e institucional. A análise feita pelo textoressalta, ao mesmo tempo, os limites e as possibilidades do municipalismoe do intermunicipalismo em regiões mais carentes do país, o que permitiuuma maior compreensão do papel dos atores e das instituições na constru-ção e durabilidade dos consórcios em regiões marcadas pela desigualdade efragilidade institucional. Com o texto Política y Territorio en Argentina, Oscar Madoery dá sua co-laboração a esta obra, com o Capítulo . Registra inicialmente que a Argentina,recuperou desde  um padrão institucional democrático e desde  estáaprofundando um modelo de crescimento econômico com inclusão social,propondo-se a um processo de configuração de uma nova matriz de políticasterritoriais, baseada num novo equilíbrio entre as esferas nacional, provincial emunicipal de governo. No entanto, segundo o autor, para superar os postuladosneoliberais predominantes nas últimas décadas do século , se requer queas políticas territoriais interfiram no fortalecimento institucional e na gestãoda esfera central do Estado, além do aumento real das capacidades das esferassubnacionais. Para o autor, a Argentina necessita uma reconstrução territoriale uma institucionalização do equilíbrio de poder, enquanto atribuições entre Governança territorial e desenvolvimento · 
  18. 18. as esferas de governo. No texto faz um retrospecto procurando caracterizar um histórico processo de desenvolvimento territorialmente fragmentado, a problemática relação Nação-províncias-municípios com o desvirtuamento de seus papéis, especialmente no período neoliberal, com suas consequências, no entanto, apresentando novas perspectivas, a partir de , com o que chama de um novo projeto de desenvolvimento nacional. Dentre os propósitos destas novas políticas de desenvolvimento, destaca-se a recuperação econômica, com forte impacto social e no emprego, resultando num novo regime de acumula- ção produtiva com inclusão social. O autor dá destaque especial à experiência dos Acordos Territoriais de Emprego, da província de Rosário, ressaltando o enfoque territorial das políticas de desenvolvimento. O exemplo, segundo Madoery, demonstra que quando se ampliam as responsabilidades de decisão e gestão por parte dos atores territoriais, se induz a uma maior participação e se produz a “ativação de energias sociais” que fortalece as políticas e amplia o campo de possibilidades. Em que resultam estas práticas? Madoery responde:“A articulação e coordenação de políticas socioeconômicas é um processo político complexo, atravessado por tensões sociais, protagonizado por pessoas com interesses próprios, por sujeitos situados, por instituições com missões e valores pré-definidos. É uma prática que aspira a provocar sinergia de ações em temas estratégicos”. Sinergia, entendida como “cooperação, concurso ativo e concertado de vários órgãos para realizar uma função”. Eis o desafio da prática da descentralização! Finaliza, reafirmando, como o fazem outros autores nesta obra, que está claro que não há desenvolvimento sem um Estado qualificado e forte em todos seus níveis (nacional, estadual e municipal). No caso da Argentina, considera isso o grande desafio futuro, o que parece não seria equivocado universalizar a afirmação para toda a América Latina. O Capítulo , Descentralización desde la región: experiencias y necesida- des cognitivas estratégicas en Chile, de Patricio Vergara Rojas e Myrtis Arrais de Souza, Tarapacá-Chile. O texto se concentra no relato e caracterização de uma experiência inédita no Chile, a proposta de um pacto territorial para a descentralização de e para Tarapacá, uma região do norte chileno. Resulta do Programa Tarapacá: Región piloto de descentralización en Chile, desenvolvido com o envolvimento dos autores, com apoio do Gobierno Regional de Tarapacá e da Red Dete-/Cordunap. Tal programa foi pensado há mais tempo e desenvolvido nos últimos anos, com a aprovação do seu conselho gestor em meados de . Trata-se de um processo direcionado ao desenvolvimento duradouro da região e o aprofundamento da democracia, tendo como foco o fomento produtivo e a atração e retenção de capital humano qualificado, entendendo tais formas de descentralização como condição para oportuni- zar o desenvolvimento regional. A região em referência apresenta intenso · Governança territorial e desenvolvimento: introdução ao tema
  19. 19. crescimento demográfico e imigração estrangeira, que enfrenta o desafio de aproveitar o ciclo de crescimento da exploração de recursos minerais, para construir uma plataforma de sustentabilidade econômica para a região. Para tal há a compreensão da urgência e relevância da necessidade de melhorar a sinergia cognitiva regional, pois sem uma massa crítica de inteligência estratégica regional, a descentralização se fragiliza e seus benefícios econô- micos e políticos se diluem. Já se percebe no cenário atual, em função do forte crescimento econômico, alterações socioterritoriais, com a evidência de conflitos e redução da coesão social. A proposta para o enfrentamento de tais condições, relatada no texto dos autores, é a estruturação de um Centro de Pensamento Estratégico Territorial (Cepet), o que se trata de instituição geradora, processadora e difusora de conhecimento estratégico territorial que tem como principal característica sua orientação de apoio à política pública territorial e à formação de agentes de desenvolvimento regional, sustentado no paradigma político de governança e com enfoque no desenvolvimento endógeno. A expectativa é que este centro possa contribuir na articulação de agentes e na construção de um projeto político regional capaz de conciliar os interesses regionais em jogo. O texto centra-se ainda na análise da descentra- lização chilena, fazendo um retrospecto histórico e apontando seus desafios, convergindo com outros autores na ideia de que tais processos ocorrem numa“sociedade de elites”, entendendo a descentralização como instrumento da democracia e do desenvolvimento, que não pode ser uma política nacional de cunho centralista. Estou me convencendo de que institucionalidades como os Cepet, semelhantes ao que é proposto no texto, representam algo que precisa ser considerado nas experiências de descentralização brasileiras. Considerando sua consistência e amplitude no debate do tema em questão, nada melhor do que finalizar esta obra com mais uma contribuição de Sergio Boisier. Trata-se do Capítulo , Descentralización en un Estado unitário: la doctrina (oculta) de la descentralización chilena, que retoma a experiência histórica de descentralização no Chile. Nele, Boisier dá uma atenção espe- cial à análise da Lei Orgânica Constitucional de Governo e Administração Regional (Locgar), de , do governo nacional chileno, considerada por muitos como a mais profunda reforma de Estado efetuada no século , já que não se trata somente de uma reforma procedimental, mas também estrutural. Quase  anos depois, faz uma avaliação de suas potencialidades e limitações, referindo-se à mesma como “doutrina oculta”, utilizando a famosa frase de Gregory Bateson – El nombre no es la cosa nombrada ni el mapa el territorio–, para referir-se aos seus resultados. Afirma o autor que, mesmo que fossem resolvidas as questões de caráter técnico, que tem a ver com a epistemologia e a metodologia do desenvolvimento, ficariam perguntas sem resposta: de Governança territorial e desenvolvimento · 
  20. 20. que servirá ter nas regiões um aparato institucional bem desenhado para“fazer governo subnacional” efetivamente, se não se sabe claramente em que consiste isso, numa “sociedade do conhecimento”? De que servirá a estrutu- ra organizacional governamental nas regiões, se ocupa-se apenas em “fazer mais do mesmo”? “Fazer mais do mesmo, pode resultar na marginalização de uma proporção exponencialmente crescente da população dos beneficios do desenvolvimento”. Estas são questões que Boisier, com sua experiência de mestre, propõe-se discutir no texto. Inicia por uma rápida retrospectiva sobre a aplicação da Locgar, referindo-se a ela como uma versão refinada da ambivalente cultura nacional chilena, profundamente centralista. Reafirma:“a cultura não se muda mediante uma lei e o que se faz no Chile, para deixar a todos satisfeitos, é dar um nome, a algo, a processos, a decisões, nome que sugere um ideal totalmente distinto da realidade”. Avaliemos: o que dizer do que se faz nos demais países da América Latina? Certamente, a leitura deste e dos demais capítulos deste livro mostrará que esta questão está presente, e apresenta-se como grande desafio a ser superado, nas experiências analisadas de descentralização. Para Boisier, é preciso reconhecer que os textos legais“não permitem fazer governo nas regiões”, se por governo se entende a função executiva e política. Em boa parte, finaliza Boisier, o processo descentralizador chileno, tem um fundo doutrinário oculto, que não tem interesse em que seja explícito: “la administración se descentraliza, el poder jamás” ! “A questão está em que esta doutrina é muito pouco democrática” ! Ou seja, descentraliza-se estruturas, não o poder de decisão. Só no Chile acontece isso? Finalmente cabe aqui o reconhecimento da consistência teórica dos textos apresentados no presente livro. Coube a mim, além de minha singela contribuição, fazer a provocação inicial e criar as condições operacionais e financeiras para a construção da obra, além de articular o grupo, estimulá-lo no cumprimento dos prazos e fazer a formatação e a organização dos capítulos. Muito obrigado a todos, e meus parabéns pela contribuição individual para a qualidade geral da presente obra. Além do que já foi dito nesta introdução, parece-me de fundamental importância que se registre, ainda, alguns aspectos que marcaram o processo de construção desta obra. Refiro-me à proposta de que, ao longo do período de elaboração dos textos que compuseram os artigos, o grupo dos autores pudesse se encontrar e fazer uma discussão, perguntando-se, mutuamente: e daí, considerando as fortalezas e deficiências, os principais desafios, as expe- riências de descentralização do Brasil e da América Latina, quais as perspecti- vas destas e que avanços são necessários? Considero que esta expectativa foi atendida apenas em parte. O motivo principal foi a dificuldade de acertar uma agenda comum para um grupo significativo de autores. Por outro lado, · Governança territorial e desenvolvimento: introdução ao tema
  21. 21. tem-se o reconhecimento de que o tema, pela sua complexidade, ainda exigemais investigação e reflexão, tanto na academia quanto nas instâncias estataise no meio social. Mesmo assim, conseguimos nos encontrar em duas oportunidades e comparte do grupo. A primeira oportunidade foi no dia  de abril de , emItapema (), quando, aproveitando uma viagem à UnC do professor SergioBoisier, se reuniram Pedro Büttenbender, Walter Birkner e Eliane Filippim.Na segunda oportunidade, foi por ocasião do Encontro da Anpur, no Rio deJaneiro, no dia  de maio, onde estiveram presentes Eduardo Costa, WalterBirkner, Carlos Antônio Brandão e Ivo eis. Dos dois encontros, o maisprofícuo foi o primeiro, até por se dispor de mais tempo. Não se propõe registrar aqui todo o debate. Apenas, contemplam-sealguns dos questionamentos ou conclusões resultantes dos dois encontros,principalmente o de Itapema, centrando-se nas que tragam contribuiçõesnovas ao debate. Uma questão evidenciada nos debates, lembrada na fala de Boisier emItapema, foi a questão da cultura centralista. Fez ele referência a um livropublicado em , chamado A tradição centralista da América Latina¹¹, queem sua opinião traz contribuições significativas para compreender os atuaisdesafios dos processos de descentralização. Se há uma concordância de todossobre a necessidade da descentralização, por que a mesma não avança? SegundoBoisier, isso se explica, principalmente, por condicionantes de caráter cultural. Segundo a obra por ele referida, existiriam quatro aspectos que conspiramcontra a descentralização. O primeiro é o fato de que na América Latina nãohouve uma revolução industrial como a que se produziu na Europa no século. Com isso não se criou uma nova classe social que viesse contestar adistribuição do poder. Segundo, não houve uma revolução política, como aimpulsionada pela Revolução Francesa e seus desdobramentos em outrospaíses, o que modificou radicalmente a relação entre o Estado e a SociedadeCivil, representando uma redistribuição do poder político. Terceiro, que naAmérica Latina prevaleceu uma religião, latitudinária, a religião católica, nãoocorrendo como na Europa, o mesmo nível de influência do protestantismo.A relação entre religião e Estado, contribuiu para a manutenção do conserva-dorismo, com seus reflexos na cultura e na política. Quarto, na América Latinanão tivemos o fenômeno do feudalismo, pois, este nos países onde ocorreu,significou um novo padrão de distribuição territorial do poder político, pois,na relação entre o rei e os ducados, muitas vezes estes últimos tinham maispoder que o próprio rei, ou seja, o poder se descentralizava.. Referência: Véliz (). Governança territorial e desenvolvimento · 
  22. 22. Outro aspecto ressaltado por Boisier, é o fato de que, na colonizaçãoibérica, seus conquistadores trouxeram na sua bagagem os valores da religiãocatólica, brutalmente machista e mariana e uma forma muito centralista decriar o Estado. Tais elementos traiam um dos princípios da descentralização:que a soberania se radica no povo. Mais, não foi a sociedade que criou o Estado,mas o Estado criou a sociedade, e, infelizmente, à sua imagem e semelhança,portanto, centralista. Além disso, o Estado impõe à sociedade estruturas ab-solutamente homogêneas, como um vício oriundo da modernidade. Assim,a sociedade herdou dos colonizadores um padrão de Estado e sociedade decunho conservador e centralista. Segundo Boisier, no Chile, esse centralismo se constituiu não apenas po-liticamente, mas também territorialmente, tudo se centralizando em Santiagodo Chile. Por fim, salientou Boisier que na descentralização há um paradoxo.Em geral, sua proposição foi resultante de concepções políticas mais avançadas.No entanto, na América Latina, um exemplo é o Chile, acabou sendo bandeirapolítica também de governos pouco democráticos. Isso pode ser explicadopelo fato de que se reproduz o padrão do setor tecnológico produtivo damodernidade: se descentraliza plantas industriais, mas não a autonomia, opoder de decidir. Não é por acaso que um dos problemas atribuídos a todas asexperiências atuais de descentralização é a falta de autonomia, principalmente,política e financeira. Segundo Boisier, centralização e descentralização nãosão necessariamente antinômicas. São processos que caminham lado a lado,pois não haverá certamente padrões perfeitos de descentralização. No encontro, Eliane Filippim chamava também a atenção de que em algummomento a descentralização passou a ser vista como uma panacéia, capazde resolver problemas de desigualdades, iniquidades, além do fato de que aparticipação social ainda tem um caráter meramente cartorial e formalista.Ainda, salientou o fato de que a maioria dos estudos apontam com clarezaseus problemas, no entanto, precisamos avançar, principalmente, no sentidode apontar alternativas de preparar a sociedade civil para ter uma participaçãomais substantiva. Ou seja, efetivar uma participação mais protagonista. Cabeavaliar quais arranjos institucionais são mais efetivos. Já o professor Walter Birkner lembrou que na sua maioria os processos dedescentralização são recentes, têm poucos anos, o que em parte ainda justificaseus problemas. No entanto, no mínimo, estes conseguiram criar espaço deemergência para novos atores, que não teriam oportunidade de expressar-sese tais arranjos institucionais não existissem. Além disso, a qualidade da parti-cipação não é homogênea nas diferentes regiões. Percebe-se uma tendência aque em algumas regiões esses atores consigam se expressar, participando, commais qualificação. É provável que tenha a ver com a presença maior do que os · Governança territorial e desenvolvimento: introdução ao tema
  23. 23. autores contemporâneos chamam de capital social. Além disso, não se podeesquecer que na experiência das SDRs está em jogo a disputa de poder entreatores políticos com interesses não convergentes, sejam eles, os secretáriosregionais, os secretários setoriais e os deputados de cada uma das regiões. Essasituação não está ausente nas demais experiências. Veja-se, por exemplo, asobservações de Eduardo Costa sobre a experiência do Pará. Por fim, o professor Pedro Büttenbender, além de tecer algumas consi-derações sobre a experiência histórica dos Coredes, fez uma provocação nosentido de que este grupo tem uma tarefa a mais a partir da escrita do presentelivro: constituir-se num grupo qualificado de discussão sobre os avanços ne-cessários para a superação dos desafios das experiências de descentralização.Uma possibilidade seria a constituição de uma rede de pesquisadores sobre otema. Mais: como a sociedade está encarando a questão da descentralização?Não seria necessário que a sociedade assuma-a como uma nova bandeira,assim como foi no Brasil, por exemplo, as eleições diretas no período pósditadura militar? E a academia, está se sentindo desafiada a fazer os aportespara os avanços necessários? Sobre a questão da necessidade de mais estudos, parece-me, pessoal-mente, que todos os capítulos apontam alguns indicativos de investigação,que possam, talvez, se resumir à necessidade de se centrarem no sentido dever a descentralização enquanto modo de ordenamento espacial do poder e dereescalonamento territorial do Estado, parafraseando uma contribuição deBrandão nesta obra. Para finalizar estas palavras introdutórias ao presente livro, resta desejaruma boa leitura a todos os leitores. De nossa parte, como autores, expressamosnossas concepções ou percepções sobre o tema, certamente, representandouma contribuição significativa. Colocamos-nos à disposição para participarno debate do tema, seja em fóruns governamentais, no meio acadêmico ounas organizações da sociedade civil, contribuindo e interagindo, quandoconvidados, para a qualificação dos processos de descentralização.Referências, .; , . .; , . . Desenvolvimento contemporâneo e seus descaminhos: a contribuição da obra de Dinizar Becker. Lageado: Univates, .—; , . . Uma compreensão das oportunidades e desafios do desen- volvimento local e regional, a partir do enfoque de uma economia política neo- -gramsciana do desenvolvimento contemporâneo. In: , .; , . .; , . . Desenvolvimento contemporâneo e seus descaminhos: A contribuição da obra de Dinizar Becker. Lageado: Univates, , p. -., . . A dinâmica territorial do desenvolvimento: sua compreensão a partir Governança territorial e desenvolvimento · 
  24. 24. da análise da trajetória de um âmbito espacial periférico. Santa Cruz do Sul, . Tese de doutorado em Desenvolvimento Regional, Unisc.—. A gestão societária do processo de desenvolvimento local/regional. In: -Revista de Estudos da Administração, ano , n. , Ijuí, jul./dez. .—. A gestão territorial através do diálogo e da participação. In: Scripta Nova. Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales. Barcelona: Universidad de Barcelona,  de agosto de , v. , n.  (). Disponível em: <http://www.ub.es/geocrit/ sn/sn-.htm>.—. Gobernanza y planificación territorial: para la institucionalización de una práctica de “concertación públicoprivada. In: Documentos y Aportes en Administración Pública y Gestión Estatal, año , n. , Santa Fe (), , p. -.—. Governança Territorial. In: , . . Dicionário do desenvolvimento regional. Santa Cruz do Sul: Edunisc, , p. -.— , . . Governança territorial: um primeiro passo na construção de uma proposta teórico-metodológica. Desenvolvimento em Questão, ano , n. , Ijuí, jul./dez./, p. -., . .; , . . Nuevo regionalismo y desarrollo territorial en ámbitos periféricos. Aportes y redefiniciones en la perspectiva latinoamericana. In: , .; , . .; , . . (comp.). Repensando el desarrollo regio- nal – contribuciones globales para una estrategia latinoamericana. Buenos Aires: Miño y Dávila, , p. -., .; , . Pensar a democracia na governança mundial: algumas pistas para o futuro. In: , .; , .; , . (orgs.). Democracia e gover- nança mundial – que regulações para o século . Porto Alegre: Universidade/ /Unesco, , p. -., . O fim do Estado-Nação. A ascensão das economias regionais. Rio de Janeiro: Campus, ., . La tradición centralista de América Latina. Barcelona: Ariel, . · Governança territorial e desenvolvimento: introdução ao tema

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