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© 2010, Elsevier Editora Ltda.
Todos os direitos reservados e protegidos pela Lei n2 9.610, de 19/02/1998.
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  1. 1. “Ao apresentar a evolução da administração pública no Brasil, permeada de conceitos e exemplos, Claudia Costin construiu um material de estudo diferenciado e extremamente rico para o aprimoramento da gestão do Estado. A sua experiência na condução de iniciativas em prol da moderniza­ ção da gestão pública, somada à sua trajetória acadêmica, permitiram elabo­ rar uma ampla visão histórica e conceituai, que aborda desde o Brasil Colônia até o governo de Luiz Inácio Lula da Silva.” Jorge Cerdau “Há algum tempo a comunidade de especialistas em gestão pública deman­ dava um livro-texto de Administração Pública, pois em tempo relativamente reduzido —pouco mais de uma década - o interesse pela melhoria da gestão . dos serviços públicos, no Brasil, tem feito multiplicarem-se os cursos de graduação e pós-graduação, as escolas de governo, o interesse de servidores , , s ' v / e de dirigentes políticos, bem como da sociedade organizada. v E por essa razão que Administração Pública nos chega em boa hora.” v ' *
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  5. 5. © 2010, Elsevier Editora Ltda. Todos os direitos reservados e protegidos pela Lei n2 9.610, de 19/02/1998. Nenhuma parte deste livro, sem autorização prévtâf-por escrito da editora, poderá ser reproduzida ou transmitida sejam quais forem os meios empregados: eletrônicos, mecânicos, fotográficos, gravação ou quaisquer outros. Copidesque: Adriana Kramer Revisão Gráfica: Caravelas Produções Editoriais Editoração Eletrônica: DTPhoenix Editorial Elsevier Editora Ltda. Conhecimento sem Fronteiros Rua Sete de Setembro, 111 - 16aandar 20050-006 - Centro - Rio de Janeiro - RJ - Brasil Rua Quintana, 753 - 8® andar 04569-011 - Brooklin - São Paulo - SP Serviço de Atendimento ao Cliente 0800-0265340 sac@elsevier.com.br ISBN 978-85-352-3225-7 Nota: Muito zelo e técnica foram empregados na edição desta obra. No entanto, podem ocorrer erros de digitação, impressão ou dúvida conceituai. Em qualquer das hipóteses, solicitamos a comunicação ao nosso Serviço de Atendimento ao Cliente, para que possamos esclarecer ou encaminhar a questão. >• Nem a editora nem o autor assumem qualquer responsabilidade por eventuais danos ou perdas a pessoas ou bens, originados do uso desta publicação. OP-Brasil. Catalogação-na-fonte. Sindicato Nacional dos Editores de livros, RJ C885a Costin, Claudia Administração pública/ Claudia Costin. — Rio de Janeiro: Elsevier, 2010. Contém questões para aprofundamento Inclui bibliografia ISBN 978-85-352-3225-7 1. Administração pública — Brasil. I. Título. 10-1258 CDD: 351.81 CDU: 35(81)
  6. 6. Tive muitos mestres. Alguns me marcaram, deforma particular, na crença de que épossível uma outra Administração Pública num outro mundo possível: Maria Augusta do Amaral, Franco Montoro, Paulo Modesto, Luiz Carlos Bresser Pereira, Pedro Parente, Mauricio Tragtenberg, Evelyn Levy, Celso Daniel e Nelson Màrconi. Nos outros terrenos, meu pai, sempre. A estes mestres dedico este livro.
  7. 7. Prefácio ésss? Ao a p r e s e n t a r a ev o l u ç ã o da administração pública no Brasil, permeada de conceitos e exemplos, Claudia Costin construiu um material de estudo diferenciado e extremamente rico para o aprimoramento da gestão do Estado. A sua experiência na condução de iniciativas em prol da modernização da gestão pública, somada à sua trajetória acadêmica, permitiram elaborar uma ampla visão histórica e conceituai, que aborda desde o Brasil Colônia até o governo de Luis Inácio Lula da Silva. Ao mesmo tempo em que apresenta esses conceitos, Claudia relata o pro­ cesso de evolução das instituições e o movimento de centralização e descentra­ lização da gestão pública no Brasil, considerando os níveis federal, estadual e municipal, um tema debatido há décadas e que segue absolutamente atual. Nesse processo histórico, é claramente possível perceber a evolução do papel do Estado. Em um passado remoto, sua atuação, por exemplo, era focalizada na segurança e na arbitragem de conflitos e, ao longo do tempo, assumiu um eleva­ do grau de complexidade. Passou a ser papel do Estado a prestação de serviços - tais como educação e saúde -, a regulação de atividades, a proteção do meio ambiente, o desenvolvimento de políticas sociais, entre outros, que tornaram cada vez mais necessária a gestão eficiente da máquina pública, considerando a escassa disponibilidade de recursos e as crescentes demandas da população. Nos dias de hoje, o Estado não tem apenas a função de atender as neces­ sidades de sua comunidade, mas também de promover o desenvolvimento da sociedade como um todo, diante da escalada da competitividade no mercado internacional. Além disso, é preciso debater sobre os papéis do Estado nos pró-
  8. 8. Isso quer dizer que o Estado deve focalizar sua atuação em áreas prioritárias e não atuar em setores nos quais a iniciativa privada tem maior experiência de gestão e, consequentemente, maior capacidade de fazer mais com menos recursos. Também cabe destacar as análises realizadas em relação à estrutura do Es­ tado no que concerne aos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário e que en­ volve, ademais, o Ministério Público. A harmonia e a conjugação desses poderes têm sido oneradas pela exigência de agilidade de forma a atender a premência das demandas da sociedade. Portanto, o Estado, diante dessa realidade, deve, cada vez mais, entender as expectativas da sociedade nas áreas da economia, educação e saúde, assim como oferecer melhores condições para o Brasil competir mundialmente e gerar mais empregos e divisas. Acredito que esse é um dos maiores desafios do país, em razão da complexidade dos temas e da sua vinculação com a política. No final da década de 1990, tive a oportunidade de trabalhar com Claudia Costin, na época ministra da Administração Federal e Reforma do Estado, jun­ tamente com o ministro Bresser Pereira, no lançamento do Prêmio Nacional da Qualidade na Gestão Pública, uma iniciativa voltada para reconhecer, anual­ mente, os melhores cases de gestão na esfera pública. Agora, a sua obra oferece mais uma importante contribuição para o aprirnoramento do Estado, desta vez, a ser utilizada por estudiosos, acadêmicos e futuras gerações de administradores públicos, estimulando o debate sobre a necessidade de termos um Estado mo­ derno, competitivo e ajustado às novas realidades. J o r g e G e r d a u J o h a n n p e t e r Presidente do Conselho de Administração da Gerdau e presidentefundador do Movimento Brasil Competitivo (MBC)
  9. 9. Apresentação Á a lg u m te m p o a c o m u n id a d e d e especialistas e m g estão p ú b lic a d e m a n ­ dava um livro-texto de Administração Pública, pois em tempo relativamen­ te reduzido - pouco mais de uma década - o interesse pela melhoria da gestão dos serviços públicos, no Brasil, tem feito multiplicarem-se os cursos de graduação e pós-graduação, as escolas de governo, o interesse de servidores e de dirigentes políticos, bem como da sociedade organizada. A ampliação e reestruturação dos serviços públicos e a redistribuição das responsabilidades entre os entes federa­ dos tem aumentado o contingente de servidores e o número de áreas em que o poder público se faz presente. Ao lado desses aspectos quantitativos, observam- se mudanças qualitativas, cuja intensidade não é menor. A saudável competição, trazida pela democracia, tem dado ensejo a uma intensa experimentação por parte de governos locais, estaduais e da União. Tem igualmente induzido à bus­ ca de uma revisão nos modos de operação da Justiça e do Legislativo. Inovações são produzidas em todos esses nichos, em busca de maior eficiência, efetividade, transparência e participação dos cidadãos. Existe, portanto, uma efervescência in­ telectual nesse campo, como há muito não se via. Não se quer aqui admitir que a Administração Pública no Brasil apresente graus de excelência em toda parte, ou que antigas mazelas tenham desaparecido. Mas, há sim um movimento positivo, que se expressa fortemente onde a sociedade se faz presente e onde os dirigentes públicos assumem a liderança que lhes é requerida e incentivam os funcionários a desenvolverem suas competências. Nem sempre a mídia capta essa variedade e criatividade que se realiza às vezes nas localidades mais remotas do país. Mas, por exemplo, através dos diversos prêmios de inovação, criados por diversas institui-
  10. 10. x I Administração Pública ELSEVIER Trata-se talvez de um momento de florescimento na relação entre socie­ dade e Estado, em que objetivos seculares começam a ser conquistados. Como observou o historiador Eric Hobsbawn, em meados dos anos 1990, depois dos brasileiros constatarem a.crise que se abatia sobre o país, depois de analisá-la, eles começaram então a enfrentá-la. E esse enfrentamento coletivo, que se dá pela construção de amplos consensos, se concretiza, em grande medida, pela atuação das organizações públicas. É por essa razão que Administração Pública nos chega em boa hora. Pois a busca por conhecimento sobre a operação da máquina estatal, os valores que de­ vem norteá-la e as possibilidades de aperfeiçoá-la cresceram consideravelmente. Mas, se esse trabalho não nos chegou antes é por que escrever um livro-texto exige muita coragem. Pois nele se desenvolvem os fundamentos sobre os quais futuramente irão ser construídas as práticas da vida pública. É semeadura em campo limpo: se as sementes forem fracas não trarão nem colheita abundante nem de boa qualidade. Por este livro, no entanto, a iniciação (ou a revisão) se dará por caminhos traçados por mãos criteriosas. Além de rigor, quem navegar por essas páginas, irá encontrar, ao mesmo tempo, um retrato - analítico e crítico - das instituições da Administração Pública no Brasil contemporâneo e sua evolução histórica. E por se tratar de um texto saboroso, escrito por quetn tem por paixão a literatura, fará essa viagem provavelmente com encantamento e muito interesse. Logo, faltava alguém com coragem. Mas coragem talvez seja uma das carac­ terísticas mais notáveis da autora. Egressa dos cursos de Administração Públi­ ca da Fundação Getulio Vargas, Claudia se engajou precocemente em embates políticos severos. Pouco depois iniciou uma carreira de sucessivos e grandes desafios no Governo Federal, onde chegou à ministra de Estado; no Governo do Estado de São Paulo, no qual foi Secretária da Cultura; no Banco Mundial; na Fundação Vitor Civita; e agora, enquanto Secretária Municipal da Educação do Rio de Janeiro. Em todas essas situações, Claudia Costin tem deixado um importante legado e foi construindo o entendimento que agora compartilha co­ nosco. Portanto, é de conhecimento e de coragem que é feito esse livro, não por acaso ingredientes essenciais com os quais se deve construir também a Admi­ nistração Pública. Ev ely n L ev y
  11. 11. Introdução E ste livro resulta de uma paixão. Desde menina, debatia-me com questões relativas ao que é coletivo e merece ser transformado. Problemas como o analfabetismo, a pobreza, as epidemias ou a poluição, influenciaram minha es­ colha de carreira e fizeram-me passar do terreno da militância política para o da atuação profissional junto a diferentes líderes políticos, de igualmente diferentes afiliações partidárias. É também com paixão que o escrevi. Fui aluna da Escola de Administração de Empresas de São Paulo, da Fundação Getulio Vargas, no curso de Adminis­ tração Pública. Gostei imensamente do curso e tive grandes professores. Depois de toda uma carreira na Administração Pública e de anos de ensino em diferen­ tes cursos universitários, pensei em dialogar com os novos alunos. O que teria a lhes dizer? Que saberes, fruto do trabalho ou de pesquisas, foram-me úteis na minha prática profissional ou ajudariam jovens estudantes de graduação a entender a complexidade da Administração Pública? Trata-se de um livro introdutório. Procuro dar uma visão panorâmica dos diferentes temas envolvidos na Administração Pública. Como esta área é, por natureza, interdisciplinar, há conteúdos do campo da Ciência Política, da So­ ciologia, da Administração e da Economia combinando-se para conformar as visões apresentadas sobre cada aspecto abordado. Procurei organizar o livro, pensando em um aluno de primeiro ano do curso de Administração Pública (ou de uma eletiva em curso de Administração), na forma de capítulos que poderão, no futuro, merecer um olhar mais detalhado de rlicritVlina«; pxnecíficas. O aluno poderá também, posteriormente, aprofundar-se
  12. 12. xii I Administração Pública ELSEVIER em cada uma delas por meio de uma bibliografia sugerida no livro ou por seus professores. Podem-se beneficiar com a leitura atenta do livro candidatos a postos eleti­ vos, especialistas em políticas públicas específicas, como profissionais de saúde pública ou de Educação, que queiram se aprofundar na compreensão da máqui­ na burocrática e nas injunções do Estado na sua operação. A cada capítulo, incluí uma parte conceituai que caminha junto com a legis­ lação, a evolução histórica da área no Brasil e questões para trabalhar em sala ou como forma de aprofundamento por alunos. No capítulo sobre Administração Tributária, por exemplo, mostro não apenas o que são tributos e como se estru­ turam no país, mas sua evolução histórica, desde os tempos do Brasil Colônia. Um alerta: dada a natureza da Administração Pública, regulada que é pela Constituição e por leis, mudanças legais podem tornar aspectos do livro ultra­ passados. Neste sentido, procurarei realizar atualizações sempre que necessário, embora ocasionalmente possa haver um intervalo de tempo entre a mudança legal e uma eventual nova edição do livro. Parte deste livro foi elaborada durante o tempo em que atuei na Fundação Victor Civita e dava aulas de Economia das Políticas Públicas no então IBMEC- SP; outra, enquanto estive no Canadá, como professora visitante da Escola Na­ cional de Administração Pública da Universidade de Québec. As três institui­ ções me ajudaram de diferentes formas no trabalho e sou-lhes muito grata por isso. Na fase mais recente da elaboração contei com a ajuda do pesquisador Fe­ lipe Asensi, a quem igualmente agradeço. Minha família teve que compartilhar o pouco de tempo de que dispunha à noite, quando não envolvida com meus compromissos profissionais, com o livro. Ao Nabuco, Marina e Maurício, meu sincero agradecimento e pedido de desculpas pela paixão da sua esposa e mãe. Meu maior agradecimento aqui vai ao meu pai, Maurice Costin, imigrante que escolheu o Brasil como seu país e ensinou-me a amá-lo de forma a desejar sua transformação. Empresário, soube entender e admirar a opção profissional da filha a quem transmitiu um rigor ético que, se traz, por vezes, decepções pro­ fundas, permitem-me crer que uma outra ordem de coisas é possível. Sonhar sempre, transformar com ação competente quando o impossível está pronto para virar realidade!
  13. 13. Sumário P?-'- flr Capítulo 1 P Estado e a Administração Pública na sociedade contemporânea 1.1. As funções econômicas do Estado e os bens públicos 4 1.2. Evolução histórica do Estado 8 ■1.3. O Estado brasileiro 15 1.3.1. Poder Executivo 16 1.3.2. Poder Legislativo 17 1.3.3. Poder Judiciário 18 1.3.4.0 Ministério Público 22 1.4. Questões para aprofundamento 24 1.5. Bibliografia complementar 25 Capítulo 2 AAdministração Pública 27 2.1. Administração Pública Direta e Indireta 29 2.2. Três formas históricas de administração 31 2.3. Setores do aparelho do Estado 36 2.4. Evolução da Administração Pública no Brasil 40 2.4.1. A República 47 2.4.2. A Reforma Administrativa de 1967 59 2.4.3. A Redemocratização e a Constituição de 1988 62 2.4.4. A Reforma da Gestão Pública de 1995 68 2.5. Questões para aprofundamento 71 2 . 6 . R l K l l f l f i r í f i o rA m r ~ > Ip m o n t* a r 7 9
  14. 14. xiv I Administração Pública ELSEVIER Apêndice A — Participação de Bresser-Pereira: Pequena história da reforma gerencial de 1995 74 v Capítulo 3 Os impostos e a administração tributária 81 3.1. Alguns dos principais tributos brasileiros 83 3.2.0 Sistema Tributário e seus princípios 85 3.3. Evolução do Sistema Tributário Nacional no Brasil 87 3.4. Questões para aprofundamento 94 3.5. Bibliografia complementar 94 Capítulo 4 O orçamento e as finanças públicas 97 4.1.0 ciclo orçamentário 99 4.2. Princípios orçamentários 100 4.3.0 processo orçamentário e a legislação no Brasil 102 4.4. O ciclo orçamentário, seu calendário e órgãos envolvidos 109 4.4.LOPPA 109 4.4.2. A LDO 110 4.4.3. Orçamento Anual 112 4.5. Conceitos de Finanças Públicas 115 4.6. Resultado primário do governo central 119 4.7. A Dívida Pública 120 4.8. A evolução histórica do orçamento e das finanças públicas no Brasil 121 4.9. A Revolução Institucional da década de 1980 128 4.10. Questões para aprofundamento 137 4.11. Bibliografia complementar 137 Apêndice B — Participação de Tarso Genro: Orçamento Participativo: a experiência de Porto Alegre 139 Capítulo 5 As relações de trabalho no setor público 149 5.1. Recursos Humanos no Estado Contratual 154 5.2. Conceitos em Gestão de Recursos Humanos e sua aplicação no setor público 157 5.3. Evolução da Administração de Recursos Humanos no Rrasil ifá
  15. 15. ELSEVIER Sumário I xv 5.4. Questões para aprofundamento 179 5.5. Bibliografia complementar 180 Capítulo 6 Administração de recursos materiais e logística no setor público 183 6.1. Administração de materiais e patrimonial no setor público 184 6.2. As compras e as contratações governamentais 185 6.3. As obras e os serviços 190 6.4. Contratação, convênios, parcerias e cooperação em obras e serviços 193 6.5. A evolução da área de Compras e Gestão de Materiais na Administração Pública Brasileira 196 6.6. Questões para aprofundamento 202 6.7. Bibliografia complementar 203 Capítulo 7 As relações entre o Estado e o setor privado 205 7.1. Mudando uma cultura burocrática 207 7.2. Direitos de propriedade 208 7.3. Excesso e sobreposição de organizações envolvidas na regulação e no controle do comércio 210 7.4. Modificação frequente da legislação acerca do setor privado 214 7.5. Baixa qualidade da mão-de-obra 216 7.6. Conclusões 217 1.7. Questões para aprofundamento 219 7.8. Bibliografia complementar 220 Capítulo 8 Instituições políticas no Brasil 221 8.1.0 Estado Brasileiro 230 8.2. A Constituição 231 8.3. Poder Executivo 232 8.4. Poder Legislativo 234 8.5. Poder Judiciário 235 8.6. O Ministério Público 237 8.7.0 poder dos estados e das municipalidades 237 8.8. Os partidos políticos 241 o n A .— ..*i
  16. 16. xvi I Administração Pública ELSEVIER 8.10. Os partidos da base de Lula 245 8.11. Os partidos de oposição a Lula 2Í9 8.12. Conclusões 253 8.13. Questões para aprofundamento 254 8.14. Bibliografia complementar 255 Bibliografia 257 >•
  17. 17. Capítulo 1 O Estado e a Administração Pública na sociedade contemporânea M u i t a s d is c u s s õ e s se travam sobre o tamanho do Estado ou sua interfe­ rência na vida econômica. Mais recentemente, debate-se sobre a eventua­ lidade de a globalização destruir os Estados-nação, seja agrupando-os em enti­ dades süpraestatais, como a União Europeia, ou impondo regras por meio de organismos internacionais, como o FMI ou o Banco Mundial, que lhes retiraria parte da soberania. Mas, o que é Estado? Não se pode iniciar um livro-texto sobre Administração Pública sem uma definição sobre estes dois importantes conceitos: Estado e Administração Públi­ ca. Por outro lado, nada mais difícil, dada a pluralidade de enfoques, associados a diferentes orientações políticas. Opto aqui por uma definição operacional que procura fugir dos embates ideológicos, sem desconsiderá-los. Neste caso, o Estado é o conjunto de regras, pessoas e organizações que se separam da sociedade para organizá-la. Essa visão parte do pressuposto de que o Estado nem sempre existiu, mesmo que algu­ ma forma de organização da sociedade exista até em comunidades primitivas, como as de povos indígenas, em que as funções de organização da vida em so­ ciedade são exercidas por Conselhos de Anciãos, pelo pajé e pelo cacique. Ob­ serve-se que em nenhum desses casos ocorre uma cisão com a comunidade. Todo ancião, em princípio, é possível membro do Conselho. O Estado só passa a existir quando o comando da comunidade é garantido por algum tipo de apa­ relho ou instância especializada que, funcionando de forma hierárquica, separa claramente governantes e governados. O Estado moderno — com exceção do
  18. 18. 2 I Administração Pública ELSEVIER direção à modernidade — passa a ser pensado a partir das ideias de representa­ ção e de separação entre o público e o priyado. Tal Estado moderno, na visão de Weber, detém o monopólio da coerção físi­ ca legítima, ou seja, é a única entidade que pode empregá-la ou delegar seu uso com a obediência dos cidadãos porque se trata de uma dominação legítima. O Estado necessita disso para fazer prevalecer a ordem estabelecida, logicamente defrontando-se com a possibilidade de contraforças que se lhe opõem, como o crime, invasões externas, interesses comerciais hostis, ou manifestações que buscam construir outros ordenamentos, por meios não estabelecidos pelas ins­ tituições vigentes. Em sua versão moderna, o Estado contém um conjunto de organismos de decisão (Parlamento e governo) e de execução (Administração Pública). Nessa concepção, a organização estatal possui uma dimensão legiferante — associada à produção de normas que regerão a vida social — e uma dimensão administra­ tiva — associada ao cotidiano da gestão das instituições e das relações políticas. Assim, o Estado é mais amplo que o governo ou que a Administração Pública, como veremos um pouco mais adiante. Numa outra classificação, o Estado é integrado por três poderes, a que cor­ respondem três funções básicas: o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. O pri­ meiro estabelece as leis a serem seguidas por uma sociedade. O Executivo, por sua vez, tem por responsabilidade impor e fiscalizar a aplicação dessas leis, além de regulamentar, nas bases por elas previstas, a legislação aprovada pelo Le­ gislativo, implementar políticas públicas, coletar impostos para o desempenho das funções do Estado e de seus componentes. O Judiciário, por fim, detém a capacidade de julgar, na maioria dos casos, a correta aplicação da lei e das penas correspondentes a seu desrespeito. Investido desses três poderes, o Estado possui um caráter ambíguo: designa o comando da comunidade, como autoridade soberana que se exerce sobre um povo e um território determinados e, ao mesmo tempo, representa, por meio de uma pessoa que o encarna, a Nação. Essa pessoa é o chefe de Estado, correspon­ dente, num país como o nosso, ao Presidente, e, num regime monarquista como o inglês, ao rei ou à rainha. Bresser-Pereira (2004, p. 4) estabelece uma distinção entre Estado-nação e Estado. Para ele, enquanto o Estado-nação é o “ente político soberano no con­ certo das demais nações, o Estado é a organização que, dentro desse país” tem o poder de legislar e tributar a sociedade. O autor associa ao Estado tanto uma dimensão de organização com “poder extroverso sobre a sociedade que lhe dá origem e legitimidade” quanto o sistema constitucional-legal “dotado de coerci- bilidade sobre todos os membros do Estado Nacional”.
  19. 19. ELSEVIER Capítulo 1: O Estado e a Administração Pública na sociedade contem porânea | 3 Há basicamente duas formas de Estado: o Estado Unitário e o Estado Fe­ derativo. No primeiro caso, o país é governado a partir do governo central que, embora possa delegar poderes a níveis inferiores de governo, chamados unida­ des subnacionais, detém a autoridade para revogar essa delegação e retom ar esse poder quando necessário. Assim, podem haver subdivisões territoriais — em ge­ ral, denominadas de províncias — com fins meramente administrativos, isto é, sem qualquer autonomia política, uma vez que as unidades subnacionais podem ser criadas ou extintas e ter seus poderes modificados pelo governo central. Já o Estado Federativo conta com unidades subnacionais autônomas, com governo próprio, com competências estabelecidas pela Constituição do pais e que não podem ser revogadas pelo governo central. Trata-se de uma forma de Estado que se traduz na reunião de várias unidades federativas, cada qual com uma certa independência e autonomia interna, mas obedecendo todos a uma Constituição única, que é o marco de delimitação das competências e limitações de cada uma dessas unidades. As federações podem surgir de duas maneiras: pela união de estados independentes, como foi o caso americano (união das 13 colônias), ou pela decisão do poder constituinte originário, como foi o caso brasileiro, na Constituição de 1891, em que foi atribuída autonomia às antigas províncias, agora denominadas estados. São também federações, entre outros, a Argentina, a Alemanha, o Canadá e a Austrália. O governo se diferencia do Estado por se restringir ao comando direto e à sanção da desobediência, visando à aplicação das leis estabelecidas em um país. Em outros termos, trata-se geralmente do Poder Executivo, embora não seja descabido aplicá-lo em outros contextos, em que se quer enfatizar a tomada de decisão ou a forma de gestão interna nos outros poderes. É curioso observar que o conceito de governo precede historicamente o de Estado. Tanto Platão como Aristóteles se pronunciam sobre o governo ideal, mas o termo “Estado” aparece apenas mais tarde, inicialmente como uma ampliação do termo “status”, que significava, em latim da época do Im­ pério Romano, maneira ou forma de ser, estatuto. No século XVI, Maquiavel (1981, p. 31) o utiliza em italiano já com o conteúdo que lhe atribuímos hoje: “Todos os estados, todos os domínios que existiram ou existem e possuem im­ pério sobre os homens, foram ou são repúblicas ou principados”. Mas isso não quer dizer que os gregos, os romanos ou mais tarde os escolásticos não tivessem o conceito de Estado. Outras palavras designavam de maneira parcial a forma política de organização da sociedade. A Administração Pública pode ser definida “objetivamente”, segundo Ale­ xandre Moraes (2003, p. 310), como “a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para assegurar interesses coletivos” como saúde, educação
  20. 20. 4 I Administração Pública ELSEVIER ou proteção à infância e, “subjetivamente como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a Lei atribdi o exercício da função administrativa do Estado”. Assim, se o Estado é a instância que organiza a sociedade numa determina­ da estrutura de poder, a Administração Pública, formada por órgãos espessoas que trabalham contratadas pelo Estado, operacionaliza suas decisões na forma de prestação de serviços públicos, fiscalização, regulação e exercício de funções de soberania. Essa característica não vai aparecer sem problemas, já que ao se inserir como realizadora de propostas e decisões definidas no “contexto geral do sistema político de um Estado”, analisa Odete Medauar (1998, p. 28), irá refletir e expressar “as características e distorções desse sistema”. Assim, num sistema neopatrimonial e clientelista, a Administração Pública será formada de pessoas que possuem laços de lealdade política, e não relações profissionais com os di­ rigentes públicos eleitos. 1.1. As funções econômicas do Estado e os bens públicos Segundo Musgrave (1980, p. 6-13), em sua análise sobre a teoria e a prática das finanças públicas, o Estado possui basicamente três funções econômicas: alocativa, distributiva e estabilizadora. A função alocativa se refere à destinação dos recursos do Governo, normal­ mente previstos em orçamento, para fornecer diferentes bens públicos, como rodovias, iluminação ou segurança, bens semipúblicos ou meritórios, como educação e saúde ou desenvolvimento. Essa função tem forte associação com a democracia. É aqui que se discute o que o governo vai ou não vai fazer conside­ rando-se os recursos provenientes do pagamento de impostos ou de contrata­ ção de dívida. Além disso, por exemplo, a partir da função alocativa, se constrói uma ponte ou uma estratégia de vacinação de crianças, dá-se um aumento ao funcionalismo, se contratam mais professores, melhoram-se as estradas ou se investe em saneamento básico. Trata-se normalmente de interesses coletivos, necessidades da população que precisam ser atendidas, e a alocação do dinheiro público para fazê-lo é relevante função do poder público. Conforme salientam Calabresi e Bobbit (1978), a atividade de alocação de recursos enseja “escolhas trágicas”.Toda decisão trágica comportaria, assim, dois momentos. O primeiro momento é o do impasse: quando se apresenta à socie­ dade a necessidade de emanar uma decisão a respeito da alocação dos recursos escassos, que seria uma necessidade de determinação em primeira ordem. A escassez permanece como um fato, sem qualquer característica de imposição, pois a sociedade desenvolve uma decisão a Dartir dp rnntpvto« alnrar-gr, A* r<>_
  21. 21. ELSEVIER Capítulo 1: O Estado e a Administração Pública na sociedade contemporânea I 5 cursos. Aqui se observa o segundo momento, que se constitui por uma sucessão de decisões racionalizadas desenvolvidas como escolhas trágicas. Numa democracia, o orçamento é normalmente preparado como proposta pelo Executivo, a partir de uma certa expectativa de receita (proveniente de im­ postos ou de endividamento), e enviado ao Legislativo, onde é apreciado pelos parlamentares, para verificar se a destinação proposta de recursos corresponde às suas expectativas e às de seus eleitores. Múltiplos interesses aparecem nes­ sa discussão e, por vezes, parlamentares representam interesses de segmentos econômicos ou interesses de regiões específicas. Para aprovar, muitas vezes os parlamentares refazem a projeção de receita a ser obtida pelo governo, de forma a abrir mais espaço para a apresentação das demandas de seus eleitores, o que obriga os governantes a programarem cuidadosamente o envio de dinheiro a ministérios ou secretarias, para evitar o esgotamento dos recursos antes do fim do período em caso de não confirmação dos valores estipulados. A função distributiva consiste na redistribuição de rendas realizada atra­ vés das transferências, dos impostos e dos subsídios governamentais. É o caso de programas de transferência de renda a populações carentes ou de taxação progressiva para cobrar mais impostos a quem detém maior renda. Observe-se que, muitas vezes, o oferecimento de serviços públicos pode realizar a função alocativa e distributiva simultaneamente. A educação pública, uma importante destinação de recursos do governo, pode garantir uma melhor renda a quem dela se beneficiar. Diferentes visões de mundo apresentam propostas alternativas sobre o pa­ pel do Estado em relação à função distributiva: há quem afirme que não cabe qualquer ação pública nessa direção, por acreditar que isso leva a situações de dependência ou agiganta a máquina pública sem qualquer vantagem ao cida­ dão, enquanto outros nela enxergam um importante papel do Estado na busca de justiça social e prevenção de violência. Mais à frente, voltaremos a este tema, analisando diferentes abordagens a respeito. A função estabilizadora consiste na utilização de instrumentos de política econômica para promover o emprego, o desenvolvimento e a estabilidade, dada a percepção de uma incapacidade do mercado de garantir tais objetivos. Assim, juros, preços, taxa de câmbio, impostos e até gastos públicos podem ser usa­ dos para promover o crescimento, garantir emprego ou combater a inflação, no exercício da função estabilizadora. Os economistas atribuem a necessidade do exercício dessas funções à exis­ tência de falhas de mercado. Em outros termos, como o mercado não é perfeito, não aloca os fatores de produção de forma a garantir equidade (em termos de íonqlHarlp rp nnnrtnnirlaHpsV arpsso informações íoara se poder fazer esco­
  22. 22. 6 I Administração Pública ELSEVIER lhas em termos de produção, consumo, investimento e poupança), atendimento a necessidades para as quais não há como cobrar de forma individualizada ou excluir quem não paga e mesmo que o mercado não tem condições de ofertar ou não deseja fazê-lo. / Essas falhas de mercado podem ser classificadas como: • Existência de bens públicos — são aqueles cujo consumo é indivisível. Não há como restringir seu uso a apenas algumas pessoas e, ao mesmo tempo, claramente impedir outras de deles usufruir. São bens de consu­ mo coletivo ou “não rival”. Não estão, portanto, sujeitos ao princípio da exclusão, como é o caso da segurança pública, descobertas científicas (ver a respeito Sachs, 2008, p. 32) e iluminação pública, entre outros. Já que não há como definir quem deveria pagar por esse bem, o mercado não tem como atuar e cobrar um preço. Assim, o poder público os oferece e financia com o dinheiro arrecadado por meio de impostos. • Monopólios naturais — referem-se a setores em que o processo pro­ dutivo se caracteriza por retornos crescentes de escala e, normalmente, investimento elevado. Nesse caso, não compensaria para o mercado atuar em condições de grande competição, pois isso implicaria um nível de produção muito baixo e, portanto, custos de produção mais elevados. Em tal situação, o Estado pode atuar diretamente (ou por meio de concessão) ou regular o setor, para evitar que preços abusivos sejam praticados ou que interesses coletivos sejam desatendidos. A primeira situação pode ser ilustrada pelo serviço de saneamento, ao passo que a segunda pela ativi­ dade de mineração. • Externalidades — ocorrem quando as ações de um agente econômico implicam benefícios ou prejuízos a outros agentes econômicos. Exigem a ação do setor público para produzi-las ou induzi-las (no caso de ex­ ternalidades positivas, como a educação ou a requalificação de áreas ur­ banas degradadas) ou mesmo para coibi-las ou atenuar os efeitos no­ civos (no caso de externalidades negativas, em que governantes podem desapropriar áreas por efeitos danosos ao meio ambiente, proibir o fumo em locais públicos ou obrigar a colocação de filtros em chaminés indus­ triais). Um caso extremamente importante de externalidade a justificar a atuação do poder público para garantir o direito da população atual e de futuras gerações é o dos danos ao meio ambiente. Eles são externalidades, pois “os custos ambientais são sentidos pela sociedade, mas são externos aos estreitos cálculos de ganhos e perdas feitos por empresas individuais e escolhas orçamentárias de indivíduos” (Sachs, 2008, p. 35). O governo
  23. 23. ELSEVIER Capítulo 1: O Estado e a Administração Pública na sociedade contemporânea I 7 deverá, nesse caso, intervir por meio de políticas públicas para alinhar incentivos privados com os interesses da sociedade. • Mercados incompletos — aparecem quando um bem ou serviço con­ siderado relevante não é ofertado pelo setor privado, ainda que o seu custo de produção esteja abaixo do preço que os consumidores estariam dispostos a pagar. Nesse caso, o poder público pode atuar, oferecendo o bem, seja produzindo diretamente ou estabelecendo uma concessão para que uma empresa privada o faça. Outra modalidade de atuação seria ofe­ recer incentivos fiscais ou incentivos para quem se dispuser a garantir o produto. Um exemplo de bem não ofertado são algumas modalidades de financiamento de longo prazo, vitais para o desenvolvimento, que o siste­ ma financeiro privado do país pode não oferecer. Por conta dessa neces­ sidade, bancos de investimento são criados em diversos países e mesmo como instâncias supranacionais, como o caso do Banco Mundial ou do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). • Falhas de informação — ocorrem quando um agente econômico não possui informação necessária sobre bens ou serviços transacionados. O desconhecimento e a consequente assimetria de informações entre agen­ tes podem provocar ineficiências no mercado. Nesse caso, o governo pode tornar obrigatória a divulgação de informações relevantes para que sejam conhecidas por todos os participantes do mercado. É o caso de informa­ ções relativas à validade de produtos comestíveis ou de medicamentos, em que se exige não apenas o cumprimento da legislação específica, mas a divulgação das datas exatas de vencimento ao consumidor. Da mesma forma, a Lei das S.A. demanda a publicação de relatórios contábeis dessas empresas para que acionistas, parceiros e o público em geral possam in­ teragir de forma sólida com a empresas. • Desemprego e inflação — apesar de a Teoria do Bem-Estar Social preco­ nizar que (conforme Fabio Giambiagi e Ana Claudia Além, 2000, p. 24) “Sob certas condições, os mercados competitivos geram uma alocação de recursos que se caracteriza pelo fato de que é impossível promover uma realocação de recursos de tal forma que um indivíduo aumente o seu grau de satisfação sem que, ao mesmo tempo, isso esteja associado a uma piora na situação de outro indivíduo” (Ótimo de Pareto), a pre­ sença dessas falhas de mercado impede que tal alocação ideal aconteça. Assim, a presença de desemprego pode não ser rara, especialmente num mundo globalizado em que o mercado conta com fontes inesgotáveis de mão-de-obra barata em vários locais do mundo e a intensa mecanização e automatização dos processos produtivos. O desemprego pode ser oca-
  24. 24. 8 I Administração Pública ELSEVIER sionado também por sazonalidades na economia dos países ou mudanças introduzidas pela evolução tecnológica no perfil da demanda. Em todos os casos, o governo pode atuar, criando incentivos ao emprego, capaci­ tando os trabalhadores ou incentivando o empreendedorismo. 1.2. Evolução histórica do Estado Como vimos, o Estado não existiu sempre. Surgiu num determinado mo­ mento histórico em função de uma série de fatores sociais, políticos, econômi­ cos etc., com o objetivo de organizar a sociedade sob uma nova estrutura insti­ tucional de poder. Para analisarmos as formas históricas assumidas pelo Estado, retomamos a tipologia utilizada por Norberto Bobbio em seu Estado, Governo e Sociedade que inclui esta sequência: Estado feudal, Estado estamental, Estado- absoluto, Estado representativo. O Estado feudal pode parecer a muitos uma contradição em termos, mas trata-se, evidentemente, de uma forma de Estado em que há uma fragmenta­ ção do poder em múltiplos agregados sociais e, por outro lado, a concentração de diferentes funções diretivas nas mãos das mesmas pessoas. Ao poder “cen­ tral” do rei caberia apenas a organização do exército e a estruturação da defesa do território, ao passo que o protagonismo político pertenceu aos senhores feudais. '• O Estado estamental — outra categoria nessa tipologia baseada na evolução histórica — caracteriza-se pela constituição de órgãos colegiados que reúnem indivíduos possuidores da mesma condição social, os estamentos, que detêm os mesmos direitos e privilégios frente ao poder soberano. Essa forma de Estado difere do Estado feudal em virtude da transformação das relações pessoais entre os indivíduos, além da própria relação entre as instituições, pois as assembleias de estamento surgem como contrapoder ao rei e aos seus funcionários. Poste­ riormente, o Absolutismo tenderá a acabar com essa contraposição de poderes a partir da ênfase na ideia de poder soberano e absoluto. O Estado absoluto surge com a concentração e centralização de poderes num determinado território, tendo como referencial a figura do monarca. Com o fim da fragmentação do poder político, pode-se pensar na constituição dos Estados-nação, com o exercício da soberania sobre um território e suas gentes. A soberania se expressa agora no poder de ditar leis sobre uma coletividade, no poder do uso exclusivo da força para proteção contra ameaças externas e imposição da ordem, e no poder de coletar impostos que é assegurado ao rei e elimina poderes autônomos estranhos a ele. Em outros termos, o poder de cida­ des, sociedades comerciais ou corporações só pode existir mediante autorização
  25. 25. ELSEVIER Capítulo 1: O Estado e a Administração Pública na sociedade contemporânea I 9 do poder central ao qual se subordinam, ganhando relevo termos tais como “centralização”,“soberania” e “contrato social”. O Estado representativo aparece na Europa na sequência da Revolução Glo­ riosa de 1688 e da Revolução Francesa de 1789 e, nos Estados Unidos, após a consolidação da independência no século XVIII. O conceito de representação associa-se à ideia de que um corpo escolhido por cidadãos age em nome destes, e tal corpo é escolhido por meio de um procedimento eleitoral racionalmente estabelecido. Trata-se, antes de tudo, do Parlamento, em que um conjunto de re­ presentantes é eleito para decidir que leis deverão governar aquela sociedade e, mais especificamente, que políticas públicas serão implementadas. Inclui tam­ bém o poder executivo, em que o presidente ou primeiro ministro age repre­ sentando a coletividade que lhe outorgou o poder para tanto, por um período especificado, mas equilibrando seu poder com o do corpo legislativo. No regime representativo, o poder conferido aos representantes pode ser retirado seja por uma não renovação do mandato no momento das eleições, seja por decisão dos demais representantes, caso alguma lei que rege a conduta dos parlamentares ou do chefe do Executivo tenha sido burlada, justificando, assim, a cassação do mandato, no caso,dos membros do Poder Legislativo, ou o impe- achment no caso do presidente. Eleições parlamentares que mostrem um novo desejo dos eleitores podem levar, no sistema parlamentarista, à nova escolha de primeiro ministro. A democracia representativa é realizada através de uma representação con­ centrada que se divide nos poderes executivo e legislativo. É importante salientar a análise de Pitkin sobre o tema, que realiza uma reflexão histórica e semântica do conceito de representação. Segundo a autora, “representação” tem sua ori­ gem na palavra latina representare, que significa “tornar presente ou manifesto; ou apresentar novamente” (Pitkin, 2006, p. 17). Por outro lado, em virtude da complexidade da representação, surgem desafios sobre como tornar presente o que não está efetivamente presente. Desse modo, a ausência do representado é atenuada por meio de mecanismos em que a atuação do representante seja publicizada e, de certa forma, passível de controle, o que não quer dizer que esse controle seja absoluto e que não haja uma margem de autonomia nas ações do representante. Por essa razão, segundo Manin (1995), é possível identificar três sentidos no âmbito da democracia representativa: a) Significa que as decisões devam ser realizadas por representantes cuja legitimidade advém da lei ou do voto, pois, embora o povo não governe, “ele não está confinado ao papel de designar e autorizar os que governam.
  26. 26. Como o governo representativo se fundamenta em eleições repetidas, o povo tem condições de exercer uma certa influência sobre as decisões do governo” (idem, 8); b) Afasta a ideia de poder absoluto, na medida em que o representante de­ ve agir nos limites impostos pelos representados, desfrutando de relativa margem de autonomia. Por outro lado, isso não quer dizer que o repre­ sentante deva fazer o que o representado determina. O que possibilita essa relação conflituosa é a liberdade de opinião, que atenua a não vincu- lação do governante às opiniões do governado, já que a “liberdade de opi­ nião surge, assim, como contrapartida à ausência do direito de instrução” (idem, 12); c) Significa uma alternativa à complexidade moderna, na qual não há mais espaços para modelos democrático-participativos diretos, a exemplo da polis grega. Assim, “a vontade popular se torna um componente reconhe-. eido do ambiente que cerca uma decisão” (idem), tendo em vista que a se­ leção de representantes ocorre por meio de um procedimento eleitoral. Como avanço histórico, o Estado representativo introduziu a ideia de que o indivíduo precede o Estado. Ao contrário do Estado estamental, em que a representação se faz por categorias ou corporações, aqui indivíduos singulares (inicialmente, esclarece Bobbio, só os proprietários) detêm direitos naturais e por lei que podem, inclusive, fazer valer contra o Estado. Esse reconhecimento dos direitos do homem e do cidadão representou uma revolução no relaciona­ mento entre governantes e governados. Para Bobbio, a evolução da democracia representativa caminhou lado a lado com o alargamento dos direitos políticos até a introdução do sufrágio universal. Mas tal complexidade trouxe como consequência a necessidade de se formarem partidos e associações, o que, ao organizarem as eleições, levou à perda da noção originária de representação a qual já não seria mais dos indivíduos singulares, e sim das agremiações que acabam recebendo “uma delegação em branco dos eleitores”. Mesmo cõm esses problemas, o Estado representativo é hoje ao menos a referência, mesmo em constituições de países com modelos marcadamente au­ toritários. Procura-se manter, no texto do ordenamento jurídico da maior parte dos países, ao menos a referência ao Estado representativo. A partir de outros pressupostos, Bresser-Pereira acrescenta à tipologia o Es­ tado Social, marca de uma evolução que, na sequência das manifestações so­ cialistas do fim do século XIX e, mais recentemente, após a crise de 1929 e suas graves implicações na qualidade de vida das populações europeia e americana,
  27. 27. tornou o cidadão portador de direitos sociais e o aparelho estatal uma fonte de atendimento das necessidades e eles associadas. Mais precisamente, em decorrência da mudança nas relações sociais causa­ das, em especial, pela industrialização, buscou-se um novo tipo de Estado que reconhecesse as desigualdades sociais. A falta de condições salubres de trabalho, a ausência de direitos trabalhistas e a exploração foram os problemas que o direito social procurou resolver. Exigiu-se, para tal, uma atuação positiva por parte do Estado no âmbito das relações privadas. Predomina, no Estado social, a preocupação de proteger o homem do próprio homem e, para tal, o Estado deve ser o ator redutor de diferenças sociais, praticando uma verdadeira justiça distributiva. Na concepção de Bresser-Pereira, o Estado Social apresentaria três versões: o Estado do Bem-Estar, o Estado Desenvolvimentista e o Estado Comunista. As propostas estruturam sistemas bastante distintos entre si, mas com uma preocupação comum: dotar o Estado de competências para promover maior igualdade econômica entre cidadãos que, para a etapa mais recente do Estado Representativo, já contariam com igualdade de direitos civis e políticos. Isso envolve um fortalecimento das capacidades de formulação e implementação de políticas sociais e, ao mesmo tempo, uma ênfase na promoção do desenvolvi­ mento e no apoio à indústria local. Além disso, estabelece-se um diálogo firme e constante com sindicatos e associações de trabalhadores. A crise do Estado no início dos anos 1980 e a posterior derrocada da União Soviética e das economias dos regimes do Leste Europeu trouxeram um pro­ fundo questionamento do Estado Social. Criticava-se sua dependência de uma carga tributária elevada, a inibir a produtividade e a saúde financeira das mes­ mas empresas locais que se pretendia impulsionar e sua desvinculação com uma lógica de trabalho como fator de crescimento humano. Acreditava-se que au­ xílios pecuniários dissociados de esforço pessoal levariam à dependência e à acomodação do ser humano. Outros criticam a insuficiência do Estado Social em resolver os problemas a que se propõe, criando atenuantes, como salário- desemprego, em vez de combater o desemprego, ajudas em espécie ou dinheiro em vez de criar reais oportunidades. Mas Peter Lindert (2002, p. 2) demonstra que não há evidências estatísticas de que os Estados com modelos sólidos de bem-estar social financiados por uma carga tributária relativamente elevada tenham experimentado reduções no crescimento do seu PIB e da produtividade. Isso se deve, segundo ele, entre outros fatores, à constituição de uma competência para desenhar desincentivos à evasão do trabalho por parte da juventude, à seleção de um mix de impostos mais favorável ao crescimento e ao efeito positivo do gasto social sobre o cres-
  28. 28. •HbSbVitR cimento. Não apenas a educação aumenta o PIB per capita, mas outros gastos sociais também o fazem. Em seu modelo predominante hoje em dia, o Estado pode ser diferenciado, no entanto, pelas diferentes tarefas e p'àpéis que assume, o que, por sua vez, re­ sulta também de uma evolução histórica. Há pouco consenso nessa matéria. Mas, nos tempos em que a expressão Estado começou a ser utilizada, com Maquiavel, o papel do Estado era per­ cebido, sobretudo, como o de prover segurança à população para conduzir suas atividades frente a agressões externas ou crimes internos, cabendo às en­ tidades religiosas registrar os nascimentos e óbitos, acudir os necessitados e, para quem quisesse integrar seus quadros, a educação necessária para tanto. Outros recebiam educação de preceptores contratados. O controle de contra­ tos privados surge inicialmente mais relacionado à cobrança de impostos do que à sua garantia. Além disso, a função judiciária já era exercida antes desse período. O soberano, mesmo antes de se pensar em separação de poderes, atua­ va muitas vezes como árbitro em desavenças entre seus súditos, no perdão de dívidas entre particulares ou para com o Tesouro Real, e estabelecia sentenças frente a crimes. Progressivamente as instituições religiosas e, em alguns casos, as próprias comunidades (como no caso americano) foram se responsabilizando pela ofer­ ta de educação a um número maior de crianças e jovens, independentemente de vocações religiosas. O antigo reino da Prússia foi o primeiro país a introduzir, inspirado por Martinho Lutero, a educação pública gratuita e compulsória, de oito anos de du­ ração, para todas as crianças, ainda no século XVIII. A essas alturas, as primeiras escolas públicas americanas já existiam e conviviam com escolas comunitárias e privadas. Na França, onde já existia um sem-número de escolas religiosas, o sistema público foi introduzido nos anos 1880, por Jules Ferry, junto com um processo vigoroso de laicização do ensino (Werebe, 2004). No Brasil, o governo provisório de Deodoro da Fonseca institui, em 1890, o “ensino leigo e livre, em todos os níveis e gratuito no primário” (Decreto 501/1890). Na ocasião, apenas 12% das crianças em idade escolar tinham acesso à educação. Vamos demorar mais 106 anos para universalizar o ensino fundamental. A saúde surge como preocupação do poder público bem antes disso. Os ro­ manos já apresentavam obras de saneamento, afastando os dejetos humanos de áreas de concentração de pessoas. Posteriormente, epidemias mereceram aten­ ção de governos como foi o caso da peste negra que levou à infrutífera queima de cadáveres seguida pela mais eficiente queima de bairros inteiros. Da mesma forma, o Estado passou a estabelecer, especialmente a partir dos séculos XVIII e
  29. 29. XIX, condições para o estabelecimento de cemitérios, venda de alimentos e des- tinação do lixo num intróito ao que se chama hoje de Vigilância Sanitária. Nesse sentido, fez construir também esgotos (como o famoso de Londres, cuja obra se fez na sequência da epidemia de cólera de 1854) e aterros sanitários. Pouco a pouco, a partir do século XIX, o Estado começou a vacinar para prevenir doen­ ças, ao mesmo tempo que, em muitos países se estabelecia um sistema de vigi­ lância epidemiológica. Essas novas atribuições demandaram a constituição de uma rede de novos equipamentos públicos, em adição a hospitais, inicialmente operados por ordens religiosas a partir de contribuições filantrópicas. Aqui no ,, Brasil tivemos as Santas Casas de Misericórdia, a primeira datando de 1540, de ♦ í criação apoiada pelo imperador, mas efetivamente não públicas. O mesmo mo- -■l vimento seguiu o Québec um século mais tarde, com a criação do Hotel-Dieu du Précieux-Sang em 1639 e o Hotel-Dieu de Montreal em 1640. No século XX, o Estado passou a possuir hospitais, ambulatórios e centros de higiene poste- j riormente chamados de centros de saúde. 1 f Outra atividade assumida pelo Estado desde os seus primórdios, embora não com exclusividade, foi a de construção de estradas. No auge do Império Romano, uma vasta rede de estradas interligava rotas comerciais e permitia o deslocamento de tropas na Europa, norte da África, Anatólia, índia e China. O império chinês fora responsável pela construção do segmento que interli­ gava a China à Anatólia e à índia, conhecida como “rota da seda”. Essa porção tinha uma existência de aproximadamente 1.400 anos quando das viagens de Marco Polo, (1270 a 1290 da era comum), certamente sua fase mais importan­ te. As companhias comerciais com seus exércitos privados, as guildas, senhores feudais, a Igreja (inclusive na coordenação das cruzadas) empresas e mesmo proprietários individuais fizeram construir estradas para facilitar o comércio, apoiar movimentação de tropas ou integrar partes distintas de uma mesma pro­ priedade. Mas, essa função foi percebida durante a maior parte do tempo como uma atribuição do poder público, mais modernamente concedida a empresas de construção civil, mediante contratos de concessão ou, mais recentemente, parcerias público-privadas (outra modalidade de concessão). As primeiras estradas brasileiras foram construídas no século XIX. Nos anos 1920 temos nossas primeiras rodovias. A primeira rodovia pavimentada foi inaugurada em 1928, a Rio-Petrópolis. Juntam-se às estradas a construção de outras obras de infraestrutura para o desenvolvimento, como portos, ferrovias (que curiosamente surgem no Brasil como empreendimento privado, de propriedade do Barão de Mauá), sistema de ruamento urbano, usinas de geração, distribuição e transmissão de energia elétrica e, mais recentemente, aeroportos e empresas de telecomunicações. ip P ^ ^ K V lb K ...yapituio i: u tstaoo e a Agmimstraçao HuDlica na sociedade contemporânea 1 1 3 "
  30. 30. Mas as atividades do Estado na promoção do desenvolvimento não se res­ tringem a obras de infraestrutura. Incluem a formulação de uma política eco­ nômica adequada à atração de investimentos e promoção do comércio, um sis­ tema de arbitragem de disputas comerciais estruturado e confiável, um regime de patentes que favoreça a inovação e dê segurança a quem nela desejar investir. Além disso, pode conter uma política industrial que favoreça e financie empre­ endimentos nacionais.' Cada vez mais o Estado tem sido chamado, nos países em desenvolvimento, a assumir um importante papel no incentivo à competitividade do que neles é produzido. Esse papel, no entanto, deve ser equilibrado com duas outras fun­ ções do poder público: a redistributiva e a estabilizadora. Em situações de pobreza e desigualdades sociais, políticas compensatórias podem completar os investimentos públicos em saúde e educação. Isso, por ou­ tro lado, gera um impacto, em termos de carga tributária, que encarece os produ­ tos nacionais e rouba-lhes a competitividade e a possibilidade de criação de em­ pregos — o que agrava a situação social. Da mesma maneira, a política industrial pode, dependendo de seu desenho, levar a desequilíbrios orçamentários que, por sua vez, acarretam inflação, endividamento ou ônus a políticas sociais. Recentemente, o Estado vem se retirando da produção direta de bèns e ser­ viços para o mercado. Isso se deve a uma combinação de fatores: o surgimento de um conjunto de empresas em condições de assumir a direção de empresas públicas que anteriormente ofereciam esses bens, a crise fiscal que resultou no esgotamento da capacidade de investimento do setor público e uma visão ideo­ lógica de defesa da redução do tamanho do Estado (o que se convencionou chamar de neoliberalismo). Mas é interessante observar que, se o Estado se retirou da atividade produ­ tiva em diferentes setores, ele retornou com outras atribuições, geralmente as­ sociadas à regulação de serviços públicos concedidos, em mercados que tendem à formação de monopólios. No Brasil, em energia elétrica, área em que muitas empresas de distribuição foram privatizadas, foi criada a ANEEL(Agência Na­ cional de Energia Elétrica), com funcionários de carreira e independência para atuar no segmento. Da mesma forma, em telecomunicações, a ANATEL (Agên­ cia Nacional de Telecomunicações) se propõe a regular a atuação das empresas que receberam a concessão de serviços de telecomunicações. Primeiramente, tais agências se situam na interface entre Estado e governo e não se submetem à hierarquia funcional, orçamentária e decisória da admi­ nistração pública clássica. Em segundo lugar, o que reforça essa liberdade de decisão das agências é o próprio arcabouço jurídico-normativo presente nas diversas legislações de cada uma delas. Em linhas gerais, algumas característi­
  31. 31. cas presentes nas agências são centrais para o seu desenvolvimento institucio­ nal autônomo, tais como: a) mandatos dos diretores não coincidentes com os mandatos do chefe do poder executivo que os nomeou; b) garantias em relação à demissibilidade ad nutum; c) autonomia funcional e financeira que permita se organizar livremente; d) a impossibilidade de reforma de suas decisões pe­ la administração pública direta. Em terceiro lugar, as agências reguladoras se distinguem também do ponto de vista do conteúdo da decisão. No contexto regulatório, opera-se uma desconcentração das competências e atribuições, de modo que à administração pública caiba proferir decisões políticas, ao passo que às agências caiba proferir as decisões técnicas. O conjunto das atividades públicas desenvolvidas hoje nos países com Esta­ do estruturado contempla ainda a fiscalização, a diplomacia, a defesa e o poli­ ciamento — atividades que, junto com a regulação, são normalmente definidas como exclusivas de Estado. A segurança dos cidadãos frente a agressões externas ou a crimes internos, a representação da nação e de seus interesses no exterior, a arrecadação de impostos vitais para a implantação de políticas públicas e a ve­ rificação da conduta de empresas e particulares frente a leis e políticas públicas que protegem o ambiente, a saúde da população e dos rebanhos ou a correta aplicação dos recursos da seguridade social são algumas dessas atividades que o Estado precisa desempenhar para manter uma sociedade organizada e prote­ gida em seus direitos (inclusive os chamados direitos republicanos) (Bresser- Pereira). 1.3. O Estado brasileiro O Brasil tem um Estado republicano, democrático e representativo. Trata-se de uma República federativa e presidencialista composta de três poderes inde­ pendentes: Executivo, Legislativo e Judiciário. A federação é formada pela união dos 26 estados, municípios e do Distrito Federal, localizado em Brasília e sob gestão autônoma. São, assim, três os níveis de governo: União, estados e municí­ pios. A República brasileira constitui-se em um Estado democrático de direito e, assim, rege-se por uma Constituição e, considerando-se a configuração política de federação, também possui Constituições estaduais que devem respeitar os preceitos estabelecidos pela Constituição federal, além das leis e dos decretos que as regulamentam. As eleições no Brasil ocorrem a cada quatro anos para os agentes políticos, tais como para presidente, governador, prefeito, deputados federais, senadores, deputados estaduais ou distritais (os do distrito federal) e vereadores. O alista­ mento eleitoral e o voto são obrigatórios para todos os brasileiros maiores de
  32. 32. ^ ã^ m m ( ^ mJ ^ 'ls tn ç S o Pública ELSEVIER 18 anos e são facultativos para analfabetos, maiores de 70 anos e maiores de 16 e menores de 18 anos. Além disso, é vedado o alistamento eleitoral durante o período de serviço militar dos conscritos. O Brasil prevê expressamente, em sua Constituição, o pluripartidarismo. Nesse sentido, é livre a criação de partidos, que podem autonomamente defi­ nir sua estrutura interna, organização e funcionamento e estabelecer coligações. Esses partidos, contudo, devem ter um caráter nacional, prestar contas à Justiça Eleitoral e não podem receber recursos de entid&de ou governo estrangeiro. To­ dos os candidatos a cargos eletivos devem ter filiação partidária. 1.3.1. Poder Executivo No Brasil, as funções de chefe de Estado e de chefe de governo são perten­ centes ao ocupante do cargo de presidente da República, que é eleito pelo voto direto e com mandato de quatro anos com possibilidade de uma reeleição. O presidente tem como funções básicas representar o país internacionalmente e manter relações e tratados com países estrangeiros, ser o comandante supremo das forças armadas, propor políticas públicas ao Congresso e implantá-las, di­ rigir a Administração Pública Federal (inclusive a administração tributária) e garantir o cumprimento das leis. Para isso, tem o poder, entre outros, de propor leis ao Congresso, entre elas o Orçamento anual, editar, em casos de emergência, medidas provisórias que têm de imediato o valor de leis, mas devem ser votadas em seguida pelo Legislativo, sancionar ou promulgar leis ou vetar projetos de lei. Conta também com a Polícia Federal e com a Agência Brasileira de Inteli­ gência. Conta com os recursos dos tributos arrecadados pela União, além de ser assessorado por Ministros de Estado que pode nomear livremente. No caso de
  33. 33. impedimento do presidente eleito, assumem o cargo, na sequência, o vice-pre­ sidente, o presidente da Câmara dos Deputados, o do Senado e o do Supremo Tribunal Federal. Nos estados federados, o chefe do Executivo é o governador, que também é eleito por voto direto por quatro anos, com direito a uma reeleição. Nos termos da Constituição estadual, o governador também deve propor à Assembleia Le­ gislativa e implantar políticas públicas estaduais, dirigir a Administração Públi­ ca estadual (inclusive a arrecadação de tributos estaduais) e garantir o cumpri­ mento das leis em seu estado. Para isso também conta com instrumentos, desde que referendados por suas constituições estaduais. Contam, em primeiro lugar, com os recursos de tributos estaduais arrecadados pelo estado e com a partilha dos impostos arrecadados em outros níveis. Alguns estados contam com medi­ das provisórias, como o Governo Federal, e todos podem e têm iniciativas de leis (como a Lei Orçamentária Anual), sendo possível sancioná-las ou promulgá-las ou vetar projetos de lei. O governador preside a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros; estes dois últimos são, no entanto, forças auxiliares e reserva do exército nacional. Pode propor ação direta de inconstitucionalidade ao Supremo Tribunal Federal, além de ser assessorado por secretários estaduais que pode nomear livremente. Nos municípios, o chefe do Executivo é o prefeito, que também é eleito por voto direto e com mandato de quatro anos com possibilidade de uma reeleição. O prefeito tem como funções básicas propor políticas públicas municipais à Câ­ mara de Vereadores, nos termos da Lei orgânica do município (lei que Organiza e orienta as ações realizadas no município de acordo com os preceitos da Cons­ tituição Federal e estadual do estado em que se localiza) e implantá-las, dirigir a Administração Pública municipal (inclusive a arrecadação de tributos mu­ nicipais) e garantir, no limite das suas atribuições, o cumprimento das leis em seu município. Pode e deve propor leis à Câmara Municipal (inclusive a Lei do Orçamento Anual), sancionar ou promulgar leis municipais ou vetar projetos de lei. Algumas prefeituras contam com guardas municipais. O prefeito é asses­ sorado por secretários ou diretores municipais, por ele livremente escolhidos. 1.3.2. Poder Legislativo O Legislativo elabora as leis do país, estado ou município. É exercido pelo Congresso no âmbito federal. O Congresso Nacional é bicameral, ou seja, inte­ grado por duas Câmaras: a Câmara dos Deputados, com 513 integrantes com mandatos de quatro anos, e o Senado, com 81 senadores eleitos para mandatos de oito anos, sendo que, a cada eleição, é renovado um terço do Senado e, na eleição subsequente, dois terços das cadeiras ocupadas pelos senadores. A Câ­ P ^ É L S E V ÍE K Capítulo 1: O Estado e a Administração Pública na sodedadecontemporânea j ÍT
  34. 34. 18 I Administração Pública ELSEVIER mara dos Deputados é composta por representantes do povo, que são eleitos pelo sistema proporcional, em cada estado, território e no Distrito Federal. O número de deputados depende do número de eleitores de cada estado, sendo que nenhuma unidade da Federação terá menos de oito ou mais de 70 deputa­ dos. O Senado Federal é composto por representantes dos estados e do Distrito Federal, que são eleitos pelo sistema majoritário, em que cada estado é repre­ sentado por três senadores. Compõe também o Congresso o Tribunal de Con­ tas da União, órgão que presta auxílio ao Congresso Nacional nas atividades de controle e fiscalização externa. . Câmara de Deputados (513) ,.: Senado: Federal (81) * * Representantes Do povo Dos estados e do DF Representação Proporcional (limites de 8 e 70) Paritário (3 por Estado) Sistema eleitoral Proporcional Majoritário Duração do mandato 4 anos 8 anos (1/3 e 2/3) Nos estados, o Legislativo é exercido pelas Assembleias Legislativas e, no Distrito Federal, a partir de um sistema híbrido que incorpora as competências legislativas de estado e município pela Câmara Distrital. O número de inte­ grantes das Assembleias Legislativas está relacionado ao número de deputados federais, e a remuneração dos deputados estaduais não pode exceder a 75% do que ganham os federais. Nos municípios, o Legislativo é exercido pela Câmara Municipal, e tanto o número de vereadores quanto sua remuneração serão um percentual do que ganham os deputados estaduais, crescente de acordo com sua população. 1.3.3. Poder Judiciário O Poder Judiciário — que é a instituição estatal responsável pela atividade j jurisdicional de resolução de conflitos — somente pode agir para a concreti- ] zação de direitos mediante provocação de quem se sentir lesado pela ação ou omissão de outrem. O ordenamento jurídico brasileiro possui princípios que < reforçam essa perspectiva e traduzem garantias para a inércia judicial, a exem-, pio do princípio do juiz natural e o princípio da inércia da jurisdição ou do impulso oficial. ,} O princípio do juiz natural — expressamente previsto no art. 5a, XXXVII, e LIII da CRFB — tem como conteúdo não apenas a prévia definição do órgão investido de poder jurisdicional de decisão sobre a causa (vedação aos tribunais de exceção, por exemplo), mas também a própria garantia de justiça material, isto é, a independência e a imparcialidade dos juizes (impossibilidade de esco­
  35. 35. ELSEVIER Capítulo 1: O Estado e a Administração Pública na sociedade contemporânea l 19 lher o juiz ao qual será distribuída a ação, por exemplo). Os referidos dispositi­ vos jurídicos versam o seguinte: Art. 5a:Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (...) XXXVIII - não haverá juízo ou tribunal de exceção (...); LIII - ninguém será processado nem sen­ tenciado senão pela autoridade competente. (Brasil, 1988) O princípio da inércia da jurisdição — expressamente previsto no art. 2a do Código de Processo Civil — determina que o início do processo, em regra, seja somente por iniciativa das partes. Assim, faz-se necessária a petição inicial, que é o documento pelo qual o autor invoca a prestação jurisdicional e, a partir disso, o processo é regido por meio do impulso oficial provocado pelas partes no órgão jurisdicional. O referido dispositivo jurídico versa o seguinte: Art. 2aNenhum juiz prestará a tutela jurisdicional senão quando a parte ou o interessa­ do a requerer, nos casos e forma legais. (Brasil, 1973) Desse modo, o Judiciário exerce a função jurisdicional, isto é, possui a capa­ cidade de julgar, de acordo com a Constituição e as leis do país, quando provo­ cado por uma parte que ajuíza uma ação para resolver um conflito com outra parte. O acesso à justiça é um direito fundamental do cidadão. São órgãos do Poder Judiciário o Supremo Tribunal Federal, o Conselho Nacional de Justiça, o Superior Tribunal de Justiça, os Tribunais Federais ejuizes federais, os Tribunais Eleitorais e juizes eleitorais, os Tribunais do Trabalho e ju­ izes do trabalho, os Tribunais Militares e juizes militares, os Tribunais Estaduais e juizes estaduais e do distrito federal e territórios. Observe que, no Brasil, os juizes são considerados órgãos.
  36. 36. 20 I Administração Pública ELSEVIER Seu órgão máximo é o Supremo Tribunal Federal (STF), formado por 11 jui­ zes de notável saber jurídico e reputação ilibada, escolhidos pelo presidente da República com aprovação do Senado. Seu papel é de guardião da Constituição e cabe-lhe, entre outros, julgar ações diretas de inconstitucionalidade, ações con­ tra o Presidente, seus ministros, membros do Congresso Nacional e o Procura­ dor-Geral, litígios da União, estados e Distrito Federal com Estados estrangeiros e organismos internacionais, conflitos entre estados e a União ou entre estados, conflitos de competência entre tribunais superiores, julgar em recurso como última instância decisões que se acreditam ter contrariado a Constituição. O Conselho Nacional de Justiça compõe-se de 15 membros, com mandato de dois anos, admitida uma recondução, entre eles um Ministro do Supremo Tribunal Federal, que o preside, um Ministro do Superior Tribunal de Justiça, um Ministro do Tribunal Superior do Trabalho, juizes, membros do Ministério Público, advogados e dois cidadãos, de notável saber jurídico e de reputação ilibada, indicados um pela Câmara dos Deputados e outro pelo Senado Federal. Os membros do Conselho serão nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado Federal. Compete ao Conselho o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juizes, cabendo- lhe zelar pela autonomia do Poder Judiciário e pelo cumprimento do Estatu­ to da Magistratura, apreciar a legalidade dps atos administrativos praticados por membros ou órgãos do Poder Judiciário, podendo desconstituí-los, receber reclamações contra membros ou órgãos do Poder Judiciário, podendo aplicar; sanções administrativas, se for o caso. O Superior Tribunal de Justiça (STJ) compõe-se de, no mínimo, 33 Minis­ tros, nomeados pelo Presidente da República, dentre brasileiros de notável saber jurídico e reputação ilibada, depois de aprovada a escolha pelo Senado Federâl. Compete ao STJ, entre outros, processar e julgar, originariamente: nos crimes comuns, os governadores dos estados e do Distrito Federal, os mandados de se­ gurança e os habeas data contra ato de Ministro de Estado, dos Comandantes d Marinha, do Exército e da Aeronáutica ou do próprio Tribunal; as revisões cr minais e as ações rescisórias de seus julgados; os mandados de segurança de didos em única instância pelos Tribunais Regionais Federais ou pelos tribun. dos Estados, do Distrito Federal e Territórios, quando denegatória a decisão; causas em que forem partes Estado estrangeiro ou organismo internacional, c um lado, e do outro, Município ou pessoa residente ou domiciliada no país; p gar, em recurso especial, as causas decididas, em única ou última instância, pp. Tribunais Regionais Federais ou pelos tribunais dos estados, do Distrito Fed e territórios, quando a decisão de que se recorre contrariar tratado ou leitfe ,
  37. 37. ral, julgar válido ato de governo local contestado em face de lei federal ou der a lei federal interpretação divergente da que lhe haja atribuído outro tribunal. São órgãos da Justiça Federal: os Tribunais Regionais Federais e os Juizes Fe­ derais. Os Tribunais Regionais Federais compõem-se de, no mínimo, sete juizes, recrutados, quando possível, na respectiva região e nomeados pelo Presidente da República. Compete aos Tribunais Federais, entre outros, processar e julgar, originariamente: os juizes federais da área de sua jurisdição, as revisões criminais e as ações rescisórias de julgados seus ou dos juizes federais da região; os man­ dados de segurança e os habeas-data contra ato do próprio Tribunal ou de juiz federal; os conflitos de competência entre juizes federais vinculados ao Tribunal. Julgar, em grau de recurso, as causas decididas pelos juizes federais e pelos juizes estaduais no exercício da competência federal da área de sua jurisdição. Há também, no Poder Judiciário Federal, estruturas especializadas, como a Justiça Eleitoral, a Justiça Militar e a Justiça do Trabalho. São órgãos da Justiça Eleitoral: o Tribunal Superior Eleitoral, os Tribunais Regionais Eleitorais, os Juizes Eleitorais e as Juntas Eleitorais. Trata-se de uma justiça suigeneris tendo em vista sua total composição por membros integrantes de outros órgãos judiciários. Não há ingresso diretamente na carreira da magis­ tratura eleitoral. O Tribunal Superior Eleitoral é o órgão máximo da estrutura , da Justiça Eleitoral. É o ápice da estrutura. É composto por sete membros: três juizes dentre os ministros do Supremo. Tribunal Federal, eleitos por voto se- ' ereto; dois juizes dentre os ministros do Superior Tribunal de Justiça, eleitos <por voto secreto; dois juizes, dentre seis advogados de notável saber jurídico e idoneidade moral, indicados pelo Supremo Tribunal Federal e nomeados pelo presidente da República. . A Justiça Militar da União tem como órgãos de sua composição: o Superior lfTribunal Militar, a Auditoria de Correição, o Conselho de Justiça, os Juízes-Au- gjditores e os Juizes-Auditores Substitutos. Para efeito de administração da Justiça IMilitar, o território nacional é dividido em Circunscrições Judiciárias Militares. |Átualmente são 12 Circunscrições, e cada uma possui uma ou mais Auditorias |dà<Justiça Militar. O primeiro grau de jurisdição da Justiça Militar, fugindo à ^•tradição do Poder Judiciário, é um órgão colegiado. Trata-se do Conselho de |||?stiça, composto pelo Conselho Especial de Justiça e pelo Conselho Perma- ggente de Justiça. São eles responsáveis pelo processo e julgamento dos casos ifjf c°mpetência da Justiça Militar da União, os crimes militares definidos em I f 1-O Superior Tribunal de Justiça tem sede na Capital Federal e jurisdição em 0 0 território nacional. É composto de 15 ministros, sendo todos nomeados K ^ m en te pelo presidente da República, depois de aprovada a indicação pelo ■piado Federal. ELSEVIER Capítulo 1: O Estado e a Administração Pública na sociedade contemporânea I 21
  38. 38. 22 I Administração Pública ELSEVIER São órgãos da. Justiça do Trabalho: o Tribunal Superior do Trabalho, os Tri­ bunais Regionais do Trabalho e os Juízes’do Trabalho. O Tribunal Superior do Trabalho compõe-se de 27 ministros, escolhidos dentre brasileiros nomeados pelo Presidente da República após aprovação pela maioria absoluta do Sena­ do Federal. Compete à Justiça do Trabalho, entre outras atividades: processar e julgar as ações oriundas da relação de trabalho, mesmo as da Administração Pública, as ações que envolvam exercício do direito de greve; as ações sobre representação sindical, entre sindicatos, entre sindicatos e trabalhadores e entre sindicatos e empregadores. Nos estados, no distrito federal e nos territórios o Poder Judiciário é exer­ cido pelo Tribunal de Justiça, com atribuições definidas em Constituição esta­ dual. A Justiça Estadual é o ramo da Justiça comum competente para apreciar as matérias que não estejam afetas constitucionalmente à Justiça especializada ou à Justiça Federal, também pertencente à Justiça comum. Trata-se, portanto, de uma competência residual. A Constituição Federal prevê como órgãos do Poder Judiciário Estadual os tribunais e juizes dos estados e do Distrito Federal e ter­ ritórios. São, portanto, dois graus de jurisdição. O segundo grau de jurisdição é integrado pelos Tribunais de Justiça, com sede na capital do Estado e jurisdição em todo o território estadual. São órgãos colegiados compostos por membros chamados desembargadores. Poderá também ser criada, por lei, a Justiça militar estadual, envolvendo os policiais militares e os bombeiros. Pela Constituição de 1988, os municípios não possuem poder Judiciário. . 1.3.4. O Ministério Público Em linhas gerais, o Ministério Público (MP) é uma instituição dinâmica de garantia e efetivação de direitos, haja vista não precisar ser provocado para atuar em prol de sua concretização. Principalmente em relação aos direitos presta- cionais, isto é, direitos que exigem a atuação do Estado para concretizá-los por meio de políticas públicas, a possibilidade de agir independentemente de pro­ vocação possibilitou ao MP ocupar um espaço singular no plano da efetivação de direitos. No Brasil, o MP adquiriu um perfil distinto não só em relação ao regime constitucional anterior, mas também em relação a qualquer configuração cons­ titucional já existente. A Constituição de 1988 se dedica especificamente ao MP entre os artigos 127 e 130, estabelecendo uma série de diretrizes e normas gerais de funcionamento e atuação dessa instituição no âmbito dos direitos sociais e coletivos. Seguramente, se trata de uma das legislações institucionais mais inovadoras Ho mundo. Doraue situou o Parquet fora da subordinação ou direção de quais-
  39. 39. ELSEVIER Capítulo 1: O Estado e a Administração Pública na sociedade contemporânea I 23 quer dos Poderes, mantendo, porém, uma similitude com o Poder Judiciário, pois estabeleceu princípios e garantias comuns àquelas aplicáveis ao referido Poder e aos seus juizes. Considerado função essencial à justiça, é responsável pela defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. A configuração institucional do MP é a seguinte: 'M inistério R úblicotjáa liteião ■<■>; r -ML s*" ' * j£,è * íu .".Ministerial fc’* , *■! l?ublico'»4* , ' Federal . . - : * ÍMÃ Ministério. * , Jff; Publico do, Trabalho ■ .~i 'ri Ministério, ’w . ?>ii'rf^Pútilicò.»v/T. ’A»?* j vi-V/Eleítoral,,.- . - =•*: ; Minjstério Rúblicó' Militar I - Ministério Público da União, que compreende: a) Ministério Público Fedéral; b) Ministério Público do Trabalho; c) Ministério Público Militar; d) Ministério Público do Distrito Federal e Territórios; II - Ministérios Públicos dos Estados. No Ministério Público da União, a chefia é ocupada pelo Procurador-Geral da República, que é escolhido pelo Presidente da República dentre os integran­ tes da carreira de Procurador da República, após a aprovação de seu nome pela maioria absoluta do Senado Federal, para mandato de dois anos, permitida a recondução. Nos estados e no Distrito Federal, o Ministério Público elabora lista tríplice dentre integrantes da carreira para escolha do Procurador-Geral de Justiça, que será escolhido pelo governador, para mandato de dois anos, permitida uma re­ condução. As funções do Ministério Público são, entre outras: zelar pelo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição; promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a pro­ teção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; promover a ação de inconstitucionalidade ou representa­ ção para fins de intervenção da União e dos Estados, nos casos previstos nesta Constituição; defender judicialmente os direitos e interesses das populações in­
  40. 40. 24 I Administração Pública BLSEVIHR dígenas; exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei com­ plementar mencionada no artigo anterior. .4. Questões para aprofundamento j, í 1. Quais as principais transformações políticas, sociais e econômicas pelas j quais tem passado o Estado contemporâneo? 2. Diferencie os conceitos de Estado e Administração Pública e estabeleça uma relação entre eles. 3. O Estado no Brasil já foi unitário e é hoje federativo. Em que período histórico foi adotado cada modelo e por quê? 4. A Administração Pública pode adotar posições distintas das decididas pelo governo? Em caso afirmativo, em que contexto? 5. Estabeleça alguns desafios políticos da operacionalização das decisões de Estado pela Administração Pública. Considere a questão do patrimonia- lismo. 6. O Brasil já teve uma experiência parlamentarista. Pesquise um pouco o período, descreva-o brevemente e discuta as vantagens e desvantagens do parlamentarismo no caso brasileiro. 7. Em que casos há a possibilidade de conflitos entre as funções econômicas do Estado? ' 8. Apresente exemplos de externalidades positivas e negativas que, a seu ver, justificariam uma atuação do poder público. • 9. Quais as vantagens, a seu ver, da separação de poderes? No parlamenta­ rismo, como se dá essa separação? 10. O poder executivo pôde, em várias ocasiões, fazer aprovar boa parte de suas propostas pelo legislativo. Isso configura um desequilíbrio entre po­ deres? 11. Em alguns países, os juizes do Supremo Tribunal são nomeados pelo pre­ sidente (caso brasileiro). Em outros, podem ser por ele destituídos (caso, por exemplo, do Paquistão). Como fica a independência dos poderes nes­ ses casos? 12. Estabeleça uma diferença entre as ideias de Estado liberal e Estado so­ cial. 13. Reflita sobre duas políticas públicas típicas do Estado social, de modo a estabelecer suas características e estratégias de ação. 14. Pesquise no Boletim Estatístico de Pessoal do Ministério do Planejamen­ to, no Boletim do Tesouro Nacional ou em outras fontes e informe o tamanho do Estado no Brasil em termos de carga tributária, número de
  41. 41. ELSEVIER Capítulo 1 : O Estado e a Administração Pública na sociedade contemporânea I 25 funcionários públicos em relação à população, despesa pública em rela­ ção ao PIB. Parece grande? Por quê? Você acredita que vem crescendo? 15. Quais as principais características políticas do Estado brasileiro? 16. Quais as principais diferenças entre Ministério Público e Poder Judiciá­ rio? Pense em algumas situações cotidianas. 17. As mudanças no papel do Estado, nos 50 últimos anos, são expressivas. Que novas atribuições parecem fazer mais sentido? Em que funções o Estado se sairia melhor se fizesse uma parceria com o setor privado? 1.5. Bibliografia Complementar ALEXANDRINO, Marcelo & BARRETO, Vicente Paulo. Direito Constitucional descomplicado. Niterói: Impetus, 2007. ARANTES, Rogério Bastos. “Direito e política — o Ministério Público e a defesa dos direitos coletivos.” Revista Brasileira de Ciências Sociais, vol. 14, n° 39,1999. Disponível em: http://www.scielo.br/scie- lo.php?pid=S0102-690919990001000058cscript=sci_arttext. Acesso em: 04/11/2008. ASENSI, Felipe Dutra. “Reforma do Judiciário e tratados internacionais: a Emenda Constitucional n“ 45 e o novo 3ado art. 5a.”Âmbito Jurídico, Porto Alegre, v. 34,2006. BARBOSA, Rui. “A questão social e política no Brasil”. In: SOUSA, O. T. de. O pensamento vivo de Rui Barbosa. São Paulo: Martins, 1965. BARROSO, Luis Roberto. O Direito Constitucional e efetividade de suas normas — limites epossibilidade da Constituição Brasileira. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Rio de Janeiro: Campus, 1992. BONAVIDES, Paulo. Do Estado liberal ao Estado social. Rio de Janeiro: Forense, 1980. CALABRESI, Guido 8cBOBBIT, Phillip. Tragicchoices. NovaYork e Londres: W.W. Norton &Company, 1978. CAMPOS, Francisco. O Estado Nacional. Rio de Janeiro: José Olympio, 1940. D’ARAÜJO, Maria Celina. “Reforma política e democracia.” In: OLIVEIRA, Fátima. Política de gestão pública integrada. Rio de Janeiro: FGV, 2000. FOUCAULT, Michel.“A govemamentalidade”. In: MACHADO, R. (Org.). Microfísica do poder. São Pau­ lo: Graal, 2004. HOBSBAWM, Eric. A Era dos Extremos. São Paulo: Companhia das Letras, 1997. LAVALLE, A. G.; HOUTZAGER, P. P.; CASTELLO, G. “Representação política e organizações civis: no­ vas instâncias de mediação e os desafios da legitimidade.” Revista Brasileira de Ciências Sociais, vol. 21, na60,2006. MACPHERSON, C. B. A democracia liberal: origens e evolução. Rio de Janeiro: Zahar, 1977. MANIN, Bernard. “As metamorfoses do governo representativo.” Revista Brasileira de Ciências Sociais, n° 29,1995. PIKIN, Hannah. “Representação: palavras, instituições e ideias.” Revista Lua Nova, vol. 57,2006. SARMENTO, Daniel. “A ponderação de interesses na Constituição Federal.” Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002. SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Malheiros, 1993. SOUZA NETO, Cláudio Pereira de 8c SARMENTO, Daniel (Orgs.). Direitos sociais — fundamentos, judicialização e direitos sociais em espécie. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008. TILLY, Charles (1996). Coerção, Capital e Estados Europeus. São Paulo: Edusp -o*’’ ~'"SN* TORRES, Alberto. A organização nacional. Brasília: UnB, 1982. • '
  42. 42. r_-i o>r-Vic.iv URUGUAI, Visconde do. “Ensaio sobre o Direito Administrativo.” In: CARVALHO, J. M. de (org.). Visconde do Uruguai. São Paulo: Editora 34,2002. WEBER, Max. Economia e sociedade. Brasília: Unb, 1991.
  43. 43. Capítulo 5 A Administração Pública U m a d e f in i ç ã o o p e r a c i o n a l d e Administração Pública decorre do que vimos anteriormente sobre o Estado. Inclui o conjunto de órgãos, fun­ cionários e procedimentos utilizados pelos três poderes que integram o Estado, para realizar suas funções econômicas e os papéis que a sociedade lhe atribuiu no momento histórico em consideração. Assim, temos dois qualificativos para associar a esta afirmação: a Administração Pública não existe só no Executivo e ela muda constantemente, pois as expectativas da sociedade em relação a ela e as disputas que se fazem na esfera política para fazer valer propostas diferentes de atuação estatal também são cambiantes. Assim, a Administração Pública não se confunde com a função adminis­ trativa, uma vez que esta é mais ampla e se refere ao Estado como um todo. O juiz que dirige um determinado fórum emite uma série de atos administrativos em relação à lotação de servidores, por exemplo, ao passo que o presidente do Congresso Nacional também adota uma série de medidas administrativas no que concerne ao trânsito de indivíduos no interior da casa parlamentar. Para um Estado do qual se espera que apenas proteja contratos e garanta a proteção dos habitantes contra ameaças externas ou crimes internos, a Adminis­ tração Pública será extremamente enxuta e provavelmente formada por órgãos e funcionários ligados à polícia, às Forças Armadas, ao Judiciário e ao fisco. Já se pensamos em contratação de obras públicas como hidrelétricas, estradas, ferro­ vias, portos, ou, ainda, se associarmos ao rol de atividades públicas a educação das crianças e jovens, o apoio à ciência e tecnologia, a saúde da população, a Adminis­ tração Pública passa a se tornar bem mais complexa, mesmo que para a realização
  44. 44. 28 I Administração Pública dessas tarefas possa assumir diferentes desenhos dependendo do interesse da so­ ciedade ou de quem tem uma voz mais forte na definição das instituições. De acordo com a definição de Hely Lopes Meirelles, “a Administração é o instrumental de que dispõe o Estado para pôr em prática as opções políticas de governo.” (Meirelles, 1993, p. 56-61). Numa democracia, essas escolhas resultam de embates que se travam no Legislativo entre os representantes da população e mesmo dentro do Executivo, entre diferentes membros do governo, certamente com influência de servidores públicos. Tais escolhas, como vimos, podem in­ fluenciar a própria configuração da Administração Pública. ■v Num Estado Federativo, como o nosso, a Administração Pública pode ser federal, estadual ou municipal. Mas os princípios que a regem, sua estruturação, os cargos e seus titulares são os mesmos nos três níveis de governo. Assim, estabelece a Constituição que aAdministração Pública de qualquer dos Poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (esse último princípio acrescentado pela Emenda Constitucional n2 19 de 1988). Paulo Modesto — jurista que participou diretamente da redação da proposta de Emenda Constitucional que consagrou este princípio — assim justifica sua inclu­ são entre os princípios que deveriam reger a Administração Pública, na administração prestadora, constitutiva, não bajta ao administrador atuar de forma legal e neutra, é fundamental que atue com eficiência, com rendimento, maximizando recursos e produzindo resultados satisfatórios. (Modesto, 2000, p. 113) E prossegue explicitando o conteúdo do princípio. “A obrigação de atua­ ção eficiente, portanto, em termos simplificados, impõe” diz o autor, “a) ação idônea (eficaz); b) ação econômica (otimizada); c) ação satisfatória (dotada de qualidade).” A Constituição prossegue estabelecendo um conjunto de regras como a exi­ gência de concurso público para acesso a cargos e empregos públicos, a limita­ ção do acesso da grande maioria dos cargos a brasileiros (as exceções são para professores em Universidades ou cientistas em Institutos de pesquisa), a obriga­ toriedade de lei para criar empresa estatal, autarquia ou fundação. É interessante observar que a Constituição passou a considerar o princípio da eficiência como norteador da Administração Pública apenas após a Reforma da Gestão Pública de 1995, por meio da Emenda Constitucional n2 19 de 1988. De certa maneira, é como se bastasse que a Administração Pública fosse impes­ soal, moral, governada pela lei e desse publicidade a seus atos — não precisaria ser eficiente no atendimento às necessidades da população. Falaremos da Refor-
  45. 45. ELSEVIER Capítulo 2: A Administração Pública I 29 ma um pouco mais adiante, mas vale a pena ressaltar esse aparente esquecimen­ to das Constituições anteriores. 2.1. Administração Pública Direta e Indireta A Administração Pública pode ser direta ou indireta, segundo a Constitui­ ção. A administração direta inclui os serviços desempenhados pela estrutura administrativa da Presidência da República e dos ministérios (no caso da admi­ nistração federal). A administração indireta, também chamada descentralizada, inclui as autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fun­ dações públicas que desempenham atividades que lhes foram atribuídas (ou descentralizadas). De acordo com o Decreto-lei 200 de 1967, as entidades da Administração Direta possuem personalidade jurídica própria, patrimônio próprio e devem ser vinculadas à administração direta. Observe-se que a ideia é de vinculação e não subordinação, o que refletiria hierarquia, só aplicável dentro da adm inis- tração direta. 'VÂâm1nístraçãõ | Lei'8112/90 (lei federal) Regime Estatutário ou Regime do Cargo Público 5T>> •• %•' *i ":■* " • Celetista ou* ’ Regime do-Emçréíjo"Público J ;3f$t.37, ll, Cjf/88%!ge-”- >•»* aprovação-prévia,em'. . ■” ' concurso públieèV *
  46. 46. Autarquias são, nos termos do referido Decreto-lei, serviços autônomos, criados por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizadas. Fundações são entidades dotadas de personalidade jurídica de direito pú­ blico, sem fins lucrativos, criadas em virtude de autorização legislativa, com au­ tonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes. Observe-se que a Constituição de 1988 transformou as fundações, até então de direito privado, em entidades de direito público, tornando assim superado o estabelecido até então. Repassava-se a uma fundação “o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público” (DL 200, art. 52 IV). O objetivo era controlar um pouco o que alguns conside­ ravam um ralo por onde se esvaíam recursos públicos e, por outros, uma porta aberta para o clientelismo e o fisiologismo, já que sua administração comportava maior flexibilidade e permitia, por exemplo, admissão de funcionários sem con­ curso público e a não submissão a regras e controles típicos de órgãos públicos. Empresas Públicas são entidades dotadas de personalidade jurídica de di­ reito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criados por lei para a exploração de atividades econômicas que o governo seja levado a exercer. Aqui, há dois elementos importantes: o direito privado a reger parte dos procedimentos das empresas (não todos, ptois cabe às empresas públicas e sociedades de economia mista aplicar os princípios constitucionais que regem a Administração Pública e algumas prescrições, como a exigência de concurso público, de licitações para compras e contratações de serviços, entre outros) e a exigência de capital exclusivo da União que é o que as tornará diferentes das sociedades de economia mista. Um exemplo de empresa pública é a Embrapa, empresa brasileira de pesquisa agropecuária. Sociedades de economia mista são entidades dotadas de personalidade jurí­ dica de direito privado, criadas por lei para a exploração de atividade econômi­ ca, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da administração indireta. Observe-se que essas empresas estatais são submetidas à Lei das S.A. e, ao mesmo tempo, aos preceitos constitucionais mencionados. A possibilidade de acionistas outros que não o poder público, desde que minoritários, as distingue das empresas pú­ blicas. Um exemplo de sociedade de economia mista é a Petrobras S.A. A Constituição Federal estabelece uma natureza híbrida para as empresas estatais e sociedades de economia mista, pois estas estão sujeitas “ao regime ju­ rídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto a direitos e obrigações

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