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  1. 1. Capítulo II 01a GANIZA ÇÃO D0 MUNICÍPIO 1. Competência do Município para sua organização. 2. Criação, desmem- bramento, anexação, incorporação e fixsão de Il/ Iunicipios. 3. Plebiscito. 4. Divisão territorial, administra/ iva @judiciária do Estado e dos Municí- pios: 4.1 Divisão em Municipios r 4.2 Divisão em Distritos e Subdisrrilos ~ 4.3 Outras divisões adnzínislrazivzzs e 4.4 Divisãojudiciária. 5. Regiões Metropolitanas e outras unidades regionais. 6. Lei oigânica municipal. 1. Competência do Municipio para sua organização A organização do Municipio a partir do regime constitucional de 1988 passou a competir ao próprio Município (CF, art. 30). Este é criado na forma estabelecida nas Constituições da República (art. 18, § 49) e do Estado, atendidos a periodicidade determinada por lei complementar fe- deral e os parâmetros dos Estudos de Viabilidade Municipal determinados por lei igualmente federal. Somente depois de aprovada sua criação por lei estadual é que o território adquire personalidade jurídica de direito público interno (CC, art. 14, Ill) e autonomia política, administrativa e financeira, decorrentes de sua condição de entidade estatal de terceiro grau (CF, arts. 29 a 31), integrante do sistema federativo (CF, an. 19). Até então inexiste a pessoa jurídica, subsistindo apenas o desejo de uma população despersona- lizada à elevação de um Distrito (mera circunscrição administrativa) ou de uma área territorial à categoria de Município. No seio do Congresso Nacional sempre houve quem reívindicasse a criação do Município pela própria coletividade interessada? mas tal propó- sito nunca vingou nas Constituições brasileiras, e as tentativas judiciais que se fizeram nesse sentido foram sempre repelidas, quer na vigência da Cons- tituição de 189l,3 quer no regime anterior, de 1969.3 E se justificava essa l. Emenda Meira Vasconcelos ao art. 68 da CF de 1891, rejeitada em Plenário. 2. STF, RF9/389 e 120/153. 3. STF, RDA 28/231, 43/221 e 51/317. No mesmo sentido: TJSP, RT 173/798, RDA 44/332; TJPB, RDA 35/286; TJPR, RJ49/426. orientação por; . 'n enumerados p' *' -membros tod: : explicitamente. * 1988, art. 25. : Como a C , cia organizatór' os Estados tal pátria** AConstit_ 4 tência para sua - _ _ . " vés de lei, deter' Municípios, der" Ressalte-s: - m 15/1996 o proc; Municípios pa» ~ deral, da perio; . . ..q atendimento d: ~ preceder ao ple"? i Aos requi: gências, visam regionais ou território muní_ ' demonstrando . nomícamente . vida autônoma Quanto a. . ~ Municípios pa? ção estadual” mantendo-lhe . . 4. Castro neiro, 1920, p. í - r do Vila, in Í - 5. A alter. .. r a expressão “ore ~ a constava origin- * a do advento da , federal, do perí _ e a definição. :r Municipal. Ao. - ' populações do, -
  2. 2. _ : ru/ o II t' v_ NICÍPIO desmem- ' Plebiscito. ,. ,›. ' Municí- Éubdistriios 5. Regiões - riicipal. ' : cional de , ste é criado ^. à 49) e do e : mentar fe- . p-: errninados _ r ; ção por lei x-íto público ; financeira, 5;; (CF, arts. i ; à inexiste a iespersona- "zatii/ a) ou de ': z indicasse a '- '.15 tal propó- - judiciais que g b: :ia da Cons- _ »iificava essa : :n Plenário. x9. RT 173/798, n - ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO 67 orientação porque nosso sistema constitucional é de poderes reservados ou enumerados para a União e para os Municipios, recolhendo os Estados- -membros todas as atribuições remanescentes que, expressa, implícita ou explicitamente, não lhes sejam negadas (CF de 1969, art. 13, § 19; CF de 1988, an. 25,§ 19). Como a Constituição de 1969 não reservou para a União a competên- cia organizatória dos Municipios, nem a atribuiu a estes, seguia-se terem os Estados tal atribuição - como, aliás, afirmava uniformemente a doutrina pátria? A Constituição vigente outorga expressamente ao Munícipio a compe- tência para sua organização, mas reserva ao Estado competência para, atra- vés de lei, determinar a criação, incorporação, tiisão e desmembramento de Municipios, dentro do período estabelecido por lei complementar federal. Ressalte-se que com a promulgação da Emenda Constitucional 15/ 1996 o processo de criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municipios passou a ficar sujeito à disciplina, por lei complementar fe- deral, da periodicidade, e, por lei também federal, dos requisitos para o atendimento dos Estudos de Viabilidade Municipal, cuja divulgação deve preceder ao plebiscito? Aos requisitos minimos federais o Estado poderá aditar outras exi- gências, visando às conveniências da Administração e às peculiaridades regionais ou locais, que nem sempre aconselham o fracionamento do território municipal para dar lugar a novas Comunas. A experiência vem demonstrando que a desmedida criação de Municípios enfraquece eco- nomicamente os já existentes e debilita os que surgem sem condições de vida autônoma. Quanto aos Distritos, a Constituição Federal confere competência aos Municipios para criá-los, organizá-los e suprimi-los, “observada a legisla- ção estadual" (art. 30, 1V) - retirando, portanto, essa atribuição do Estado, mantendo-lhe apenas a possibilidade de legislar a respeito, tanto na Cons- 4. Castro Nunes, Do Estado Federado e sua Organização zl/ [ztniczpal, Rio de Ja- neiro, l920, p. 114; e também in RDA 28/396; Lafaiete Pondé, in RDA 36/426; Macha- do Vila, in RDA 39/437; Francisco Campos, in RDA 49/442. 5. A alteração introduzida pela referida Emenda Constitucional 15/ 1996 retirou a expressão “obedecidos os requisitos previstos em lei complementar estadual”, que constava originalmente do art. 18, § 49, retrocedendo ao que estava em vigência antes do advento da Constituição de 1988, ou seja, a determinação, por lei complementar federal, do período para criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municipios e a definição, igualmente por lei federal, dos parâmetros dos Estudos de Viabilidade Municipal. Aos Estados restou apenas a lei de criação, após consulta plebiscitária às populações dos Municipios envolvidos.
  3. 3. 68 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO tituição quanto em lei ordinária. Obviamente, essa competência abrange também a criação de Subdistritos, conforme as conveniências locais. Compete, ainda, ao Município “promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do par- celamento e da ocupação do solo urbano” (art. 30, VIII) ~ matéria, essa, que sempre se reconheceu ao Municipio, a ser regulada nas normas edili- cias. ° Cumpre, todavia, notar que tal competência, por se relacionar com o direito urbanístico, está sujeita a normas federais e estaduais (CF, art. 24, I), que, entretanto, deverão ser gerais, em forma de diretrizes, sob pena de tor- narem inócua a competência do Município, que constitui exercicio de sua autonomia constitucionalÍ Finalmente, e' de se repetir que a emancipação dos Distritos só se deve verificar quando possuam eles suficiente vitalidade econômica, razoável população e progresso compatível com a vida própria que se vai instaurar nessas novas unidades. Sem esses requisitos a criação do Município cons- titui um mal, por onerar a população local com os encargos de um govemo próprio que nada pode produzir e por permanecer a nova unidade local na dependência dos favores estaduais para a solução de assuntos de seu pecu- liar interesse. Por outro lado, a facilidade de desmembramento de território de um ou alguns Municipios para constituir outro enfraquece a todos e os tor- na incapazes de realizar o objetivo visado pela autonomia municipal, que e' o autogovemo ~ mas o autogoverno em acepção ampla, ou seja, sob o tríplice aspecto político, administrativo e financeiro. O que mui frequen- temente ocorre com as solicitações de elevação de Distrito a Município é mais a expansão de um bairrismo irretletido, não raras vezes insutlado por interesses politicos subalternos, que uma vital necessidade de progresso da localidade. 2. Criação, desmembramento, anexação, incorporação e fusão de Municípios O Municipio brasileiro surge sempre do território de outro Município, dando ensejo, conforme o caso, a quatro atos distintos: o desmembramento, a anexação, a incorporação e a fusão de territórios - sempre precedidos de consulta plebiscitária. Desmembramento é a separação de parte de um Municipio para se integrar noutro ou constituir um novo Municipio. 6. V. , do Autor, Direito de Construir, 109 ed. , São Paulo, Malheiros Editores, 2011. 7. STF, ADI 478-SP, rel. Min. Carlos Velloso, j. 9.12.1996, DJU 28.2. 1997. Anexação é aj 1.' . . pio já existente, que . L Incorporação e . a personalidade, qu: Fusão é a uniã: sua primitiva persor. - A fusão, sobre : . duais, suscitando du' na Carta Magna de ' do território dos V- Estados (art. 145 da _ ~ i Não mais sejus i distinção entre inc' ' diversos, que não de . Se os Municipi tidades já existentes cípio, nenhuma razí impedir que Munic' 1" de progresso, se fuz' . . de uma nova entida; _ Aliás, como acima c viu tal procedimen: O poder de 0.'__' v. capítulo, cabendo. -*: ~ os lineamentos des: t' . l só encontra limites ' constituir também : x . los Estados perante A forma usa. .. com sua elevação ; . através da outorga . . . i nado por lei cornr i que pretenda ser e . ~ nimas estabelecid: .~ pertinentes, bem . ã plebiscitáiia, cuj, cito somente se t- Municipal aprese" Podem ser s. : ção de Municiizi ,
  4. 4. ;a abrange _ : :ais v. adequado . so. do par- téria, essa, -mas edili- _ , nar com o É art. 24,1), ' : :na de tor- _zicio de sua < só se deve razoável _ . ;i instaurar ; ípio cons- , ;zn governo ; je local na j: seu pecu- . : ório de um ; .35 e os tor- . .táicipaL que seja, sob o _ “ui frequen- tlunicipio é 'suflado por . "regresso da Municipio, . ': bramento, . * : cedidos de _ _raio para se Zjítores, 2011. _v 2.1997. II - ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO 59 Anexação é a junção da parte desmembrada de um território a Municí- pio já existente, que continua com sua personalidade anterior. Incorporação é a reunião de um Municipio a outro, perdendo um deles a personalidade, que se integra na do território incorporador. Fusão é a união de dois ou mais A/ Iuniczpios, que perdem, todos eles, sua primitiva personalidade, surgindo um novo Município. A fZlSãO, sobre a qual silenciavam as pretéritas Constituições Esta- duais, suscitando dúvidas sobre sua viabilidade, foi expressamente prevista na Carta Magna de 1988 (art. 18, § 49) como um dos processos de alteração do território dos Municípios, e consequentemente acolhida na órbita dos Estados (art. 145 da Constituição do Estado de São Paulo). Não mais se justifica, pois, a ocorrência na legislação estadual da in- distinção entre incorporação e fusão, conceitos jurídicos absolutamente diversos, que não devem ser confundidos pelos legisladores estaduais. Se os Municípios podem desmembrar-se e incorporar-se em outras en- tidades já existentes ou, com partes desmembradas, formar um novo Muni- cipio, nenhuma razão de ordem constitucional, jurídica ou politica existe a impedir que Municipios economicamente fracos, ou destituídos de fatores de progresso, se fundam, perdendo cada qual sua personalidade em favor de uma nova entidade, que surgirá revitalizada pelos territórios unificados. Aliás, como acima dito, a Constituição vigente, de forma inequívoca, pre- viu tal procedimento. O poder de organizar os Municípios já foi apreciado no início deste capítulo, cabendo, agora, acrescentar que os Estados-membros assentam os lineamentos dessa organização, e a extensão desse poder organizatório só encontra limites na autonomia municipal, que há de ser preservada, por constituir também preceito constitucional de observância compulsória pe- los Estados perante seus Municípios (CF, art. 30). A forma usual de criação de [Município é a emancipação do Distrito, com sua elevação à categoria de pessoa jurídica de direito público intemo, através da outorga de autonomia por lei estadual dentro do período determi- nado por lei complementar federal (CF, art. 18, § 49). Para tanto, o Distrito que pretenda ser elevado a Município deverá preencher as condições mi- nimas estabelecidas na legislação federal e atender às exigências estaduais pertinentes, bem como às instruções da Justiça Eleitoral para a consulta plebiscitária, cujo procedimento examinaremos adiante (item 3). O plebis- cito somente se realizará após a divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal apresentados e publicados na forma da lei. Podem ser assinaladas quatro fases distintas no procedimento de cria- ção de Munícipio, a saber: ( l) representação à Assembleia Legislativa, nos
  5. 5. 70 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO termos e com os comprovantes dos requisitos mínimos exigidos pela lei; (2) determinação da Assembleia Legislativa para que se realize o plebisci- to, desde que satisfeitas as exigências legais; (3) realização do plebiscito pela Justiça Eleitoral; (4) promulgação da lei criadora do Município, dentro do período estabelecido na lei complementar federal, se favorável o resul- tado do plebiscito. Sendo a criação de Município um ato eminentemente político, sua efe- tivação pela Assembleia Legislativa, com a sanção do governador, seria, em princípio, insuscetível de impugnação judicial. Mas, como a Constitui- ção da República prevê um procedimento administrativo vinculado, a ser instituído por lei, para o Legislativo, para a Justiça Eleitoral e para o Exe- cutivo Estadual (que deverá sancionar ou vetar a lei), decorre, necessaria- mente, a possibilidade de impugnação judicial dos atos ilegais praticados em qualquer das fases desse procedimento, como da própria lei que vier a ser promulgada com ofensa às normas constitucionais e legais pertinen- tes. Nula será a detenninação da Assembleia Legislativa para a realização do plebiscito se a representação não houver atendido a todos os requisitos legais para seu deferimento. Nulo será o plebiscito que se realizar sem obe- diência às normas legais e às instruções da Justiça Eleitoral. Inconstitucio- nal será a lei que criar Município ou efetivar desmembramento territorial em desacordo com a Constituição, com a lei complementar federal ou com outras normas pertinentess Advertimos que as leis criadoras de Municípios ou aprovadoras de alterações territoriais produzem efeitos concretos e imediatos, e, por essa razão, tomam-se atacáveis pelas vias judiciais adequadas (mandado de se- gurança, ação anulatória, representação, conforme o caso) antes mesmo de qualquer ato administrativo decorrente de sua execução? Tratando-se de lei ou ato normativo ofensivo da Constituição Federal relativo à autonomia municipal, o meio judicial próprio é a ação direta de inconstitucionalidade ao STF, nos termos do art. 102, 1, “a”, da mesma Carta. ” Se for ofensa a disposição da Constituição Estadual cabe a mes- 8. STF, RDA 57/326, 74/265 e 75/235, e RT 317/645; ADI 458-MA, rel. Min. Sydney Sanches, j. 8.6.1998, DJU 11.9.1998. Sobre criação de Município, v. artigo de Betty E. M. Dantas Pereira in Boletim de Direito Municipal 2/87, São Paulo, NDJ. 9. TJSP, RDA 57/329, 60/247 e 61/175, e RT 289/152 e 291/153; TJPR, RT 329/764 e 340/423. V. , sobre esta matéria, . Hely Lopes Meirelles, Amoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes, Mandado de Segurança eAçães Constitucionais, 353* ed. , São Paulo, Malheiros Editores, 2013, Primeira Parte. 10. "Ainda que [a lei de criação de Municipio] não seja em sí mesma uma norma jurídica, mas ato com forma de lei, que outorga status municipal a uma comunidade territorial, a criação de Município, pela generalidade dos efeitos que irradia, é um dado ma ação direta ç . . Nos demais cas. ~ . . blico ou privadc ça (v. a jurisprug. t» u comuns. A rejeição ; de área municip. : de soberania pc. conveniência e t. T' corporis, insusce: Elevado o : :ea tonomia politica : . . - nistrar seus bem ”. i i que reconhece a " locais passam a ços públicos do Í' ' ele concedidos e . primitivo concec : - Quanto às ; proporcionalmer' _ ses comuns qua: ; Até a instaí ; . . rendas serão adrt* ção não se comç'. . t. A criação c' : da CF, será regi; nistrativa e judi; mas disposições Í i inovador, com 11x'. h ' tidade política; p. ser questionada _r ' w MC 2.381-RS. re l80(O2)/535). 1 1. STF, R Í; ' 12. TJSP. F3( 13.0 TJSP _ a príação indireta r Tribunal que "izi lidade Civil por , mu* u¡ Sumaré, j. 9.2.1~ 14. V. serie".
  6. 6. 1 , *s pela lei; ": 'w plebisci- y plebiscito . ÍvlO, dentro x a1 O resul- “IO, sua efe- . -* zdor, seria, . . Constitui- ado, a ser ; nara o Exe- ; . necessaria- ; praticados : z que vier a . r 5.: : pertinen- ; -. realização 's requisitos : ar sem obe- ' : onstitucio- . " 3 territorial . ; : ral ou com nxadoras de . _ e_ por essa 'tdado de se- . - < mesmo de : ção Federal . ão direta de da mesma cabe a mes- . HAIA, rel. Min. ' cipio, v. artigo ~ . ,~ Paulo, NDJ. 51; TJPR, RT Amoldo Wald e ~. 359 ed. , São uma norma comunidade *t--_; 'ia_ é um dado n - ORGANIZAÇÃO oo MUNICÍPIO 71 ma ação direta de inconstitucionalidade ao respectivo Tribunal de Justiça. Nos demais casos em que haja simples violação de direito individual (pú- blico ou privado) a lei ou ato poderá ser atacado por mandado de seguran- ça (v. a jurisprudência citada na nota de rodapé 9) ou pelas vias judiciais comuns. A rejeição da representação para criação de Município ou alteração de área municipal não admite qualquer impugnação judicial, porque é ato de soberania política da Assembleia Legislativa, fundado em motivos de conveniência e oportunidade que só ela pode julgar. É um de seus interna corporis, insuscetivel de interferência do Poder Judiciário. " Elevado o território a Município, adquire personalidade jurídica, au- tonomia política e capacidade processual para compor seu govemo, admi- nistrar seus bens e postular em juízo. Desde a promulgação da lei estadual que reconhece a nova entidade municipal, todas as rendas e bens públicos locais passam a lhe pertencen” salvo os que estiverem vinculados a servi- ços públicos do Municipio primitivo ou a serviços de utilidade pública por ele concedidos e que se situem no território desmembrado mas sirvam ao primitivo concedente. Quanto às dividas do Município originário, devem ser partilhadas, proporcionalmente, entre ambos, por se presumirem resultantes de interes- ses comuns quando o território ainda se achava unificado. ” Ate' a instalação do governo do novo Município seu patrimônio e suas rendas serão administrados pelo antigo, mas nesses poderes de administra- ção não se compreendem os de alienação ou oneração de bens. ” A criação de Município dos Territórios Federais, nos termos do art. 33 da CF, será regida pela lei federal, que “disporá sobre a organização admi- nistrativa e judiciária dos Territórios”, aplicando-se, no que couber, as mes- mas disposições previstas no Capítulo 1V do Título III para os Municípios inovador, com força prospectiva, do complexo normativo em que se insere a nova en- tidade politica; por isso, a validade da lei criadora, em face da Lei Fundamental, pode ser questionada por ação direta de inconstitucionalidade” (STF, Tribunal Pleno, ADI/ MC 2.381-RS, rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. 20.6.2001, DJU 14.12.2001, p. 23; RTJ 180(O2)/535). 11. STF, RT215/474; RE 14.254, DJU 8.9.1965, e RE 14.613, DJU6.10.1965. 12. TJSP, RDA 31/297, e RT 142/150, 196/114 e 250/159; TJMG, RT 192/363. 13. O TJSP decidiu que cabe ao Município originário a indenização em desapro- priação indireta por ato ilícito promovido pelo mesmo Municipio. Entendeu o egrégio Tribunal que “não e juridico e nem lógico carrear-se a Municipio novo a responsabi- lidade civil por ato administrativo que não foi por ele cometido” (ACi 271.500-2, de Sumaré, j. 9.2.1996). 14. V. sentença do Autor in RT 250/ 159.
  7. 7. 72 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO dos Estados-membros (cf. § 19 do mesmo art. 33). Diante desses dispositi- vos constitucionais, entendemos revogada a Lei 6.448, de 11.10.1977, por colidir com as normas da Carta de 1988.” 3. Plebiscito Plebiscito” é a consulta direta à população de determinada área sobre assunto de seu interesse. Realiza-se após processo sumário de qualificação dos votantes, assemelhado ao da qualificação eleitoral; mas com ela não se confunde, porque a consulta plebiscitária não decorre do direito de cidada- nia, razão pela qual podem votar ate' estrangeiros residentes na área inte- ressada. O essencial é a vinculação do votante com o assunto em consulta. Essa vinculação será estabelecida, agora, pela Justiça Eleitoral, a quem foi atribuída a incumbência de regular e realizar os plebiscitos para criação de Município (Lei Complementar 1, de 9.11.1967, art. 39, parágrafo único). O plebiscito para criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municipio está previsto no § 49 do art. 18 da CF, cuja redação originária referia-se a consulta às “populações diretamente interessadas", abrindo en- sejo à interpretação no sentido de que a abrangência da consulta alcançava apenas apopulação da área que se pretendia desmembrar, e não também a da área remanescente do Município. ” A redação dada ao referido disposi- tivo pela Emenda Constitucional 15, de 12.9.1996, estabeleceu, de fomra incontroversa, o âmbito da consulta plebiscitária, ao expressar seu alcance “às populações dos Municipios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei”. A lei complementar federal delegou aos Tribunais Regionais Eleito- rais/ TREs competência para regular a forma da consulta plebiscitária, através de resoluções, respeitados os seguintes preceitos: residência do votante há mais de um ano na área a ser desmembrada e cédula oficial, que conterá as palavras “Sim” e “Não”, indicando, respectivamente, a aprova- ção ou a rejeição da criação do Município (art. 39, parágrafo único, I e II). Certamente, os TREs aditarão outros requisitos e darão instruções por- menorizadas visando a estabelecer com precisão quais as pessoas que terão 15. Quanto ao antigo Território de Femando de Noronha, sua área foi reincorpo- rada ao Estado de Pemambuco (art. 15 das "Disposições Transitórias"" da Constituição Federal de 1988). 16. A execução do plebiscito foi regulamentada pela Lei 9.709, de 18.11.1998. 17. STF, ADI 733-MG, rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. 17.6.1992, DJU 30.6. 1 995, p. 18.213; ADUMC 1.504-RS, rel. Min. Moreira Alves, j. 5.12.1996, DJU 4.4.1997, p. 10.518; ADI 478-SP, rel. Min. Carlos Velloso, j. 9.12.1996, DJU 28.2.1997, p. 4.063. direito a voto e ; : Outro aspecto a s: " u recursos cabívei- ; de falseamentos e através das vias votação adquira e recursos só pode: : pois a ela incuni: . * te, decidir da sua . In do Código E1611( plebiscitos os in; necessárias. Surge, aqui. competência da ' determinação da acolhimento da de inconstitucict' m. ambos os casos . e decidir tais irr. ; . V; _l latória ou ação c Lei 4.337, de 1: i - Temos, ass . .n ciais à criação c' z . .n Legislativa e c. g por ela regular. " . um 0 STJ, po' ~ relativa à eme? . de segurança c: A mesma C or. : 1 de eleitores c; " t' proposto no r' direito indivíi. dos votos Ínái* tempo, direir. : . . . sit. plebiscito cor* mandado de : M: " " ocasião da c, ' 18. STJ. '~ l9.RT'Í u;
  8. 8. v ll ~- g: ositi- , POI' sobre : i cação . não se . .c ; idada- . . rea inte- . rrsulta. :em foi . ;ção de mico). "ento de iginária ' “ÍIClO en- : ançava . nbém a disposi- ;3 forma alcance » Estudos _ei . II . r» Eleito- ; itária, : ància do ' : ial, que aprova- . :. 1 e II). : ões por- . jue terão 'eincorpo- rrstituição .1998. Él.6.l995, - 4.1997, p. ' ~ 4.063. II - ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO 73 direito a voto e como deverá se processar a votação no local da consulta. Outro aspecto a ser focalizado nas resoluções da Justiça Eleitoral é o dos recursos cabíveis do procedimento e do resultado do plebiscito, passíveis de falsearnentos e irregularidades que hão de ser corrigidos pelo Judiciário, através das viasadequadas e no tempo próprio, para que o resultado da votação adquira estabilidade e certeza jurídicas. A lei não o diz, mas esses recursos só poderão ser dirigidos e julgados pela própria Justiça Eleitoral, pois a ela incumbe regulamentar e realizar o plebiscito e, consequentemen- te, decidir da sua validade. Esses recursos poderão ser os mesmos ou alguns do Código Eleitoral, mas é necessário que as resoluções normativas dos plebiscitos os indiquem especificamente, com as adaptações que se fizerem necessárias. Surge, aqui, outro problema - qual seja, o de se saber se prevalece a competência da Justiça Comum para decidir as impugnações judiciais à determinação da Assembleia Legislativa para a realização do plebiscito, em acolhimento da representação dos interessados, e, finalmente, a arguição de inconstitucionalidade da lei que criar o Município. Entendemos que em ambos os casos continua a competência da Justiça Comum para conhecer e decidir tais impugnações, em mandado de segurança, ação ordinária anu- latória ou ação direta de inconstitucionalidade ao STF (CF, art. 102, I, “a"; Lei 4.337, de 1.6.1964, complementada pela Lei 5.778, de 16.5.1972). Temos, assim, duas Justiças competentes para as impugnações judi- ciais à criação de Município: a Justiça Comum, para os atos da Assembleia Legislativa e do govemador; a Justiça Eleitoral, para os atos do plebiscito por ela regulamentado e realizado. 0 STJ, por sua lê Turma, assentou que “o cidadão que votou na consulta relativa à emancipação de Distrito está legitimado para requerer mandado de segurança contra ato ilegal cometido na criação do novo Município? ” A mesma Corte, apreciando mandado de segurança ajuizado por um grupo de eleitores contra ato da Assembleia Legislativa que alterou o topônimo proposto no momento do plebiscito, decidiu que o voto é manifestação de direito individual. A vontade popular apurada em plebiscito é o somatório dos votos individuais. O desrespeito à decisão plebiscitária ofende, a um só tempo, direito de cada um dos eleitores vitoriosos. O eleitor que votou em plebiscito com o escopo de criar Município está legitimado para requerer mandado de segurança visando à manutenção do topônimo proposto na ocasião da consulta. ” 18. STJ, ROMS 9.948-RS, j. 27.4.1999, DJU 7.6.1999, p. 42. 19. RT738/231.
  9. 9. 74 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO 4. Divisão territorial, administrativa e judiciária do Estado e dos Municípios O território nacional, da República Federativa do Brasil, como a Constituição a denomina, está dividido em Estados, Municipios, Territó- rios e Distrito Federal (CF, art. 19). Por sua vez, os Estados e Territórios repartem-se em Municípios, e estes se subdividem em Distritos e Subdis- tritos. Outras divisões administrativas e urbanísticas existem, tais como cidades e vilas, bairros, zonas e regiões, visando sempre à melhor distri- buição dos serviços públicos e à descentralização ou à desconcentração das Administrações. Para fins de organização judiciária, Estados e Municipios são divididos em comarcas, termos, distritos judícíários ou foros distritais, foros regionais, seções e circunscriçõesjudíciárias, variando as denomina- ções nas diversas unidades da Federação. A divisão dos Estados em Municípios é alterável, quadrienalmente, por lei estadual, observados os requisitos minimos da lei complementar federal pertinente (CF, art. 18, § 49); a divisão administrativa dos Munici- pios em Distritos é feita, agora, por lei municipal, observada a legislação estadual (CF, art. 30, IV). As demais divisões e subdivisões administrativas e urbanísticas (Subdistritos, cidades, vilas, bairros, zonas e regiões) não são cogitadas pela Constituição da República, pelo quê ficam inteiramente a critério do Estado e do próprio Município, nos limites de sua competência institucional, e sem qualquer norma ou interferência da União, salvo para o estabelecimento da Região Metropolitana, que depende de lei complemen- tar estadual (CF, art. 25, § 39). Quanto à divisão judiciária, é efetivada por lei de iniciativa do Tri- bunal de Justiça do Estado (CF, art. 125, § 19), atendidas as prescrições estaduais pertinentes. 4. l Divisão em Municípios Os Estados estão constitucionalmente obrigados a se dividir em Mu- nicípios, porque a Constituição de 1988 impõe a divisão po1ítico-adminis- trativa da Federação em Estados e Municípios (CF, art. 19), os quais cons- tituem entidades estatais de terceiro grau, conforme assinalamos desde a 19 edição deste livro. A divisão do Estado em Municípios é ato político-administrativo suj ei- to a normas jurídicas preestabelecidas pelo próprio Estado, dependente da aprovação pela Assembleia Legislativa, que vota a lei criadora do Municí- pio e aprova o quadro territorial do Estado. Portanto, a Assembleia Legis- lativa não é soberana, como era antes, para votar a criação de Município, pois está vinc. na lei comple. ” -' por que a lei c: . quando infriñ-. ê ' Tradicior . . quatro em qui? dificação de mantida nas C veniência par. .. flutuar ao sab i' govemos loc; antecede o d: :- todo o País N. nistrações de com as dos ar' Se no ar. , manece a dix ~- Observer vativa compei; tiva do seu te. " das Câmara: representar . . deração que " - realização. c. rio é que ceb. ou violadore~ . DÍTÍSÍ. A dirf ~ . O nistrativa. E5 adquirem e. . do Munici: . N área admin. - " vil, Regis. " ~ de arreci. : . atendimen: 20. É? ” * nistrativa ç. ;
  10. 10. -xivas v i3 são : me a ; zéncia #ara o ' : :nen- "Í ÍVlu- trinis- ~ ; ons- . je a 19 sujei- t, :: re da Í _Inici- ; egis- ' cipio, II - ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO 75 pois está vinculada ao atendimento de todos os requisitos estabelecidos na lei complementar federal e nas demais normas atinentes à espécie. Daí por que a lei de criação de Município é impugnável judicialmente somente quando infringir a legislação federal e estadual pertinente. Tradicionalmente, o quadro territorial do Estado é modificável de quatro em quatro anos, com a criação e extinção de Municípios ou a mo- dificação de suas divisas. ” Essa estabilidade quadrienal, que deverá ser mantida nas Constituições e leis complementares estaduais, é de toda con- veniência para as Administrações Estadual e Municipal, que não podem flutuar ao sabor das alterações territoriais e das frequentes mudanças de governos locais. A revisão territorial do Estado há de ser feita no ano que antecede o das eleições municipais gerais, realizadas simultaneamente em todo o País (CF, art. 29, I), para que no ano seguinte se instalem as Admi- nistrações de todos os Municípios que foram criados, concomitantemente com as dos antigos. Se no ano próprio não for promulgada a lei de revisão territorial per- manece a divisão anterior inalterável por mais quatro anos. Observamos, finalmente, que a revisão do quadro territorial e' da pri- vativa competência do Estado, por se tratar da divisão político-administra- tiva do seu território, não dependendo de qualquer aprovação ou referendo das Câmaras Municipais ou das Prefeituras, as quais, entretanto, poderão representar à Assembleia Legislativa sobre os seus interesses, para a consi- deração que merecerem. Somente do ato que determina o plebiscito, da sua realização, da lei criadora do Município ou desmembradora de seu territó- rio é que cabe impugnação judicial, se ofensivos da autonomia municipal ou violadores de direitos dos antigos Municípios. 4.2 Divisão em Distritos e Subdistritos A divisão em Distritos c Subdistritos é de natureza meramente admi- nistrativa. Essas circunscrições não se erigem em pessoas jurídicas, nem adquirem autonomia politica ou financeira. Continuam sob administração do Município e não têm representação partidária. O Distrito é uma simples área administrativa com alguns serviços públicos estaduais (Registro Ci- vil, Registro de Imóveis, delegacias de polícia etc. ) ou municipais (postos de arrecadação, serviços de limpeza pública etc. ), destinados ao melhor atendimento dos usuários. Sendo, como é, circunscrição administrativa 20. Em São Paulo a Lei 9.821, de 24.10.1997, alterou o Quadro Territorial-Admi- nistrativo do Estado.
  11. 11. 76 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO dependente do Município, o Distrito não tem capacidade processual para postular em juizo; todas as suas pretensões deverão ser manifestadas pelo Município a que pertence. Quanto aos Subdistritos, são subdivisões do Distrito, igualmente dependentes da Administração Central do Município, destinando-se apenas à descentralização ou à desconcentração de serviços locais e estaduais. Atualmente a criação, a organização e a supressão de Distritos são da exclusiva competência do Município, observada a legislação estadual (CF, art. 30, IV). Se a Constituição Federal admite a criação de Distritos pelo Município, também permite a divisão em Subdistritos, para facilitar a administração local. Todavia, as leis orgânicas municipais podem estabelecer a consulta plebiscitária e ñxar condições para essas divisões e subdivisões adminis- trativas dos Municípios. Embora nenhuma norma constitucional imponha a criação de Distrito e Subdistrito em períodos quadrienais, cremos que o momento próprio é o da revisão territorial do Estado, quando se delimi- tam as áreas municipais e se estabelecem suas divisões de administração, fixando-se o quadro de áreas e serviços locais e estaduais. Criar Distritos e Subdistiitos em meio do periodo seria tumultuar a administração local e estadual, invalidando-se o quadro territorial e administrativo do Estado, gire, no nosso entendimento, deverá ter vigência certa por quatro anos. 4.3 , Í Outras divisões administrativas Além dos Distritos e Subdistritos, tradicionais na nossa organização municipal, outras divisões administrativas podem ser estabelecidas pelo Estado ou pelo próprio Municipio, para setorização de seu território, visan- do à melhor funcionalidade do govemo e à maior eficiência dos serviços públicos. Para tanto criam-se regiões agrícolas, fazendárias, policiais, sa- nitárias; delimitam-se núcleos industriais, zonas urbanas, bairros residen- ciais e tantas outras divisões do território do Estado e do Município, para fms simplesmente administrativos ou especificamente urbanísticos, como são as cidades e vilas. As cidades e vilas são divisões urbanas, com perímetro certo e deli- mitado, para fins sociais de habitação, trabalho e recreação no território municipal. A cidade é a sede do Município, que lhe dá o nome; as vilas são as sedes dos Distritos e dos Subdistritos. Há, ainda, povoados e núcleos urbanos sem reconhecimento oficial, mas que constituem uma realidade social, geradora das futuras vilas e cidades. As cidades e vilas admitem, também, a subdivisão em zonas e bairros, para fins seletivos de sua ocu- pação. As cidad juridica nem aut, ~ do Município, c, oficializa as cid; quadro territoria . xado por lei mu. ” . minimos de zor. v< estaduais. Zona urbw" las, mas o Códíg esse conceito p: " urbanização ou ; . ' cleo urbano da . . w dois dos cinco 'f' . ~ *' Nacional ou se ç . i através de lote. ? . ção, indústria c . i ~ contrariando a : ~ nal de Cadastro 1 de imóvel rum. ' ~ '11 de sua localiza. " imóveis. ” E55: . ~ ~ 21. O C_; w- “ArL 32. l' e territorial urr-” bem imóvel por ' ~ zona urbana do v '“ “§ 19. Par; lei municipal. t* - N em pelo 1116110: ; ~ I - meio-fio o; . água; III - sisze' posteamento ps i' distância maxi , ~ 'l “§ 29. A . são urbana. c( " ~ à habitação. à ' das nos ÍCHTIÔ: . 22.A L: f É? .z 1" que se refere A rural aquele . V. . « ~ ~ i dustrial e q-: r
  12. 12. › . i ~-.1l para : as pelo ; ões do nicípío, . serviços : os são estadual _ Distritos * ; ilitara _onsulta _jminis- ? iponha s que o s; delimi- stração, c Distritos local e Errado, * 35. _ : âzação ; s pelo . x ¡san- erviços . IÍS, sa- “Jsiden- . " iv. para . 00H10 e deli- : rritório : as são . 'icleos ; lidade . íiitem, ~ . .a ocu- II - ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO 77 pação. As cidades, vilas e demais divisões urbanas não têm personalidade jurídica nem autonomia política; são meras circunscrições administrativas do Município, com tratamento urbanístico especial. A lei quadrienal é que oficializa as cidades e vilas, dando-lhes a denominação e a classificação no quadro territorial e administrativo do Estado; mas o perímetro urbano e' fi- xado por lei municipal a qualquer tempo, desde que contenha os requisitos minimos de zona urbana (CTN, art. 32, § 19) e atenda aos demais preceitos estaduais. Zona urbana ou perímetro urbano é a área territorial das cidades e vi- las, mas o Código Tributário Nacional (Lei 5.172, de 25.10.1966) ampliou esse conceito para fins tributários, possibilitando sua extensão a áreas em urbanização ou de expansão urbana, ainda que descontinuas ou fora do nú- cleo urbano da cidade ou vila. O essencial é que a área tenha, pelo menos, dois dos cinco melhoramentos urbanos enumerados no Código Tributário Nacional ou se destine à urbanização ou à extensão de aglomerado urbano, através de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, para habita- ção, indústria ou comércio, e seja definida em lei municipal. ” Todavia, contrariando a sistemática do Código, a lei que instituiu o Sistema Nacio- nal de Cadastro Rural (Lei 5.868, de 12.12.1972) estabeleceu um conceito de imóvel rural baseado na sua destinação e dimensões mas independente de sua localização, e, por exclusão, considerou urbanos todos os demais imóveis. ” Esse conceito, fixado para fms de incidência do imposto sobre 21. O Código Tributário Nacional dispõe: “Art 32. O imposto, de competência dos Municipios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão fisica, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município. “§ 19. Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal, observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos dois dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público: l - meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; ll - abastecimento de água; lll - sistema de esgotos sanitários; IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar; V - escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3km do imóvel considerado. “§ 29. A lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expan- são urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria, ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas defini- das nos termos do parágrafo anterior. " 22. A Lei 5.868/1972 dispunha: “Art 69. Para fim de incidência do imposto sobre a propriedade territorial rural, a que se refere o art. 29 da Lei n. 5.172, de 25 de outubro de 1966, considera-se imóvel rural aquele que se destinar à exploração agricola, pecuária, extrativa vegetal ou agroin- dustrial e que, independentemente de sua localização, tiver área superior a lha.
  13. 13. 78 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO a propriedade territorial rural/ ITR (art. 69 da Lei 5.868/1972), não poderia prevalecer sobre o Código Tributário Nacional, cujo art. 29 considera fato gerador desse imposto a propriedade icípio, definida por lei municipal (art. 32 e parágrafo). Isto porque a Lei 5.868/1972 - lei ordinária - não poderia alterar dispositivos do referido Código, que é a lei complementar que dispõe sobre as normas gerais de direito tributário e os conflitos de competência nessa matéria entre as entidades estatais, previstas no art. 146, l, da CF. Pela mesma razão, não poderia revogar, como pretendeu, os arts. 14 e 15 do Decreto-lei 57, de 18.11.1966, que excepcionaram os “sitios de recreio” e os imóveis comprovadamente utili vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial das disposições dos arts. 29 e 32, respectivamente, do CTN. ” Nota: Este artigo e seu parágrafo único foram STF, em 12.12.1972, no RE 93.850-8-MG. 23. O Decreto-lei 57/ l 966 dispõe: "Art. 14. O disposto no art. 29 da Lei abrange o imóvel que, comprovadamente, s qual a eventual produção não se destine ao o imposto sobre a propriedade mesma lei. julgados inconstitucionais pelo n. 5,172, de 25 de outubro de 1966, não eja utilizado como “sitio de recreio” e no comércio, incidindo assim sobre o mesmo predial e territorial urbana, a que se refere o art. 32 da Esses dispositivos, editados logo após a promulgação do Código Tributário Na- cional, com a vigência da Constituição Federal de 1967 (art. 18, § 19, mantido pela A lei municíf v todos os fins adní quisitos mínimo< L a Constituição E5' lei própria, outros desde que não cor. : não atentem comi - da terra. Observe-se. . 6.766, de 19.12.14' lhe atribui o Códíg ' de atender a ambas suas disposições. T~ determinada finaÍ . que deve prevalec; " ' bano, complemer. : . local. O perímetro . ' ' verifiquem as cor . cricionária; é viu: › superiores estabel. . s inválida, e assim à por quem tenha i: : de efeitos conciz' mesmo que SC 177w ' 'll do IPTU, a apliç. administrativas 1:' . Zona de at: : ficações e equip; ' › las. ” Essas zona: ~ . das pelo Munici; consubstancia no. " , . ' t¡ as entidades esta ou possuidores d: ~ = ~ priedade territon' í. , 24. Sobre l( , c tos consulte-se. :I 25. O cone: de Pesquisa e Esí. . in Boletim 4, de _, e ~ l cit. , 103 ed. , Ca; '
  14. 14. Ç . não poderia _ - -. tnsidera fato * ; se de imóvel * I_a¡ municipal Hfizária - não implementar - conflitos de ; s no art. 146, xisideu, os arts. " os “sítios de ~. 'Çã0 extrativa dos arts. 29 e ~ › neste artigo, ' u g propriedade . - 25 de outubro ; icionais pelo de 1966, não . : recreio” e no ~ ? bre o mesmo . :: e o art. 32 da de 1966, não , extrativa ve- , viro. o imposto __ Tributário Na- mantido pela ~ complemen- - Ê972. Conse- . . . lama, os Mu- : io Decreto-lei f' zonas urbanas, :: s os utilizados _slquer que seja -_~_-. desde que se m. É da Lei , dos imóveis de r extrativa ve- subtraiu essas . ,: . em tese, não II - ORGANIZAÇÃO no MUNICÍPIO 79 A lei municipal e' que declara e delimita o perímetro urbano, para todos os fins administrativos, urbanísticos e tributários, atendidos os re- quisitos mínimos da norma federal pertinente e as demais condições que a Constituição Estadual estabelecer. Pode ainda o Município editar, por lei própria, outros requisitos para o reconhecimento do perímetro urbano, desde que não conflitem com as normas superiores da União e do Estado e não atentem contra o direito de propriedade, segundo a normal utilização da terra. Observe-se, que para fins de loteamento urbano? regido pela Lei 6.766, de 19.12.1979, a zona urbana pode ter conceituação diversa da que lhe atribui o Código Tributário Nacional, estando os Municípios no dever de atender a ambas as normas - a lei tributária e a urbanística -, conciliando suas disposições, porque cada um desses diplomas legais a conceitua para determinada finalidade. Sendo a do Código a mais ampla e genérica, é a que deve prevalecer para efeito de extensão e delimitação do perímetro ur- bano, complementada pelas exigências da Lei 6.766/1979 e pela legislação local. O perímetro urbano pode ser alterado em qualquer época, desde que se verifiquem as condições legais de sua identificação. Sua extensão não é dis- cricionária; e' vinculada à existência dos elementos objetivos que as normas superiores estabelecem. Desatendidos seus pressupostos, a lei municipal é inválida, e assim pode ser declarada pelo Judiciário, desde que impugnada por quem tenha legitimidade para faze-lo. Observamos, ainda, que tal lei é de efeitos concretos, razão pela qual admite correção judicial direta antes mesmo que se pratiquem atos de sua execução, tais como o lançamento do IPTU, a aplicação das limitações urbanísticas e outras consequências administrativas incidentes sobre a área declarada urbana. Zona de expansão urbana é a que se reserva para receber novas edi- ficações e equipamentos urbanos, no normal crescimento das cidades e vi- las. ” Essas zonas, ainda que na área rural, devem ser desde logo delimita- das pelo Município e submetidas às restrições urbanísticas do Plano Diretor consubstancia norma geral de direito tributário, nem disciplinadora de conflitos entre as entidades estatais. Assim sendo, é válido para a União, e, por isso, os proprietários ou possuidores dessas glebas estão atualmente isentos de qualquer imposto sobre a pro- priedade territorial. 24. Sobre loteamento urbano, v. o tópico pertinente; e para maiores esclarecimen- tos consulte-se, do Autor, Direito de Construir, cit. , 104 ed. , Capítulo 4. 25. O conceito de zona de expansão urbana foi pioneiramente fixado pelo Centro de Pesquisa e Estudos Urbanísticos da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP, in Boletim 4, de 1960. Sobre zoneamento em geral, v. , do Autor, Direito de Construir, cit. , 10g ed. , Capítulo 4, item 2.1.7.
  15. 15. l¡ 80 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO e às normas do Código de Obras para suas edificações e traçado urbano. Inútil seria aguardar a conversão dessas zonas em áreas urbanizadas para, depois, sujeitá-las aos regulamentos edilícios e às regras urbanísticas que condicionam a formação da cidade. O Município deve orientar e preservar o desenvolvimento de seus aglomerados urbanos a fim de obter, no futuro, cidades, vilas e bairros ñincionais e humanos, com todos os requisitos que propiciam segurança, estética e conforto aos habitantes. Isto se consegue pela antecipação das exigências urbanísticas para as zonas de expansão urbana, que são as matrizes das futuras cidades. Essas áreas, embora em zonas rurais, passam, excepcionalmente, a áreas urbanas, sujeitas aos tri- butos municipais e regidas pelas leis locais de uso do solo e pelas normas edilícias da Municipalidade. A política de desenvolvimento urbano está prevista na Carta da Repú- blica (arts. 182 e 183), com competência exclusiva do Município para sua execução, observadas as diretrizes gerais fixadas pela União, nos termos do art. 21, XX. Essa matéria será estudada porinenorizadamente no Capítulo IX, ao tratarmos do ordenamento urbano. Zona rural e' toda área excedente do perímetro urbano. Não há distin- ção entre zona rural e zona suburbana, que a tradição mantém sem qualquer razão de direito. No nosso regime municipal só há lugar para zona urba- na, zona de expansão urbana e zona rural; a primeira caracteriza-se pela existência de edificações e equipamentos públicos destinados a habitação, comércio, indústria ou utilização institucional; a segunda deñne-se como a área reservada para o crescimento da cidade ou vila; a terceira identifica- -se pela sua destinação agrícola, pastoril ou extrativa, geralmente a cargo da iniciativa particular. Daí por que a zona rural não está sujeita às nor- mas edilícias e urbanísticas, nem se expõe aos tributos urbanos, desde que suas terras tenham utilização agrária ou se destinem a reservas florestais. A regulamentação da zona rural é da competência da União e está sob as normas do Estatuto da Terra (Lei 4.504, de 30.1 l . l964) e da Lei 12.651, de 25 .5.2012 (nova legislação florestal). 4. 4 Divisão judiciária A divisão judiciária, que anteriormente se fazia pela mesma lei quin- quenal, juntamente com a divisão territorial e administrativa do Estado, atualmente se faz separadamente, por lei de iniciativa do Tribunal de Justi- ça do Estado, conforme preceitua o art. 125, § 19, da CF. Pela divisão judiciária o território estadual é repartido em comarcas, termos, distritos, circunscrições e seções judiciárias, segundo a organiza- ll- ção da Justiça de cada Iii' - tucionais estabelecidos _f_ A comarca é a uni; w mais Municípios, W995” o Município não tem P" - - ' dos serviços auxiliares . da União (Justiça P995' Militar). Os termos e distr: ~ Estados para distribute. _ Comum. No Estado de “ distritais em algumas - os limites de Munici? ” e ' regionais com jurisdití “_ ros ou regiões do Mur. . As circunscriçãt; -' 4 trativos da Justiça, de outras atividades inter? , t» O que convém i: : «l com a divisão admin. separadas tanto na fc f" aquela se faZ P0¡ 191 j' Estado. Essa separa: : fim às frequentes 2x": Estadual e às pressoc~ . cas sem interesse alg. . " dência do Poder Juc : . ' 5. Regiões Metropr' Í A anterior C cuírí t** de serviços comuna 26. Sobre RE. ? Meirelles, Area _[~. :' drade Azevedo. “lrtsz . 2 191; Adilson Dali; ~ “l nas". RDP 12/309 : . RDP 14/285; Rabat ZS 85; Amoldo ' 't -Geral (RJ) 36'15"* T
  16. 16. . . a II - ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO 81 ção da Justiça de cada unidade federativa, observados os princípios consti- tucionais estabelecidos pela União (CF, arts. 93 a 100, 125 e 126). A Comarca é a unidade judiciária brasileira, e pode abranger um ou mais Municípios, recebendo o nome do Município-sede. Como já vimos, o Município não tem poder nem órgãos judiciários próprios, nem participa dos serviços auxiliaresda Justiça, a qual é do Estado (Justiça Comum) ou da União (Justiça Federal, Justiça Eleitoral, Justiça do Trabalho e Justiça Militar). Os termos e distritos judiciários são divisões ainda usadas em alguns Estados para distribuição da Justiça de Paz ou descentralização da Justiça Comum. No Estado de São Paulo foram criados e instalados foros e varas distritais em algumas comarcas, com jurisdição territorial coincidente com os limites de Municípios ou Distritos a elas pertencentes. E também foros regionais com jurisdição territorial delimitada em áreas definidas de bair- ros ou regiões do Município-sede da comarca. As circunscrições e seções judiciárias são divisões para fms adminis- trativos da Justiça, delimitadoras das áreas de substituição dos juizes e de outras atividades internas do Poder Judiciário. O que convém assinalar é que a divisão judiciária não se confunde com a divisão administrativa do Estado e dos Municípios, e estão, agora, separadas tanto na forma quanto no tempo de sua efetivação, uma vez que aquela se faz por lei de iniciativa do Tribunal de Justiça e esta por lei do Estado. Essa separação, operada pela Constituição da República, veio pôr fim às frequentes interferências políticas do Legislativo e do Executivo Estadual e às pressões dos Municípios para a criação e elevação de comar- cas sem interesse algum para a Justiça, mas sempre prejudiciais à indepen- dência do Poder Judiciário. 5. Regiões Metropolitanas* e outras unidades regionais A anterior Constituição da República permitia que, para a realização de serviços comuns, lei complementar federal estabelecesse Regiões Me- 26. Sobre Região Metropolitana consultem-se, na doutrina pátria: Hely Lopes Meirelles, Área Metropolitana e sua Administração, São Paulo, 1966; Eurico de An- drade Azevedo, “Institucionalização das Regiões Metropolitanas”, RDA 119/1 e RDP 2/ 191; Adilson Dallari, "Subsídios para a criação imediata das entidades metropolita- nas”, RDP 12/309 e Boletim do Interior 16-30/ 166, e “O uso do solo metropolitano”, RDP 14/285; Roberto Rosas, “Perspectiva jurídica da Região Metropolitana", RDP 28/85; Amoldo Wald, “As áreas metropolitanas”, Revista de Direito da Procuradoria- -Geral (RJ) 26/ 150; Harry J . Cole, Programa de Desenvolvimento Metropolitano no
  17. 17. 82 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO tropolitanas, constituídas por Municipios que, independentemente de sua vinculação administrativa, fizessem parte da mesma comunidade socioe- conômica (art. 164). Em consonância com o dispositivo constitucional, foi promulgada a Lei Complementar 14, de 8.6.1973, alterada pela Lei Com- plementar 27, de 3.11.1975, que criou as Regiões Metropolitanas de São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belém e Fortaleza, especificando os Municípios que as integram (art. 19 e §§); de- terminou a constituição e a competência de seus órgãos diretivos (Conse- lho Deliberativo e Conselho Consultivo), a serem criados e mantidos pelo Estado interessado (arts. 29 a 49); permitiu a unificação da execução dos serviços comuns pelo meio mais adequado (art. 39, parágrafo único); enu- merou os serviços de interesse comum, possibilitando a inclusão de outros mediante lei ordinária federal (art. 49); e concedeu algumas vantagens aos Brasil, Rio de Janeiro, 1967; Eros Roberto Grau, Regiões Metropolitanas, São Paulo, 1974; Pedro Estevam Alves Pinto Serrano, Região Metropolitana, São Paulo, Verbatim, 2009; Rafael Augusto Silva Domingues, A Competência do Estado-Membro no Direito Urbanístico, Belo Horizonte, Fórum, 201 1; Maria Paula Dallari Bucci, “Gestão associa- da de serviços públicos e Regiões Metropolitanas", in Luiz Guilherme da Costa Wagner Jr. (coord. ), Direito Público r Estudos em Homenagem ao Professor Adilson Abreu Dallari, Belo Horizonte, Del Rey, 2004, p. 549; e Adilson Dallari, “Regiões Metropoli- tanas e planejamento integrado", in Newton de Lucca, Samantha Ribeiro Meyer-Pflug e Mariana Barbosa Baeta Neves (coords. ), Direito Constitucional Contemporâneo ~ Ho- menagem ao Professor . Wc/ tel Temer, São Paulo, Quartier Latin, 2012, p. 895. Na doutrina estrangeira: Leon H. Wallace, “Structure of local govemment", in Metropolitan Area Problems, São Francisco, 1965; American Bar Association 8/4, São Francisco, 1965; Metropolitan Area Problems; Documentation Française, Paris, 1962, “La Región de Paris”; Carlos Mouchet, La Organización y Planijicación del Área Me- tropolitana, Buenos Aires, 1969. Observamos que o preceito contido na Constituição de 1969 (art. 164) resultou do estudo do professor Hely Lopes Meirelles, a pedido do então Ministro da Justiça, professor Milton Campos, para a reforma da Constituição de 1946 no setor municipal. Dentre outras sugestões, foi apresentada a da institucionalização das Regiões Metropo- litanas, fixando-se naquele texto constitucional sua conceituação e as diretrizes para seu estabelecimento e implantação pelos Estados-membros, com participação obrigatória da União, do Estado e do Municipio nos encargos técnicos e financeiros na administra- ção da área. Todavia, com a mudança do titular da Pasta houve modificação no projeto de reforma da Constituição, desvirtuando-se os termos da proposta então apresentada e surgindo no art. 157, § 10, da Carta de 1967, reproduzido na Emenda Constitucional l/ l 969 (art. 164), o texto cujo conteúdo não atingiu os objetivos desejados. Quando da elaboração da Lei Complementar 14/1973 o professor Hely Lopes Meirelles foi novamente solicitado a colaborar no trabalho apresentado pelo então Prefeito de São Paulo, Figueiredo Ferraz, ao Ministério da Justiça. Referido trabalho consubstanciava um anteprojeto de lei complementar acompanhado de estudo no qual foram expostas as linhas gerais da inovação constitucional, enfatizando-se a necessida- de de participação das três esferas administrativas, com as mesmas palavras constantes desta edição. Municípios da Reg à tegrado e dos sen . . Lei Complementar l de Janeiro (art. 19 . da Lei Complemet' . ' desenvolvimento. A Constituiç. ? diante lei Comple' . Urbanas e Micrt ' limítrofes, para - . -' funções públicas ; z . A Região 31:? ” ~ cida e adotada er: terurbanos das g7.. ' Toronto, Londres -. fluência da Alcir a uma Adminis: : e promova as 03". . cendo as conver. . necessidades de: ' É notório . caráter intermuí . i os realizem ist”. . mas regional. LS- raro, da próprí; , lecimento dest. ; ' trizes da regiiñ. que irá operar f' . › 2"». .- S'. “ _s Estado ti. 9.'. ! tl
  18. 18. y l _ te de sua , ; 3 socioe- . íonal, foi _ei Com- . LÉ de São ' _ Belém e e §§); de- ~ lConse- , dos pelo ; Ação dos so); enu- . le outros 'ggens aos É ão Paulo, . Verbatim, «to Direito ~ 2'. ) associa- -ta Wagner 'm Abreu . › Klettopoli- __ : r-Pflug e . . : eo 9 Ho- t¡ . -"rnent”, in : 8/4, São Lris. 1962, , li-ea Me- -' resultou ; a Justiça, v "iunicipal. ~_ s Metropo- ': s para seu brigatória . iminístra- : io projeto . -resentada : titucional ' âely Lopes ? elo então " : a trabalho jo no qual ñecessida- . ~ ; onstantes 11 - ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO 83 Municípios da Região pela participação na execução do planejamento in- tegrado e dos serviços comuns (an. 69, parágrafo único). Posteriormente, a Lei Complementar 20, de 1.7.1974, criou a Região Metropolitana do Rio de Janeiro (art. 19), determinou que se aplicasse o disposto nos arts. 29 a 69 da Lei Complementar 14/1973 (art. 20) e criou um fundo contábil para seu desenvolvimento, inclusive com ingressos federais (art. 21). A Constituição Federal de 1988 detennina: “Os Estados poderão, me- diante leí complementar, instituir Regiões Metropolitanas, Aglomerações Urbanas e Microrregiões, constituídas por agrupamentos de Municipios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum” (art. 25, § 39). ” A Região Metropolitana, como área de serviços unificados, é conhe- cida e adotada em vários Paises para solução de problemas urbanos e in- terurbanos das grandes cidades, como Paris, Los Angeles, São Francisco, Toronto, Londres e Nova Délhi. Resume-se na delimitação da zona de in- fluência da Metrópole e na atribuição de serviços de âmbito metropolitano a uma Administração única, que planeje integralmente a área, coordene e promova as obras e atividades de interesse comum da região, estabele- cendo as convenientes prioridades e normas para o pleno atendimento das necessidades das populações interessadas. É notório que a complexidade e o alto custo das obras e serviços de caráter intemiunicipal ou metropolitano já não permitem que as Prefeituras os realizem isoladamente, mesmo porque seu interesse não é apenas local, mas regional, afetando a vida e a administração de todo o Estado e, não raro, da própria União. Daí por que a Constituição condicionou o estabe- lecimento destas Regiões a lei complementar estadual, que fixará as dire- trizes da regionalização, atribuindo ao Estado a organização metropolitana que irá operar na área regionalizada e delineando sua competência. 27. A propósito dessa divisão em unidades regionais, o art. 153 da Constituição do Estado de São Paulo, em confusas e complexas conceituações, considera Região Metropolitana o agrupamento de Municípios limítrofes que assuma destacada expres- são nacional, em razão de elevada densidade demográfica, significativa conurbação e de funções urbanas e regionais com alto grau de diversidade, especialização e inte- gração socioeconômica, exigindo planejamento integrado e ação conjunta permanente dos entes públicos nela atuantes; Aglomeração Urbana o agrupamento de Municípios limítrofes que apresente relação de integração funcional de natureza econômico-social e urbanização contínua entre dois ou mais Municípios ou manifesta tendência nesse senti- do, que exija planejamento integrado e recomende ação coordenada dos entes públicos nela atuantes; Microrregião 0 agrupamento de Municipios limítrofes que apresentem, entre si, relações de interação funcional de natureza fisico-territorial, econômico-social e administrativa, exigindo planejamento integrado com vistas a criar condições adequa- das para o desenvolvimento e integração regional.
  19. 19. 84 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO O essencial é que a lei complementar estadual contenha normas fle- xíveis para a implantação da Região Metropolitana, sem obstaculizar a atuação estadual e municipal; ofereça a possibilidade de escolha, pelo Es- tado, do tipo de Região Metropolitana a ser instituída; tome obrigatória a participação do Estado e dos Municípios interessados na direção e nos recursos financeiros da Região Metropolitana; conceitue corretamente as obras e serviços de caráter metropolitano, para que não se aniquile a auto- nomia dos Municípios pela absorção de atividades de seu interesse local; e, finalmente, se atribuam à Região Metropolitana poderes administrativos e recursos financeiros aptos a permitir o planejamento e a execução das obras e serviços de sua competência sem os entraves da burocracia estatal. Sem estas características a Região Metropolitana não atingirá plenamente suas finalidades. A Região Metropolitana poderá atingir vários Municípios limítrofes, de um ou mais Estados da Federação, sendo que neste último caso a Região Metropolitana terá que ser organizada por norma das entidades interessadas. Outra observação que se impõe é a de que a Região Metropolitana não se erige em entidade estatal intermediária entre o Estado e os Municí- pios. Na nossa organização constitucional federativa não há lugar para uma nova entidade política. A Região Metropolitana será apenas uma área de serviços especiais, de natureza meramente administrativa. Sua administra- ção poderá ser feita por entidade autárquica (autarquia) ou estatal (empresa pública, sociedade de economia mista), ou até mesmo ser atribuída a um órgão do Estado (Secretaria de Estado) ou a um colegiado de represen- tantes do Estado e dos Municípios (Comissão ou Conselho), segundo os interesses e as conveniências de cada Região. Mas o que não se permite é a constituição da Região Metropolitana ou da sua administração como entidade política ou, mesmo, político-administrativa, rivalízando com o Estado e o Município em poderes e prerrogativas estatais. A Região Metropolitana será sempre uma divisão simplesmente ad- ministrativa, e a entidade ou órgão que a administrar não poderá ir além de uma organização com autonomia administrativa e financeira, seja com personalidade de direito público (autarquia), seja com personalidade de direito privado (empresa estatal), seja sob a forma de órgão do Estado (Secretaria de Estado, Departamento, Divisão etc. ), seja sob amodalidade colegiada de Conselho ou Comissão. 6. Lei orgânica municipal Nos regimes das Constituições Federais anteriores a quase totalidade dos Municípios brasileiros - à exceção do Estado do Rio Grande do Sul - . -.~: lotava o sísí: .aclministraçi. . . A C 015:. " , o Municípic . sua própria Í. - 'iãmo de 10W_ ". lunicipaí. _ : os: (. ..1" : C7 Mia. equix ; . Nesse ; _ . imitiistr. .r. seguinte. O an. Lv . 25 2011") e f* L t** . . _e o Nluñt;
  20. 20. normas ile- *staculizar a _ "na, pelo Es- obrigatória ; Çreção e nos fetamente as ' _juile a auto- 'LSTCSSC local; ,TJÍHÍSÍIBÍÍVOS execução das çracia estatal. 1_ 'u plenamente 15 limítrofes, :: so a Região znteressadas. Íizropolitana ' e os Munici- . gar para uma : na área de . . administra- . ' ': -.: al (empresa "ibuída a um ie represen- . segundo os ig se permite : :ração como : ando com o - : smente ad- ' 'dera ir além , x:zceira, seja --ersonalidade do Estado , z modalidade _se totalidade ; ide do Sul ~ Il - ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO 85 adotava o sistema de leis orgânicas estaduais para reger a organização e a administração de todos os seus Municipios. A Constituição de 1988, ampliando a autonomia municipal e incluindo o Municipio como peça essencial da Federação, deu-lhe o poder de editar sua própria lei orgânica, “votada em 2 (dois) tumos, com o interstício mi- nimo de 10 (dez) dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes precei- tos: (. ..)” (CF, art. 29). Essa lei orgânica, também denominada Carta pro'- pria, equivale à Constituição Municipal. Nesse dispositivo ficou assegurada sua tríplice autonomia política, administrativa e financeira, que estudaremos separadamente no capitulo seguinte. O art. 29, com a redação dada pelas EC l/ l992, 16/1997, 19/1998, 25/2000 e 58/2009, contém a enumeração dos preceitos constitucionais a que o Municipio deve obedecer na elaboração da sua lei orgânicaz” 28. “Art 29. (. ..): I - eleição do prefeito, do vice-prefeito e dos vereadores, para mandato de 4 (quatro) anos. mediante pleito direto e simultâneo realizado em todo o Pais; H - eleição do prefeito e do vice-prefeito realizada no primeiro domingo de ou- tubro do ano anterior ao término do mandato dos que devam suceder, aplicadas as re- gras do art. 77, no caso de Municípios com mais de 200.000 (duzentos mil) eleitores; III ~ posse do prefeito e do vice-prefeito no dia 19 de janeiro do ano subsequente ao da eleição; lV ~ para a composição das Câmaras Municipais, será observado o limite má- ximo de: a) 9 (nove) vereadores, nos Municipios de ate' 15.000 (quinze mil) habitantes; b) ll (onze) vereadores, nos Municipios de mais de 15.000 (quinze mil) habitantes e de até 30.000 (trinta mil) habitantes; c) 13 (treze) vereadores. nos Municipios com mais de 30.000 (trinta mil) habitantes e de até 50,000 (cinquenta mil) habitantes; d) 15 (quin- ze) vereadores, nos Municipios de mais de 50.000 (cinquenta mil) habitantes e de ate' 80.000 (oitenta mil) habitantes; e) 17 (dezessete) vereadores, nos Municipios de mais de 80.000 (oitenta mil) habitantes e de ate' 120.000 (cento e vinte mil) habitantes; t) 19 (dezenove) vereadores, nos Municipios de mais de 120.000 (cento e vinte mil) habitan- tes e de ate' 160.000 (cento e sessenta mil) habitantes; g) 21 (vinte e um) vereadores, nos Municípios de mais de 160.000 (cento e sessenta mil) habitantes e de até 300.000 (trezentos mil) habitantes; h) 23 (vinte e três) vereadores, nos Municípios de mais de 300.000 (trezentos mil) habitantes e de até 450.000 (quatrocentos e cinquenta mil) habi- tantes; i) 25 (vinte e cinco) vereadores, nos Municípios de mais de 450.000 (quatrocen- tos e cinquenta mil) habitantes e de até 600.000 (seiscentos mil) habitantes; j) 27 (vinte e sete) vereadores, nos Municípios de mais de 600.000 (seiscentos mil) habitantes e de ate' 750.000 (setecentos e cinquenta mil) habitantes; k) 29 (vinte e nove) vereadores, nos Municipios de mais de 750.000 (setecentos e cinquenta mil) habitantes e de ate' 900.000 (novecentos mil) habitantes; l) 31 (trinta e um) vereadores, nos Municípios de mais de 900.000 (novecentos mil) habitantes e de até 1.050.000 (um milhão e cinquenta mil) habitantes; m) 33 (trinta e três) vereadores, nos Municípios de mais de 1.050.000 (um milhão e cinquenta mil) habitantes e de até 1.200.000 (um milhão e duzentos mil) habitantes; n) 35 (trinta e cinco) vereadores, nos Municipios de mais de 1.200.000 (um
  21. 21. 86 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO milhão e duzentos mil) habitantes e de até 1.350.000 (um milhão e trezentos e cinquenta mil) habitantes; o) 37 (trinta e sete) vereadores, nos Municipios de 1.350.000 (um mi- lhão e trezentos e cinquenta mil) habitantes e de até 1.500.000 (um milhão e quinhentos mil) habitantes; p) 39 (trinta e nove) vereadores, nos Municípios de mais de 1.500.000 (um milhão e quinhentos mil) habitantes e de até 1.800.000 (um milhão e oitocentos mil) habitantes; q) 41 (quarenta e um) vereadores, nos Municípios de mais de 1.800.000 (um milhão e oitocentos mil) habitantes e de até 2.400.000 (dois milhões e quatrocentos mil) habitantes; r) 43 (quarenta e três) vereadores, nos Municipios de mais de 2.400.000 (dois milhões e quatrocentos mil) habitantes e de ate' 3.000.000 (três milhões) de habi- tantes; s) 45 (quarenta e cinco) vereadores, nos Municipios de mais de 3.000.000 (três milhões) de habitantes e de até 4.000.000 (quatro milhões) de habitantes; t) 47 (quarenta e sete) vereadores, nos Municipios de mais de 4.000.000 (quatro milhões) de habitantes e de até 5.000.000 (cinco milhões) de habitantes; u) 49 (quarenta e nove) vereadores, nos Municipios de mais de 5.000.000 (cinco milhões) de habitantes e de ate' 6.000.000 (seis milhões) de habitantes; v) 51 (cinquenta e um) vereadores, nos Municipios de mais de 6.000.000 (seis milhões) de habitantes e de até 7.000.000 (sete milhões) de habitantes; w) 53 (cinquenta e três) vereadores, nos Municipios de mais de 7.000.000 (sete milhões) de habitantes e de até 8.000.000 (oito milhões) de habitantes; e x) 55 (cinquenta e cinco) vereadores, nos Municípios de mais de 8.000.000 (oito milhões) de habitantes; V ~ subsídios do prefeito, do vice-prefeito e dos secretários municipais fixados por lei de iniciativa da Câmara Municipal, observado o que dispõem os arts. 37. Xl, 39, § 49, 150, H, 153, III, e 153, § 29, l; Vl - o subsídio dos vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subsequente, observa- do o que dispõe esta Constituição, observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os seguintes limites máximos: a) em Municipios de ate' 10.000 (dez mil habitantes), o subsidio máximo dos vereadores corresponderá a 20% (vinte por cento) do subsidio dos deputados estaduais; b) em Municipios de 10.001 (dez mil e um) a 50.000 (cinquenta mil) habitantes, o subsidio máximo dos vereadores corresponderá a 30% (trinta por cento) do subsidio dos deputados estaduais; c) em Municipios de 50.001 (cinquenta mil e um) a 10.000 (cem mil) habitantes, o subsidio máximo dos vereadores corresponderá a 40% (quarenta por cento) do subsidio dos deputados estaduais; d) em Municipios de 100.001 (cem mil e um) a 300.000 (trezentos mil) habitantes, o subsi- dio máximo dos Vereadores corresponderá a 50% (cinquenta por cento) do subsidio dos deputados estaduais; e) em Municípios de 300.001 (trezentos mil e um) a 500.000 (quinhentos mil) habitantes. o subsidio máximo dos vereadores corresponderá a 60% (sessenta por cento) do subsidio dos deputados estaduais; t) em Municipios de mais de 500.000 (quinhentos mil) habitantes, o subsidio máximo dos vereadores corresponderá a 75% (setenta e cinco por cento) do subsídio dos deputados estaduais; VII ~ o total da despesa com a remuneração dos vereadores não poderá ultrapassar o montante de 5% (cinco por cento) da receita do Município; VIII - inviolabilidade dos vereadores por suas opiniões, palavras e votos no exercicio do mandato e na circunscrição do Muni- cipio; IX -- proibições e incompatibilidades, no exercício da vereança, similares, no que couber, ao disposto nesta Constituição para os membros do Congresso Nacional e na Constituição do respectivo Estado para os membros da Assembleia Legislativa; X ~ julgamento do prefeito perante o Tribunal de Justiça; XI - organização das funções legislativas e tiscalizadoras da Câmara Municipal; XII - cooperação das associações re- presentativas no planejamento municipal; XIII - iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Município, da cidade ou de bairros, através de manifestação de. pelo menos, 5% (cinco por cento) do eleitorado; XIV - perda do mandato do prefeito, nos termos do art_ 28, parágrafo único”. Com a edição t. em vigor em 1.1.2 às despesas do Po: : despesa, incluidos inativos, não podéi e das defini transferência» do de confc f" t_ sete por cento) pi. " habitantes; ll «f _ 100.000 (cem m1,» . cento) para Munic, “ e 500.000 (quinhe" décimos por cent: _ nhentos mil e um ~ . ' por c ento) para . l . um) e 8.000.000 4 . co décimos por cer' < oito milhões e u: : com folha de paga" . ser superior a 70 Esse sistema. , ÍWÍLLS', tirado do E ao Municipio o : Í: didos os preceito' ~ " ' dos na Constitu , No sistema : -." . ' 'o lugar, os princij Íeis aplicáveis aos se . .:ubro. em pf J er. do ano q* : ' vzezm] import. : . :: to (s. ) o ca_- ' orgânicas. e? ” - 77, . - _e xotos. não cc* pn»kn convoc , :s parágrafos . nçar maioria 2': - e após a pro* iderando-s zado o se°
  22. 22. '_ : ritos e cinquenta ?50.000 (um mi- 'ão e quinhentos ais de 1.500.000 tão e oitocentos 'tais de 1.800.000 'es e quatrocentos , "zis de 2.400.000 , 'ÍÍillIÕES) de habi- j: 3.000.000 (três a ; sz t)47 (quarenta *est de habitantes . ' we) vereadores, ; de ate' 6.000.000 »s . Vlunicipios de sete milhões) de ,115 de 7.000.000 aitantes; e x) 55 l (oito milhões) . :: irios municipais -põem os arts. 37, ; pires será fixado - : queima observa- . _.35 na respectiva ; 10.000 (dez mil n inte por cento) dez mil e um) a . r corresponderá a : ipios de 50.001 ' : v dos vereadores ~- estaduais; d) em stantes, o subsi- . ;:: to) do subsídio : um) a 500.000 'emonderá a 60% _ ios de mais de 'cs corresponderá -; 'll r o total da ; nontante de 5% < vereadores por : :rição do Muni- ca. similares, no : gresso Nacional -rieia Legislativa; ?não das funções ; s associações re- ~ , ; *rojetos de lei de . - manifestação de, 'jato do prefeito, II - ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO 37 Com a edição da Emenda Constitucional 25, de 14.2.2000, que entrou em vigor em 1.1.2001, foi acrescido o art. 29-A, estabelecendo restrições às despesas do Poder Legislativo Municipal, de tal modo que o total da sua despesa, incluidos os subsídios dos vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar o percentual da soma da receita tributária e das transferências aludidas nos arts. 153, § 59, 158 e 159 da CF, a ser definido de conformidade com a população do Municipio, a saber: “l - 7% (sete por cento) para Municipios com população de até 100.000 (cem mil) habitantes; II ~ 6% (seis por cento) para Municipios com população entre 100.000 (cem mil) e 300.000 (trezentos mil) habitantes; III - 5% (cinco por cento) para Municipios com população entre 300.001 (trezentos mil e um) e 500.000 (quinhentos mil) habitantes; IV e 4,5% (quatro inteiros e cinco décimos por cento) para Municipios com população entre 500.001 (qui- nhentos mil e um) e 3.000.000 (três milhões) de habitantes; V - 4% (quatro por cento) para Municipios com população entre 3.000.001 (três milhões e um) e 8.000.000 (oito milhões) de habitantes; VI - 3,5% (três inteiros e cin- co décimos por cento) para Municipios com população acima de 8.000.001 (oito milhões e um) habitantes". Além disto, o gasto da Câmara Municipal com folha de pagamento, incluídos os subsídios dos vereadores, não deverá ser superior a 70% de sua receita (art. 29-A, § 19). Esse sistema, agora admitido entre nós, é o das chamadas Cartas pró- prias, tirado do Home Rule Charter norte-americano, segundo o qual cabe ao Municipio o direito de promulgar a lei básica de sua organização, aten- didos os preceitos e princípios da Constituição da República e os consagra- dos na Constituição do respectivo Estado-membro. No sistema anterior cabia sempre ao Estado-membro ditar, em primei- ro lugar, os principios gerais da organização municipal, quer no regime das leis orgânicas, em que descia a minúcias, consolidando todos os preceitos aplicáveis aos seus Municipios, quer no regime das Cartas próprias, ado- O art. 77, referido no inciso Il do art. 29, dispõe: 77. A eleição (. ..) realizar-se-á, simultaneamente, no primeiro domingo de outubro, em primeiro turno, e no último domingo de outubro, em segundo tumo, se houver, do ano anterior ao do término do mandato (. ..) vigente. § 19. A eleição do (. ..) [prefeilo] importará a do (. ..) [vice-prefeito] com ele registrado. § 29. Será considerado eleito (. ..) o candidato que, registrado por partido politico, obtiver a maioria absoluta de votos, não computados os em branco e os nulos. § 39. Se nenhum candidato al- cançar maioria absoluta na primeira votação, far-se-á nova eleição em até 20 (vinte) dias após a proclamação do resultado, concorrendo os dois candidatos mais votados e considerando-se eleito aquele que obtiver a maioria dos votos válidos. § 49. Se, antes de realizado o segundo tumo, ocorrer morte, desistência ou impedimento legal de candi- dato, convocar-se-á, dentre os remanescentes, o de maior votação. § 59. Se, na hipótese dos parágrafos anteriores, remanescer, em segundo lugar, mais de um candidato com a mesma votação, qualificar-se-á o mais idoso. "
  23. 23. 88 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO tado pelo Estado do Rio Grande do Sul desde sua primeira Constituição? onde essa tarefa era deferida a cada Município. Em última análise, as Cartas próprias, que anteriormente eram sim- ples regulamento das disposições constitucionais e das normas estaduais, agora são autônomas, criando direitos e concedendo poderes, dentro das prerrogativas que lhes foram outorgadas pela Carta de 1988.” Anote-se, finalmente, que o Poder Legislativo Municipal não pode, a pretexto de elaborar a lei orgânica ~ processo legislativo excepcional des- ~ tinado a dar estrutura e organização ao Município -, dispor sobre maté- ria de lei ordinária, com o intuito de arredar a participação do Executivo, subtraindo-lhe o direito de vetar, sancionar e promulgar atos normativos dessa natureza. 29. Júlio de Castilhos, Exposição de Motivos da Lei Estadual 19, de 12 de Janeiro 97; F emando Antunes, Do Municipio Brasileiro, 1926, pp. 93 e ss. sicas sobre 'v ' autonomia z .
  24. 24. Hely Ioopes Meirelles , l z , e w111i J i! s) TTÀT' . L . gl . J. l ll -a- -. _4___.4-4- illlíí” “t if @í V** a z' f l u *t Â. UÀ__ I l J-. 4:4L_l4_-4.. l - a# 1 . .4 a: a l x l XV i. 4 rw. 17a edição, 2* tiragem ADILSON ABREU DALLARI (Coordenador)
  25. 25. DIREI T0 MUNICIPAL BRASILEIRO HELY LOPES MEIRELLES © 1990, VERALICE CELIDONIO LOPES MEIRELLES 19 edição, 1957; 29 edição, 1964,' 39 edição, 1977,' 49 edição, 1981; 59 edição, 19 tiragem, 1985; 29 tiragem, 1987; 69 edição, 19 tiragem, 01.1993; 29 tiragem, 03.1993; 39 tiragem, 05.1993; 49 tiragem, 08.1993; 79 edição, 1994,' 89 edição, 1996,' 99 edição, 1997,' 109 edição, 1998,' 119 edição, 2000; 129 edição, 2001; 139 edição, 2003; 149 edição, 02.2006; 159 edição, 09.2006; 169 edição, 06.2008; 179 edição, 19 tiragem, 01.2013. A0 meu Pal'. a g Primeiro porque a " sileiro; segundo po rf' ISBN 978-85-392-0158-7 MeuPa 919m _' Meu pai, amigo¡ . e ate' dos inimigos. .. - Direitos reservados desta edição por Meupai' kom A l~ MALHEIROS EDIT ORES LTDA. Me" Pa P09?" 'A Rua Paes de Araújo, 29, conjunto 171 Meu pai, sile CEP 04531-940 - São Paulo - SP Meu pal; apoio Tel. : (11)3078-7205 Fax: (11)3168-5495 URL: wwwmalheiroseditores. eom. br e-mail: malheiroseditores@terra. com. br Meu pai, que r-a Meu pai, que › . Meu pai, M5 A este homem, trabalho e pelo u. ; Composição PC Editorial Ltda. A0 S9* humano A ele, que de A ele, que tin f Capa O meu amor a_ Criação: Nadia Basso Impresso no Brasil Printed in Brazil 05.2014
  26. 26. 88 DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO tado pelo Estado do Rio Grande do Sul desde sua primeira Constituição? onde essa tarefa era deferida a cada Município. Em última análise, as Cartas próprias, que anteriormente eram sim- ples regulamento das disposições constitucionais e das normas estaduais, agora são autônomas, criando direitos e concedendo poderes, dentro das prerrogativas que lhes foram outorgadas pela Carta de 1988.” Anote-se, finalmente, que o Poder Legislativo Municipal não pode, a pretexto de elaborar a lei orgânica ~ processo legislativo excepcional des- ~ tinado a dar estrutura e organização ao Município -, dispor sobre maté- ria de lei ordinária, com o intuito de arredar a participação do Executivo, subtraindo-lhe o direito de vetar, sancionar e promulgar atos normativos dessa natureza. 29. Júlio de Castilhos, Exposição de Motivos da Lei Estadual 19, de 12 de Janeiro 97; F emando Antunes, Do Municipio Brasileiro, 1926, pp. 93 e ss. sicas sobre 'I ' autonomia z .

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