4ª conferência josé roberto r. afonso

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4ª conferência josé roberto r. afonso

  1. 1. Desenvolvimento Local e Conflitos Distributivos:Alternativas de Gestão Social José Roberto R. Afonso I Congresso Internacional de Educação Fiscal: Para Além da Arrecadação Fortaleza, 28/11/12 Opiniões exclusivamente pessoais. 1
  2. 2. Tributar ou arrecadar? Sucesso inquestionável – ajuste fiscal via aumento de carga tributária sem precedente histórico e internacional – Brasil levou ao limite o uso do sistema tributário com fins exclusivo de arrecadar e promover o ajuste fiscal – Inovou mundialmente ao consagrar o princípio da comodidade - CPMF, substituição tributária, base presumida Visão predominante em políticas e práticas: arrecadar por arrecadar, independente de quem paga, sobre o que incidem, impactos sobre a economia... – Importa quanto se arrecada, mas também de quem e como? As repercussões econômicas e sociais do sistema tributário também precisam ser consideradas. 2 2
  3. 3. Descentralização fiscal& desenvolvimento local: peculiaridades brasileiras
  4. 4. Diagnóstico Atualizado- Sistema federativo fisicamente concluído (membros estaduais)- Descentralização Vertical (importância dos governos subnacionais)- Descentralização Horizontal (redistribuição regional)- Redistribuição Política de Poder (representação no Congresso) 4
  5. 5. Descentraliza e redistribui • Os mecanismos de repartição das receitas obedecem, historicamente, a uma hierarquia vertical: sempre que o governo federal as transferências para estados e municípios, estados fazem transferência de recursos aos municípios. • O Brasil é um país de dimensões continentais caracterizado pela acentuada disparidade regional. • Diferentes estados têm diferentes capacidades de mobilização com base na receita dos impostos, cuja competência lhes é atribuída. Nos municípios existem, ainda, milhares de unidades que variam de tamanho, agravando a desigualdade. • Para assegurar um grau mínimo de equalização da capacidade de despesa dos Governos subnacionais, historicamente, o governo central prevê um mecanismo de repartição de receitas (receitas de impostos e industrializados). • Mais recentemente, há transferências regulares para sistemas de educação e saúde, além de transferências voluntárias. • O governo central (mais os estados), também negocia (ad hoc) transferências voluntárias, embora sejam pequenas.5
  6. 6. Representação RegionalPopulation Representation in% - Brazil 2005 GDP Representation in% - Brazil 2005 7,1 7,5 13,827,7 42,6 5,0 Southeast Region 55,2 Southeast Region Southern Region 18,6 Southern Region 8,0 Northern Region Northern Region 14,6 Northeast Region Northeast Region Midwest Region Midwest Region Distributions of Seats - Congress - Brazil 2005 Conditions of Life Index - Brazil 2005 8,9 32,2 0,737 0,79130,0 Southeast Region Southern Region Northern Region 0,676 Southeast Region 14,5 0,808 Southern Region 14,5 Northeast Region Midwest Region 0,725 Northern Region Northeast Region Midwest Region 6
  7. 7. Desigualdades Estaduais ECONÔMICA E SOCIAL7 US$ corrente. Fonte: Erika Araujo
  8. 8. Conflitos distributivos: efeitos da reconcentração
  9. 9. A divisão das receitas realmente equalizam? A região mais pobre (Nordeste) é a que recebe a segunda maior transferência per capita, se considerarmos apenas as transferências constitucionais. O Norte recebe uma elevada transferência per capita do governo federal. – Isso acontece principalmente por causa das regras de repartição das receitas municipais. Municípios de baixa população, têm uma quota proporcionalmente elevada, porque há um limite inferior para as subvenções município. As regiões mais ricas (Sul e Sudeste) recebem uma parcela muito baixa do total, o que indica que há redistribuição significativa. 9
  10. 10. Descentralização tributáriaEstados são maiores perdedores no longo prazo 10
  11. 11. Receita Tributária: Divisão Regional Subnational Gov.: Direct Collect Tax Transfers (Tax) to Subnational Government by Region - 2005 by Region - 2005 13% 10% 13% 14% Southeast Region 9% Southeast Region3% Southern Region Southern Region 30% 13% Northern Region 62% Northern Region 33% Northeast Region Northeast Region Midwest Region Midwest Region Subnational Gov.: Available Revenue Tax by Region - 2005 8% 21% Southeast Region 49% Southern Region 8% Northern Region 14% Northeast Region Midwest Region 11
  12. 12. Descentralização das receitas fiscais dos Governos Subnacionais: por RegiõesApós a transferência, o tamanho Receita Disponível por impostos é muito maior nas regiões mais pobres State and Local Tax Revenue as% of Regional GDP - 2006 Less Developed Regions 22.12 22.27 More Developed Regions 16.11 15.12 13.66 13.0 11.2 11.6 11.55 11.8 10.9 11.26 10.47 8.8 3.92 2.70 3.09 2.05 12 Brazil Southeast South North Northeast Midwest Receipts collected directly Available Revenue Transfer. %GDP
  13. 13. 1000 2000 3000 4000 5000 6000 0 R$ Maranhão Pará Bahia Ceará AlagoasFonte: Secretaria do Tesouro Nacional Paraíba Pernambuco Goiás Brasil = 1998.22 Piauí Minas GeraisRio Grande do Norte Paraná Santa Catarina Amazonas Sergipe Rio Grande do Sul Rio de Janeiro Rondônia Mato Grosso Receita UF Mato Grosso do Sul Espírito Santo São Paulo Brasil Tocantins Amapá Distrito Federal Unidades da Federação - 2009 Receita Disponível per Capita - Roraima Acre
  14. 14. Descentralização das receitas fiscais dos Governos Subnacionais: por Estados Transferências federais (em especial os fundos para participação, com critérios derepartição distorcida) mais do que compensam a concentração econômica regional e darenda nos governos sub-nacionais de Estados mais pobres. VEJA A Receita em% do PIB do Estado: para cima, os mais pobres dos governos. Tax Revenue Available State and Local State as% of GDP - 2006 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% -10% 14
  15. 15. Descentralização da Receita Tributário nos MunicípiosNos governos locais, a receita tributária disponível per capita é superior em governos menos populosos e mesmo em capitais. Isto ocorre, em grande parte, devido às distorções nas distribuições Fundo de Participação dos Municípios (proporcional população, mas com piso e com teto).Fonte: Erika Araújo. 15
  16. 16. Municípios: Disparidades nas Receitas16 Fonte: Erika Araujo
  17. 17. Contradições Carga tributária crescente e, o mais grave, de má qualidade • cada vez mais contribuições e taxas (novas e revistas) no lugar de impostos (que concentram partilha e incentivos); • recarga disfarçada via acúmulo de créditos (exportadores, investidores), substituição tributária e cobrança na fronteira; • perdida noção de tributação sobre valor adicionado e crescente retorno à imposição cumulativa (desoneração salarial) • multiplicação de regimes especiais e desconhecido regime normal !!! Conflitos federativos latentes: • esvaziado ICMS (guerra fiscal, sem serviços) e base do FPE/FPM • reações descoordenadas: propostas de redistribuir royalties já licitado; quebrar unanimidade do CONFAZ; critérios irracionais no rateio do FPE • impostos diretos (IPTU, taxas) preteridos diante da cobrança fácil (ISS) • Estados perdem espaço historicamente na federação, Municípios são mais dinâmicos, e reconcentração do poder e da arrecadação tributária na União 17
  18. 18. Desconcentração regionalGanho e carga maior em estados menos desenvolvidos 18
  19. 19. Desconcentração regionalInsumos estratégicos mais contribuem em estados pobres 19
  20. 20. MUDANÇA NO PADRÃO TRIBUTÁRIO mais tributos cumulativos e centralizados Comparação entre a evolução dos tributos indiretos por bases: valor adicionado versus cumulativos 16 14 12 10 Em % do PIB 8 6 4 2 0 Anos Carga Valor Adicionado Cumulativos Total Ano Total s/ ICM IPI Finsocial Pis IPMF IOF ISS ImpostosPeríodo Bens e ICMS COFINS Pasep CPMF Únicos Serviços1968 13,2 7,28 4,41 0,00 0,00 0,00 1,561988 10,1 5,34 2,17 0,77 0,59 0,00 0,35 0,33 0,542000 14,6 6,98 1,49 3,28 0,80 1,22 0,26 0,57 0,002010 14,6 7,17 1,01 3,77 1,09 0,00 0,72 0,81 0,00Pós1988 4,49 1,84 -1,15 3,00 0,50 0,00 0,37 0,48 -0,54 20Pós2000 -0,01 0,20 -0,47 0,50 0,28 -1,22 0,46 0,24 0,00
  21. 21. Carga tributária: global e ICMSPerda contínua de importância relativa 21
  22. 22. Do que não se fala?Sistema muito e crescentemente regressivo , pelopredomínio de tributos sobre consumo pouco seletivos. Carga Tributária Direta por Décimos de Renda: IPEA - 2002-2003, a partir da POF – Principais Tributos 4,0 3,79 3,7 3,5 3,3 3,3 3,1 3,0 2,7 2,6 2,5 2,3 2,0 1,9 1,8 1,8 1,4 1,5 1,4 1,4 1,4 % 1,5 1,1 1,1 1,0 1,0 1,0 0,6 0,7 0,80 0,5 0,5 0,5 0,5 0,3 0,3 0,3 0,7 0,6 0,2 0,0 0,00 0,01 0,01 0,02 0,03 0,04 0,07 0,20 1o 2o 3o 4o 5o 6o 7o 8o 9o 10o CONTRIB TRABALHISTAS 1,0 1,4 1,9 2,3 2,6 2,7 3,3 3,3 3,7 3,1 IR 0,00 0,01 0,01 0,02 0,03 0,04 0,07 0,20 0,80 3,79 IPTU 1,8 0,6 1,1 1,0 1,1 1,4 1,4 1,8 1,5 1,4 IPVA 0,5 0,3 0,2 0,3 0,3 0,5 0,5 0,7 0,7 0,6
  23. 23. Concentração pós-imposto?Concentração de renda, das maiores domundo, aumenta ainda mais depois da aplicação dosimpostos
  24. 24. Carga tributaria injusta cada vez mais regressiva... DISTRIBUIÇÃO DA CARGA TRIBUTÁRIA ESTIMADA POR FAMÍLIAS EM PROPORÇÃO DA RENDA MENSALGrande e Renda Mensal Familiar 1996 2004 2008crescente Até 2 SM 28.2 48.8 53.9diferencial 2a3 22.6 38.0 41.9entre o ônusincidente 3a5 19.4 33.9 37.4sobre os mais 5a6 18.0 32.0 35.3pobres em 6a8 18.0 31.7 35.0relação aos 8 a 10 16.1 31.7 35.0mais ricos 10 a 15 15.1 30.5 33.7 15 a 20 14.9 28.4 31.3 20 a 30 14.8 28.7 31.7 mais de 30 SM 17.9 26.3 29.0 Elaboração própria. Compilado de: 1996 - Zockun et alli(2007); 2004 e 2008 - IPEA (2008). Metodologias não são iguais mas ambas calcularam para 2004 resultados muito próximos.
  25. 25. Composição (ruim) da carga?Concentrado em tributação indireta; crescentecontribuições salariais; mas incipiente sobre patrimônio Arrecadação Tributária Global por Base de Incidência - 2010 Arrecadação R$ per % do Total % PIB (R$ Bilhões) capita Global 1.289,0 100,0% 34,19% 7.022 Mercadorias, Serviços e Bens 579,8 45,0% 15,38% 3.159 Produção e Vendas em Geral 521,0 40,4% 13,8% 2.838 Produção e Vendas Específicos 41,3 3,2% 1,1% 225 Serviços Públicos 17,5 1,4% 0,5% 96 Salários 334,4 25,9% 8,87% 1.822 Empregados, Servidores 60,7 4,7% 1,6% 331 Empregadores 261,6 20,3% 6,9% 1.425 Outros 12,0 0,9% 0,3% 66 Renda e Ganhos 240,1 18,6% 6,37% 1.308 Famílias 91,2 7,1% 2,4% 497 Empresas & Acionistas 148,4 11,5% 3,9% 808 Outros 0,6 0,0% 0,0% 3 Transações Financeiras 51,5 4,0% 1,37% 280 Patrimônio 45,9 3,6% 1,22% 250 Comércio Internacional 21,1 1,6% 0,56% 115 Outras receitas 16,2 1,3% 0,43% 88 Fonte: Elaboração própria.
  26. 26. Como (pouco) se taxa patrimônio?Carga reduzida, inexpressivo na composição, impostosconcentrados nos governos subnacionais; tributar veículosupera imóvel urbano; quase inexiste no rural...POR CATEGORIA TRIBUTÁRIA (METODOLOGIA IMF/GFS) ArrecadaçãoTipo de Tributo % do Total % PIB R$ per capita (R$ Bilhões)1.1 - Impostos 976,7 75,8% 25,91% 5.3211.1.3 - Impostos sobre Propriedade 45,9 3,6% 1,22% 2501.1.3.1 - Impostos Recorrentes sobre Propriedade Imóvel (IPTU+ITR) 16,6 1,3% 0,44% 901.1.3.2 - Impostos Recorrentes sobre Riqueza Líquida 0,0 0,0% 0,00% 01.1.3.3 - Impostos sobre Imóveis, Heranças e Doações (ITBI+ITCMD) 7,9 0,6% 0,21% 431.1.3.4 - Impostos sobre Transações Financeiras e de Capital 0,0 0,0% 0,00% 01.1.3.5 - Outros Impostos não Recorrentes sobre Propriedade 0,1 0,0% 0,00% 11.1.3.6 - Outros Impostos Recorrentes sobre Propriedade (IPVA) 21,3 1,7% 0,56% 1161.2 - Contribuições Sociais 312,2 24,2% 8,28% 1.701Total 1.289,0 100,0% 34,19% 7.022POR TRIBUTO PATRIMONIAL Total (R$ % do R$ per % PIB Bilhões) Total capitaPatrimônio 45,9 100,0% 1,22% 250 IPVA 21,3 46,3% 0,56% 116 IPTU 16,0 34,9% 0,43% 87 ITBI 5,4 11,8% 0,14% 30 ITCD 2,5 5,5% 0,07% 14 ITR 0,5 1,1% 0,01% 3 Contribuições Melhorias (Municípios) 0,1 0,3% 0,00% 1 IPVA ITR Contribuições de Melhorias (Estados) 0,0 0,0% 0,00% 0 Municípios de origem da base tributária 50% 50%
  27. 27. Gestão social:transparência & produtividade
  28. 28. Diversidades no Gasto Social Evolução liderada pelos benefícios determina uma recentralização do gasto (e dos tributos). Profunda diferenciação na divisão federativa do gasto social: benefícios são centralizados enquanto os programas universais são descentralizados: – focalização não deve ser vista como uma alternativa, mas como um complemento, um instrumento da universalização Quando não definida uma clara divisão de recursos e responsabilidades, política social tende a se definir de acordo com o jogo de forcas políticas.
  29. 29. GASTO PÚBLICO SOCIAL: TAMANHO E DIVISÃO FEDERATIVA (sumário)DESPESA ESTIMADA POR FUNÇÃO DO GOVERNO GERAL CONSOLIDADO EM 2009DIVISÃO FEDERATIVA DA EXECUÇÃO DIRETA FUNÇÕES % do PIB % DA FUNÇÃO MONTANTE PARTIC. Total União Estados Municípios Total R$ bi R$/hab % FiscalTotal 67,07% 67,2% 21,2% 11,6% 100,0% 2.108,1 11.008 181,3% (-) Transfers.Intergov. 8,40% 75,1% 24,7% 0,3% 100,0% 263,9 1.378 22,7% (-) Serviço Dívida 21,69% 94,3% 4,5% 1,2% 100,0% 681,6 3.560 58,6% = Fiscal 36,99% 49,5% 30,2% 20,3% 100,0% 1.162,5 6.071 100,0%Previdência 11,45% 80,5% 15,6% 3,9% 100,0% 359,9 1.879 31,0%Assistência 1,33% 75,1% 7,7% 17,2% 100,0% 41,9 219 3,6%Trabalho 0,98% 94,1% 3,4% 2,6% 100,0% 30,7 160 2,6% = Proteção 13,76% 81,0% 14,0% 5,1% 100,0% 432,4 2.258 37,2%Educação 4,54% 18,4% 38,2% 43,4% 100,0% 142,6 744 12,3%Saúde 3,73% 15,3% 35,9% 48,8% 100,0% 117,3 613 10,1%Saneamento 0,32% 0,3% 30,7% 69,0% 100,0% 10,2 53 0,9%Habitação 0,15% 0,6% 40,6% 58,8% 100,0% 4,8 25 0,4% = Universais 8,75% 16,1% 37,0% 46,9% 100,0% 274,9 1.436 23,6%Segurança 1,47% 13,0% 82,8% 4,2% 100,0% 46,2 241 4,0%Conexos (*) 0,71% 24,1% 46,3% 29,7% 100,0% 22,2 116 1,9% = Social 24,68% 52,3% 27,2% 20,6% 100,0% 775,7 4.051 66,7% = Outros Poderes 2,48% 39,3% 50,6% 10,1% 100,0% 78,0 407 6,7% = Outras Funções 9,82% 45,2% 32,6% 22,2% 100,0% 308,8 1.612 26,6%Elaboração própria. Fonte primária: STN, Consolidação Balanços 2009 (por governo) e SIAFI (transferências federais).Execução Direta calculada pela dedução das transferências para outros governos (estimativa para estados baseada em S.Paulo)(*) Gestão Ambiental, Cultura, Desportes e Lazer, Direitos da Cidadania.
  30. 30. Composição do Gasto Público Social em 2009: 24.7% do PIB (conceito amplo) Gastos Públicos Sociais como % PIB - Proteção, Universais e Segurança Previdência Assistência Trabalho Educação Saúde Saneamento Habitação Segurança Conexos (*) 0,15% 1,45% 0,71% 0,33% 3,82% 11,31% 4,64% 0,96% 1,33%Fonte: FINBRA. Elaboração: Própria.
  31. 31. Divisão Federativa do Gasto Social COMPOSIÇÃO RELATIVA DO GASTO TOTAL Gastos Sociais - % da Função - por Esfera Administrativa - 2009 Municípios 5.1% 46.9% Proteção Universais Estados 14.0% 37.0% União 81.0% 16.1% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%Fonte: FINBRA. Elaboração: Própria.
  32. 32. Composição do Gasto Público Social em 2009: % do PIB – Proteção Gastos Públicos Sociais como % PIB- Proteção - Brasil - 2009 Previdência Assistência Trabalho 0.98% 1.33% 11.45%Fonte: FINBRA. Elaboração: Própria.
  33. 33. Composição do Gasto Público Social em 2009: % do PIB – Universais Gastos Públicos Sociais como % PIB - Universais Educação Saúde Saneamento Habitação 0.32% 0.15% 4.54% 3.73%Fonte: FINBRA. Elaboração: Própria.
  34. 34. Observações Finais
  35. 35. Desafios e perspectivas O processo de liberalização econômica e financeira tem maior complexidade nas relações federativas. Em uma economia mais aberta, as diferenças de interesses e visões entre as regiões mais e menos desenvolvidas do país, no que respeita à política comercial e industrial, tornam-se mais evidente. O federalismo fiscal sempre tem que lidar com enormes desafios. Para conciliar a estabilidade dos preços e o processo de retomada do desenvolvimento com uma estrutura fiscal com descentralização de poder e pesadas cargas de receitas e de gastos. Governo Federal precisa exercer a tarefa muito complexa de coordenar políticas em que governos subnacionais predominam na execução e necessitam de um grau mínimo de harmonização. Apesar das dificuldades e complexidades, a Federação alcançou um grau razoável de estabilidade, sem agitação política. A repartição de receitas reduz as divergências e contradições que permeiam as diferenças regionais.
  36. 36. José Roberto Afonso é economista do BNDES, a serviço do Senado da República (assessor técnico). Opiniões de exclusiva responsabilidade do palestrante. Kleber Castro, Eliza Gurgel e Marcia Monteiro deram apoio para a elaboração desta análise. Mais trabalhos sobre o tema no site do autor :www.joserobertoafonso.com.br 36

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