El Manual de Inclusión Social 2010 está dirigido a líderes políticos y sociales de las regiones Huancavelica y San Martín, pretende darnos a conocer el concepto de inclusión social a partir de su relación con la noción de exclusión social (concepto que identifica el contexto de pobreza, marginación y desigualdad de diversos grupos de personas con características comunes).

1. Manual de
Manual de
Inclusión
Social
Tendiendo Puentes entre
Organizaciones Sociales y Políticas

3. Manual de
de
Inclusión
Social
Tendiendo Puentes entre
Organizaciones Sociales y Políticas

4. El contenido de la presente publicación es de responsabilidad exclusiva de
Transparencia y en ningún caso debe considerarse que refleja los puntos de vista
de la Embajada del Reino de los Países Bajos.
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Adaptación de manual elaborado por la Comisión Andina de Juristas (2008):
Renata Bregaglio
Edición:
Asociación Civil Transparencia
Diseño, diagramación y carátula:
Walter Rodríguez García (w3r_@hotmail.com)
Impresión:
Forma E Imagen - Odiaga Franco Billy Victor
Primera edición:
Lima, febrero de 2010, hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú
Nº 2010-02605 Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproducción total o
parcial de este documento, con propósitos no comerciales, siempre y cuando se
otorgue los créditos respectivos a Transparencia.
Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo brindado por la Embajada de los
Países Bajos en el marco del proyecto Tendiendo puentes entre los partidos o
movimientos políticos y las organizaciones defensoras de los Derechos
Humanos en las regiones Huancavelica y San Martín.

5. ÍNDICE
INTRODUCCIÓN. 5
CAPÍTULO I:
DESCIFRANDO LA EXCLUSIÓN SOCIAL PARA CONSTRUIR LA INCLUSIÓN SOCIAL 8
CAPÍTULO II:
LA DIMENSIÓN ECONÓMICA DE LA EXCLUSIÓN. PRIMERAS RESPUESTAS PARA LA INCLUSIÓN 13
CAPÍTULO III:
LAS DIMENSIONES INSTITUCIONAL Y SOCIOCULTURAL DE LA EXCLUSIÓN 21
CAPÍTULO IV:
POLÍTICA, PARTIDOS POLÍTICOS E INCLUSIÓN SOCIAL 32
CAPÍTULO V:
EL CONFLICTO ARMADO INTERNO PERUANO Y LA EXCLUSIÓN SOCIAL 43
ANEXO 50

7. Tendiendo Puentes entre Organizaciones Sociales y Políticas
INTRODUCCIÓN: sentencia judicial que sirva como procedente obligatorio, la creación de
una institución estatal determinada, etc.
Durante los últimos años, la inclusión social se ha transformado en la idea En estos términos, la política pública:
1
rectora de las políticas públicas, dándole nuevas dimensiones a la
?
Es una respuesta a situaciones consideradas como problemas que
actividad del Estado. Durante los años 90 y la primera década de este
requieren intervención del Estado.
siglo, hechos como la Cumbre de las Américas celebrada en Quebec en el ? no una práctica ni sólo un discurso, del Estado dirigido “a
Es una acción,
2001, la Conferencia de la Mujer de las Naciones Unidas (1995), la Cumbre tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos”2.
Social de las Naciones Unidas (1996) y la Conferencia de las Naciones ?
Es un conjunto de decisiones para: a) decidir que existe un problema; b)
Unidas contra el Racismo (2001), hicieron posible que la inclusión social se decidir que este problema se debe intentar resolver; c) decidir la mejor
destacara como un objetivo importante para todos los Estados del mundo, forma para resolver este problema; d) decidir legislar sobre el tema; e)
en la lucha por la universalidad de los derechos humanos. Diversos decidir que se tiene que invertir recursos públicos en el tema; etc.”
órganos internacionales dieron impulso (y asignaron fondos) a estas ?
Implica la utilización de la autoridad del Estado, y por lo tanto genera
iniciativas. Se inició así, un cambio relativo respecto a cómo enfrentar el obligaciones y derechos para los ciudadanos
problema de la desigualdad y fragmentación social.
El Perú es un país social y culturalmente diverso, lo que muchas veces ha
Sin embargo, la inclusión social no ha sido el resultado únicamente de la originado la exclusión de aquéllos considerados “diferentes”. De esta
reflexión del Estado, sino también de las reivindicaciones y luchas de los manera, pese a que en teoría todos somos iguales y tenemos los mismos
grupos normalmente en situación de desventaja. De este modo, diversos derechos, no existe una distribución económica, social o política
movimientos de lucha por los derechos (de las mujeres, niños, adultos equitativa entre todos. Así, si bien existe una igualdad formal, en la
mayores y otros grupos específicos), así como movimientos de lucha práctica existe una desigualdad real que afecta a diversos sectores de la
contra el racismo y la discriminación fueron los que permitieron que la población. Numerosos colectivos de personas, de una u otra forma, sufren
idea de inclusión social se desarrollara. con mayor severidad las consecuencias de nuestra fragmentación social.
En el marco de esta situación de exclusión, las políticas públicas de los ¿Acaso alguien duda de la situación de desventaja de la mujer frente al
Estados son mecanismos adecuados para afrontar el problema. Por hombre? Si bien podríamos decir que no existe diferencia alguna, cuando
política pública debemos entender un conjunto de medidas y acciones una mujer no tiene las mismas posibilidades de acceder a un empleo que
que el Estado lleva a cabo para solucionar o al menos reducir problemas un varón, o lograr iguales perspectivas de desarrollo laboral que los
sociales que se produzcan en su territorio, como es el problema de
exclusión social. Esta política pública puede darse a través de diversos
órganos del Estado y de diferente manera, como por ejemplo una reforma 1 Subirats, J. Análisis de políticas públicas y eficacia de la administración. Madrid: MAP, 1994, Capítulo III.
legislativa, la implementación de un programa social, la emisión de una 2 Pallares, Francesc. (1988) “Las políticas públicas: El sistema político en acción”. Revista de Estudios
Políticos. No. 62. Pág. 142
5

8. Manual de Inclusión Social
varones, se puede notar una diferencia real. Por otro lado, ¿puede negarse únicamente el 2,2% de los ingresos totales, mientras que el quintil V (más
las dificultades de los pobres para cubrir sus necesidades frente a los que rico) obtiene el 58% de los ingresos totales, según el informe de CEPAL.
tiene ingresos mayores?, o ¿acaso las personas con discapacidad cuentan
con todas las facilidades para acceder al trabajo, espacios públicos, entre AMÉRICA LATINA: PARTICIPACIÓN DE LOS HOGARES EN EL INGRESO TOTAL.
otros? ¿Todos tenemos las mismas oportunidades de progreso y acceso a SEGÚN QUINTIL DE INGRESO, CIRCA 2002
una mejor calidad de vida? El sector más rico de la sociedad recibe el 40%
70 35
de los ingresos del país, mientras que el sector más pobre recibe el 5%.
60 30
Cuando un niño o niña debe de trabajar para ayudar con la economía de
su hogar, mientras que otros disfrutan de alimentación balanceada, 50 25
educación y posibilidades de recreación propias de su edad, se observan 40 20
claramente las desigualdades existentes. 30 15
20 10
Otro ejemplo de sectores maltratados o excluidos es el de los niños que
trabajan en los lavaderos de oro, las ladrilleras, los niños topos de Are- 10 5
quipa y los del trabajo doméstico, entre otros. Respecto a esta última 0 0
Uruguay a/
México
Ecuador a/
Argentina a/
Guatemala
Chile
Venezuela (Rep.
Bolivariana de)
Costa Rica
Perú
El Salvador
Paraguay
Honduras
Nicaragua
Colombia a/
Panamá
Rep. Dominicana
Brasil
Bolivia
actividad, alrededor de cien mil niños y niñas, en su mayoría mujeres,
trabajan como empleados del hogar, a quienes se les desconocen sus
derechos laborales, con lo cual son víctimas de una doble discriminación: Quintil más pobre Quintil más rico Quintil más rico/Quintil más pobre
por razón de género y por ser menores de edad.
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), a partir de proyecciones efectuadas
sobre la base de las encuestas de hogares de los respectivos países.
Por otro lado, recientemente se ha denunciado la explotación sexual de la a
Áreas urbanas.
cual son víctimas los niños menores de 15 años en la ciudad de Iquitos,
específicamente en las canoas que recorren la zona baja del barrio Belén. Para resolver estas y otras situaciones de exclusión y desigualdad, el
Esta nueva modalidad ocurre generalmente de noche y son los propios gobierno ha venido diseñando políticas públicas para que aquellos
pobladores los clientes que pagan desde cinco nuevos soles por el servicio normalmente invisibles, se conviertan en destinatarios y, en algunos
sexual con niñas cuyas edades oscilan entre los 11 y 15 años. casos, gestores de su propio desarrollo. Hoy, como veremos más adelante,
en diversos niveles del Estado contamos con leyes, programas del Estado
A continuación se presentan algunos datos que sirven de referencia para y otros mecanismos que ayudan a brindar un tratamiento específico a los
graficar la situación de exclusión de los ciudadanos peruanos. Para tener derechos de grupos frecuentemente marginados u olvidados por el
una noción aproximada de la gravedad del problema, se presentan Estado. Así, la inclusión social se presenta como una idea renovadora,
algunos datos comparados. Nótese que el caso peruano no llega a ser tan capaz de significar “[…] un antídoto contra la pobreza y la desigualdad
alarmante como el boliviano donde, el quintil I (más pobre) recibe recalcitrantes, contra los desajustes asociados con la globalización y
6

9. Tendiendo Puentes entre Organizaciones Sociales y Políticas
3 PERÚ: AGRUPACIÓN DE DEPARTAMENTOS SEGUN INCIDENCIA DE POBREZA Y
contra el descontento generalizado con políticas pasadas” .
NIVELES DE SIGNIFICANCIA, 2008
Este manual, dirigido a líderes políticos y sociales de las regiones
Huancavelica y San Martín, pretende darnos a conocer el concepto de Grupo 1 { Huancavelica 82,1
Apurimac 69,0
2008
inclusión social a partir de su relación con la noción de exclusión social Ayacucho 64,8
(concepto que identifica el contexto de pobreza, marginación y Pasco 64,3
Grupo 2 Puno 62,8
desigualdad de diversos grupos de personas con características Huánuco 61,5
Amazonas 59,7
comunes). En ese sentido, en el primer capítulo vamos a conocer el Cusco 58,4
Cajamarca 53,4
significado del término “exclusión social” y sus diferentes dimensiones, Grupo 3
Loreto 49,8
para luego revisar (en los siguientes capítulos) respuestas y propuestas Piura
Junín
41,4
38,9
para superar la exclusión en las regiones Huancavelica y San Martín. Ancash
La Libertad
38,4
36,7
Grupo 4
Finalmente en el capítulo V aborda la problemática de la exclusión social y San Martín 33,2
Ucayali 32,5
el conflicto armado vivido en nuestro país entre 1980 y el 2000, Lambayeque 31,6
Moquegua 30,2
proponiendo a la superación de la exclusión como un verdadero Arequipa 19,5
Incidencia (%)
mecanismo de reconciliación nacional. Lima 1/
M de Dios
18,3
17,4
Grupo 1 (82,1)
Grupo 5 Grupo 2 (60,0 - 69,0)
Ica 17,3
Grupo 3 (49,8- 59,9)
La región Huancavelica es una de las regiones donde se expresan mejor Tumbes 17,2
Grupo 4 (30,0 - 49,7)
Tacna 16,5
las contradicciones y diferencias del Perú. El carácter eminentemente Grupo 5 (16,5 - 29,9)
rural de su población, y la situación de pobreza de su población, explican 1/ Incluye Lima Metropolitana.
la necesidad de que los políticos de la región cuenten con herramientas Fuente: INEI - Encuesta Nacional de Hogares Anual 2004 - 2008
para comprender la exclusión y la inclusión social y, sobre todo, para
intervenir en su solución.
Como se observa, la región de mayor pobreza total en el Perú es
Huancavelica (82.10%). En el caso de la región San Martín, si bien esta
ocupa el puesto 15 en el ranking de pobreza del país, sus cifras duplican el
índice de pobreza de Lima (33.2% en el caso de san Martín, contra un
18.3% en el caso de Lima), y se encuentran a más de 15 puntos
porcentuales del índice de Tacna, la región con menor porcentaje de
pobreza (16.5%).
3 Buvinic, Mayra (ed.). Social Inclusión and Economic Development in Latin America. New York: BID,
2004;p.3
7

10. Manual de Inclusión Social
CAPÍTULO I: precariedad de su estatus de ciudadano. En pocas palabras, la exclusión
es un proceso íntimamente vinculado a la imposibilidad de ser
Descifrando la exclusión social para construir la ciudadano.
inclusión social
?
La exclusión es, además, un problema de falta de oportunidades
económicas y sociales. Además del problema de goce de derechos, es
El concepto de exclusión social también un proceso que limita las oportunidades para participar
El término “exclusión social” no es reciente, sino que ha venido usándose adecuadamente en la economía del país o región (por ejemplo, los
desde hace muchos años y en muchos países, e incluso hoy en día, su productores de leche o papa que no reciben precios justos por sus
significado no es claro, y se encuentra sujeto a constante debate. productos), y coloca trabas al desarrollo de las identidades particulares
de un grupo a nivel social (por ejemplo, los pueblos amazónicos, cuyas
No obstante, a lo largo de todos estos años es posible identificar elementos diferencias culturales originan que sean frecuentemente discrimi-
4
comunes en el uso del término “exclusión social”. Así, desde su origen, la nados).
exclusión social ha sido un concepto que:
De esta forma, podríamos definir a la exclusión social como:
?
Ha dado relevancia a los problemas de diversos grupos específicos que
se encuentran en situación de vulnerabilidad. Los grupos excluidos
guardan semejanzas que originan su diferenciación del resto de la El reconocimiento de la situación de riesgo de diversos grupos sociales, que
dificulta la realización de sus derechos (civiles, económicos, sociales, cul-
sociedad y, a partir de esas diferencias (origen étnico, generacional, de
turales y políticos) y su participación en aspectos considerados como valiosos
género, entre otros), su postergación e invisibilidad frente al Estado y a
para una vida colectiva.
los grupos no excluidos;
?
Hace referencia principalmente a un proceso de exclusión, antes que a la Esta idea de exclusión social:
exclusión como resultado. Es decir, la exclusión social obliga a entender
que el contexto de vulnerabilidad que padecen muchos grupos ? incapacidad de un grupo específico de participar en el
Revela la
específicos responde a procesos estructurales de largo aliento; funcionamiento básico político, social y económico de la sociedad en
que vive.
?
Ha caracterizado la situación de exclusión como la falta de participación
y titularidad de derechos y de goce de oportunidades, estableciendo una ? principales afectados a grupos específicamente definidos,
Tiene como
relación directa entre el proceso de marginación de un grupo y la que comparten algunas características comunes que originan su
marginación, estigmatización y discriminación, como por ejemplo, las
mujeres, los pueblos indígenas, o las personas con discapacidad.
4 Una definición similar y referencia de este manual se puede encontrar en: Gacitua, Estanislao. Exclusión
Social y reducción de la pobreza en América Latina y Caribe. Washington: BID-FLACSO; 2000; p.11.
8

11. Tendiendo Puentes entre Organizaciones Sociales y Políticas
? causa las propias interacciones de los diversos actores
Tiene como Básicamente
Multidimensional
sociales, donde determinados sectores sociales que tienen más acceso a (se explica por las dificultades que tiene
unidimensional
Dimensiones un grupo en participar de la vida
los ingresos y el poder estatal, asumen y deciden como válido dejar de (hace referencia a las
económica, social y cultural de un país o
carencias económicas)
lado a otros sectores en la toma y aplicación de las decisiones públicas, región)
pese a la igualdad formal o reconocida por el texto constitucional. Pauperización Dualización social
Tendencias sociales
(la sociedad se (la sociedad se divide y, a la larga se
asociadas
empobrece) fragmenta)
? una solución es compleja y amerita la intervención de toda
Plantea que
la sociedad (individual y colectivamente) y, especialmente del Estado Marginación social Crisis de los nexos sociales
5 (el individuo no puede (las relaciones entre los excluidos y los
como agente articulador social y garante del poder público. Riesgos añadidos
participar integralmente en demás integrantes de la sociedad se
la sociedad) fracturan)
En América Latina, por otro lado, la exclusión social ha sido un concepto
utilizado en diferentes contextos para explicar los fenómenos de
Las múltiples dimensiones de la exclusión social
marginalidad y pobreza que se observan en el continente. En realidad, si
bien la pobreza puede ser una señal de la exclusión en una sociedad, no La exclusión tiene, como otros conceptos que hacen referencia a
tiene el mismo significado que la exclusión social. Tal como se muestra en situaciones complejas, múltiples dimensiones que pueden ser reducidas a
el siguiente cuadro, pobreza y exclusión son conceptos relacionados, pero tres principales:7
diferentes:
i. Dimensión económica: Por su situación de exclusión un grupo es
6
DIFERENCIAS ENTRE LAS NOCIONES DE POBREZA Y EXCLUSIÓN SOCIAL privado de la posibilidad de acceder y participar en los sistemas
económicos para ofrecer o contratar productos y servicios que
Rasgos de garanticen sus necesidades básicas. Así, por ejemplo, se puede
Pobreza Exclusión social
diferenciación
mencionar la exclusión de la economía formal de millones de personas,
Es un estado Es un proceso especialmente los más pobres, debido a los altos costos, trámites y
Situación
(se es pobre) (se está en un proceso de exclusión) diversas cargas y licencias que son necesarios en toda economía formal
para gozar de los beneficios de la legalidad como el crédito. Otro
Individuos
Grupos sociales ejemplo, es la dificultad de acceso al crédito por parte de los jóvenes.
(un individuo es pobre, sin
Sujetos afectados (solo aquellos que guardan características
importar si forma parte de
comunes pueden entenderse excluidos)
un grupo social) ii. Dimensión política e institucional: Implica para el grupo excluido,
individual y colectivamente, la carencia o dificultades en el goce y
5 Buvinic, Mayra (ed.). Op. Cit.;p.6
6 J.F. Tezanos (1999): “Tendencias de dualización y exclusión social en las sociedades avanzadas. Un 7 Para una clasificación similar revisar FIGUEROA, Adolfo y otros. Exclusión social y desigualdad en el Perú
marco para el análisis”, Sistema, Madrid, p.32. Lima : OIT, 1996
9

12. Manual de Inclusión Social
ejercicio de sus derechos humanos que garantizan su participación en GRUPO CARACTERÍSTICA QUE SITUACIONES EXPECÍFICAS QUE
la toma de decisiones públicas, como, por ejemplo, el menor acceso de EXCLUIDO COMPARTEN EXPRESAN LA EXCLUSIÓN
las mujeres a los cargos de dirección de las empresas o a espacios ? la ?
Personas de Avanzada edad que ? atención preferente.
Necesidad de
políticos de mayor envergadura, pese a que en los últimos años se tercera edad disminuye capacidades ?
Falta de atención a enfermedades propias
registran avances.
8 físicas y mentales. de la vejez.
?
Mujeres ?
Patrones sociales que ?
Falta de acceso al empleo e igual salario
iii. Dimensión sociocultural: La exclusión implica el desconocimiento de establecen roles de que el hombre.
cuidado y subordinación ?
Limitada participación en la política en
las identidades y particularidades de género, generacionales, étnicas, frente al varón. equidad.
religiosas o las preferencias o tendencias de ciertos individuos y
?
Niños y niñas ?
Edad. ? protección del Estado.
Maltrato, sin
grupos sociales. Por estas características, los grupos sufren estigma y ? en cuestiones que los afectan
No consulta
discriminación por parte del grupo social dominante y desatención por (proceso educativo).
parte del Estado, como ocurre por ejemplo, con los indígenas ?
Personas con ? físico y
Impedimento ?
Falta de acceso y asistencia en locales
asháninkas que no cuentan con la posibilidad de acceder a una discapacidad mental. públicos (Ejm: parapléjicos).
?
Falta de facilidades para estudiar (Ejm:
educación bilingüe. ciegos y sordomudos).
?
Pueblos ? que hace
Origen étnico, ?
Falta de consulta y participación en las
De esta manera, como podemos notar, el concepto de exclusión social hace indígenas que compartan una concesiones de sus tierras ancestrales.
referencia a un proceso que genera una situación compleja para quien es lengua, cultura, justicia y ?
No reconocimiento (legal y en los hechos)
excluido. En ese sentido, las soluciones frente la exclusión social necesitan organización diferentes a de su lengua, justicia y forma de tomar de
los ordinarios. decisiones.
responder a esta multi-dimensionalidad.
?
Personas con ?de virus o
Portadores ?
Falta de acceso a tratamiento específico
VIH/SIDA enfermedad. (retrovirales).
¿Cuáles son los grupos excluidos? ?Estigmatización por la posibilidad de
En general, se puede sostener que todo grupo que comparte una contagio.
característica específica y también una situación de marginación en el ?
Lesbianas, ? sus
Ejercicio de ? de modificar su identidad
Imposibilidad
gays, travestis sexualidad diferente a la frente al Estado (sexo), cuando lo requieren.
goce de sus derechos y en su participación en la vida política, económica,
y bisexuales heterosexual. ?
Discriminación por heterosexuales
social o cultural de su localidad, puede ser considerado un grupo (LGTB) (heteronormalidad).
excluido. En ese sentido, es posible clasificar como tales grupos a los ?físicas.
Agresiones
siguientes: ?
Personas ? libertad.
Privación de ?
Malas condiciones de salubridad.
detenidas ?
Pocas posibilidades de re-inserción social.
?
Jóvenes ?
Edad. ? suelen presentar problemas
Los jóvenes
más graves de: embarazo precoz, índices de
8 A pesar del incremento progresivo de la presencia de mujeres a nivel parlamentario (el 22% en el 2000; el VIH/SIDA, muertes por causas externas,
18% en el 2001 y el 29% en el 2006 de los congresistas son mujeres), a nivel regional y local esta presencia
menos posibilidades para independizarse,
es casi mínima (0% en presidencias regionales y sólo el 2% de las alcaldías provinciales están ocupadas por
mujeres). etc.
10

13. Tendiendo Puentes entre Organizaciones Sociales y Políticas
Estos grupos presentan algunas características en común, justamente por exclusión y discriminación. La discriminación es una situación de hecho,
su situación de exclusión. Estas son las siguientes: concreta y particular de diferenciación basada en motivos jurídicamente
prohibidos. Por el contrario, la exclusión refiere a un proceso continuo,
CARACTERÍSTICAS COMUNES DE LAS POBLACIONES EXCLUIDAS
9 duradero y estructural de impedimento o limitaciones generales en el
goce de derechos y de participación social, económica, política o cultural.
Los grupos socialmente excluidos son invisibles en las políticas oficiales del De esta forma, normalmente un grupo discriminado será también
Invisibilidad
Estado.
excluido. Sin embargo, no todo grupo excluido será necesariamente un
grupo discriminado. El ejemplo más claro es el de las personas privadas de
Los grupos excluidos suelen compartir, además de la característica que los
Pobreza identifica, situaciones de pobreza y falta de oportunidades de modo libertad, a quienes no se les considera como un grupo históricamente
permanente antes que transitorio, persistiendo por generaciones. discriminado, pero sí se les reconoce su situación de marginalidad social y
frente al Estado.
Sufren estigmatización (el aspecto que los diferencia es vinculado con
atributos negativos que separan a los individuos entre "nosotros" y "ellos"
normalmente hay oculto un dominio del poder). El concepto de inclusión social
Estigma y Sufren discriminación (resultado de la imposición social de ciertos roles
discriminación sociales a individuos que comparten el mismo género, edad, origen étnico o Ante una situación de exclusión social, la respuesta inmediata serían
racial, entre otros, en la que la herencia de discriminación pasada desalienta a
los individuos a postularse para determinados empleos, concurrir a centros
políticas de Estado tendientes a intervenir en las causas de esa exclusión,
de salud o defender sus derechos). tomando en cuenta la capacidad transformadora de los sujetos sociales
excluidos, para desarrollar acciones que les permitan recobrar o acceder a
Los sectores socialmente excluidos sufren desventajas acumulativas cuando los derechos que los definen como ciudadanos.
las personas presentan dos o más de las características adscritas que
conducen a la exclusión de grupos. Por ejemplo, las necesidades de las
mujeres indígenas no son similares a las necesidades de las demás mujeres. De esta manera, sobre la base de lo que ya hemos visto, la inclusión social
En ese sentido, mientras más características de exclusión compartan, su puede definirse como:
Desventajas situación será más compleja (imaginemos la situación de una mujer joven,
acumulativas lesbiana, invidente, que ha quedado embarazada).Sufren discriminación
(resultado de la imposición social de ciertos roles sociales a individuos que
comparten el mismo género, edad, origen étnico o racial, entre otros, en la INCLUSIÓN SOCIAL
que la herencia de discriminación pasada desalienta a los individuos a
postularse para determinados empleos, concurrir a centros de salud o Los esfuerzos políticos del Estado o los procesos sociales que buscan
defender sus derechos). colaborar para que sectores sociales específicos, frecuentemente excluidos
sean reconocidos en su igualdad de derechos y en sus mismas oportunidades
de integración social, económica y cultural respecto a otros sectores. Es decir,
Por otro lado, así como hemos dicho que la noción de exclusión social se la inclusión social hace referencia a los mecanismos institucionales y sociales
relaciona con la noción de pobreza, también existe una relación entre que buscan superar las causas y consecuencias de la exclusión social
9 En base a: Buvinic, Mayra (ed.). Op. Cit.;
11

14. Manual de Inclusión Social
10
Al respecto debe tomarse en cuenta que: programas y políticas, con la esperanza de producir una mayor inclusión que
retroalimente el proceso, fortaleciendo la posición de los grupos excluidos para
Históricamente, los procesos de inclusión han sido impulsados por un inducir transformaciones a nivel normativo, institucional y de las políticas que se
activo liderazgo social y político. La historia demuestra que los impulsos adoptan.
para la inclusión se han logrado gracias a la interacción entre una sociedad civil
activa y sus organizaciones, y un liderazgo político bien dispuesto. La inclusión
Conclusiones
no ocurre “naturalmente” como consecuencia del crecimiento económico o la
modernización institucional, sino que requiere un liderazgo social y político ? últimos años, la inclusión social se ha transformado en la
Durante los
decidido”. idea rectora de las políticas públicas. Éstas, tienden a incluir a sectores
vulnerables y tradicionalmente excluidos, en los beneficios de la
La inclusión no sólo implica cambiar los resultados, sino
redistribución social de la riqueza y las oportunidades.
fundamentalmente los procesos que producen y reproducen resultados
que fomentan la exclusión. Las políticas que favorecen la inclusión ? elabora políticas públicas generales. Sin embargo, la
El Estado
representan una transformación significativa con respecto a la manera en que se consideración especial de sectores excluidos es una garantía que las
asignan los recursos, se gobiernan las instituciones políticas o se accede a las políticas públicas tienen un carácter integrador y a favor de los ciuda-
oportunidades. La inclusión tiene por objeto lograr la igualdad de acceso y de danos de una comunidad política.
oportunidades para los excluidos incorporándolos en las estructuras sociales,
políticas e institucionales donde se toman las decisiones sobre el acceso y las ? en las políticas públicas nace como consecuencia de la
La inclusión
oportunidades. Por lo tanto, estas políticas no implican simplemente la creación consideración por parte del Estado, de la fragmentación de nuestra
de nuevos ministerios ni el diseño de nuevos programas; se requieren cambios en sociedad y el impacto diferenciado de la actividad estatal en los
los modos de tomar decisiones sociales, económicas y políticas.
ciudadanos y sus derechos.
Las políticas públicas que fomenten la inclusión implican ir más allá de
? social tiene una dimensión múltiple. Reconoce exclusiones
La exclusión
los cambios en la protección de los derechos de los grupos excluidos. Es
económicas, políticas e institucionales así como socioculturales.
preciso que se realicen transformaciones a nivel normativo para
proteger y promover los derechos de los grupos excluidos. El marco ? social se concibe a partir de su relación con la noción de
La inclusión
institucional debe superar el entorno discriminatorio y la estigmatización de exclusión social (concepto que identifica el contexto de pobreza,
dichos grupos, fenómenos que encuentran su origen y continúan existiendo marginación y desigualdad de diversos grupos de personas con ca-
como resultado de las prácticas pasadas de estas instituciones. Para que los racterísticas comunes).
cambios normativos sean efectivos, las instituciones deben modificar la manera
en que funcionan, contratan empleados, y hacen cumplir las leyes y los ? social permite pensar una matriz de políticas tendientes a
La inclusión
reglamentos. Esto, a su vez, se materializa en cambios en la implementación de intervenir en las causas de la exclusión identificada en el país, tomando
en cuenta la capacidad transformadora de los sujetos sociales excluidos
para desarrollar acciones que les permitan recobrar o acceder a los
10 Tomado de: AA.VV. ¿Los de afuera? Patrones cambiantes de la exclusión en América Latina. Washington:
derechos que los definen como ciudadanos.
BID, 2007; p. 15.
12

15. Tendiendo Puentes entre Organizaciones Sociales y Políticas
CAPÍTULO II: con las condiciones suficientes para competir adecuadamente. Por
ejemplo, cuando:
La dimensión económica de la exclusión.
Primeras respuestas para la inclusión ?
No hay suficientes bienes (escasez) o están fuera de alcance (no puedo
pagar su precio).
?
Muchas personas ofrecen el mismo servicio (es el caso del obrero que
La “exclusión económica”: primera dimensión de la
tiene fuerza y capacidad para trabajar en una obra pública, pero ya fue
exclusión social
contratado todo el personal necesario).
Como señalamos en el capítulo anterior, la exclusión social tiene tres ? con información sobre el origen, estado y costo del bien,
No se cuenta
dimensiones claramente diferenciables, las cuales no siempre afectan a los datos que normalmente nos permiten determinar el costo real del bien o
grupos en las mismas proporciones. La primera dimensión, normalmente servicio y cuanto estamos dispuestos a pagar.
la más visible, se refiere a la afectación económica de la exclusión, y se le
denomina “exclusión económica”. Esta situación se genera básicamente porque, contrariamente a la idea
general del mercado libre, las personas no participan en igualdad de
Dicha exclusión se define como condiciones en los mercados. Corrientemente se piensa que los
individuos pueden comprar y vender mercancías y servicios tanto como
puedan y deseen, siempre que puedan pagar el precio que alguien ofrece
EXCLUSIÓN ECONÓMICA
cobrar u ofertar a un precio que otro quiera pagar. Sin embargo, eso no es
La falta de capacidad y medios de los diversos grupos sociales para participar
activamente en los sistemas económicos de su sociedad (mercados), libre y siempre cierto. Esta situación pareciera ser expresión general de un
en igualdad de condiciones. sistema donde “algunos ganan y otros pierden”; pero, en países como el
Perú se ha demostrado que esta imposibilidad que tienen muchas
personas de competir en condiciones de igualdad, es consecuencia de una
serie de factores estructurales relacionados a su pertenencia a
Normalmente, los grupos afectados por la dimensión económica de la
determinado grupo de la sociedad.
exclusión suelen tener mayores dificultades para acceder y transferir
bienes y servicios que los grupos no excluidos. Esto tiene como
Las personas que pertenecen a los grupos excluidos ven expresadas sus
consecuencia, situaciones de marginalidad económica o pobreza
dificultades de participar libremente en la economía de un país.
(expresiones más extremas de la exclusión), pero también dificultades
Concretamente, los miembros de grupos excluidos muchas veces son
específicas que los colocan en situación de desventaja económica frente a
incapaces de pagar lo suficiente por un bien o servicio indispensable para
otros grupos sociales.
satisfacer una necesidad o alguno alternativo que lo reemplace (por
ejemplo, las personas infectadas con VIH/SIDA que no pueden pagar los
Así, existen casos en los que las personas no cuentan necesariamente con
elevados costos de los medicamentos que detienen el avance de la
la capacidad de comprar o vender todo lo que podría ofrecer el mercado o
enfermedad).
13

16. Manual de Inclusión Social
La denominada “dotación inicial de activos” y el origen de respecto a las posibilidades de éxito de un pequeño productor en su
la exclusión económica negocio.
Generalmente, la primera pregunta frente a la situación de exclusión
económica es ¿por qué se produce? La respuesta, algo compleja, es que En este caso la “dotación inicial de activos” también influye porque, por
?
nuestra participación en la economía depende de una condición previa ejemplo, aquel pequeño productor que cuenta con bienes puede
que a veces no se cumple plenamente en el caso de los grupos excluidos. hipotecar éstos o darlos en prenda al banco y así tendrá más
Por lo general, una persona para desarrollar bienes y servicios depende de posibilidades de conseguir un préstamo. Otro factor importante es la
lo que se conoce como una “dotación inicial de activos”, es decir, de todo formalidad del negocio, pues los créditos hipotecarios muchas veces
aquello que le es útil para elaborar un bien o desempeñar un servicio. Por dependen del carácter formal o informal de la actividad. Este factor, en
ejemplo: un contexto donde el 75% de las micro y pequeñas empresas son
informales, es un factor de exclusión.
?
La educación formal (primaria, secundaria o superior) y no formal
(saberes y creencias, experticias familiares o comunales, etc.) que recibe; ?
Un caso menos evidente en términos de exclusión (pero quizá más
?
Las capacidades físicas y mentales que nos predisponen a desarrollar un indignante) es la situación de las niñas y niños trabajadores
empleo de mejor manera que otro,11 informales. La mayoría de estas niñas y niños son empleados, muchas
? económicos familiares que pueden permitir iniciar un
Los recursos veces por los propios familiares, para labores minúsculas pero más
negocio (o no); exigentes y dañinas. Como el niño no tiene una “dotación inicial de
? adquiridos por la familia o grupo (tierras, viviendas, etc.);
Los bienes activos” (experiencia, capacidad física, entre otros), normalmente es
entre otros. empleado para labores menores como el trabajo en canteras trasladando
En general, el mercado libre supone que todas las personas tenemos las piedras, reciclaje de basura, estibadores, y otras formas normalmente
mismas posibilidades para desarrollar una “dotación inicial de activos”. consideradas como las peores formas de trabajo infantil.
Sin embargo, existen casos que ilustran lo contrario, por ejemplo:
En este caso, los niños y niñas no tienen posibilidad alguna de competir
?
? a créditos agrarios para pequeños productores:
El acceso con los adultos, porque su “dotación inicial de activos” les impide
normalmente, son muy pocos los bancos que brindan créditos agrarios a desempeñarse en labores menos peligrosas, aunque lo deseable es que
las personas y cuando lo hacen, imponen altas tasas de interés. Esto un niño no trabaje. No obstante, lo más preocupante es que su
sucede debido a que, para los bancos, existe demasiada incertidumbre participación en estos trabajos les impide recolectar insumos o activos
para su vida económica futura (no asisten a la escuela; tienen bajos
11 Si bien se acepta que los seres humanos estamos en la capacidad de desarrollar cualquier actividad, está
índices de salud y su esperanza de vida disminuye, entre otros factores).
probado científicamente que nacemos con algunas predisposiciones mentales para desarrollarnos mejor Es decir, el niño que trabaja, será excluido en el futuro debido a que no
en determinadas tareas. Lo importante para el análisis es que existen grupos excluidos (por ejemplo, las
personas con discapacidad) que no pueden desarrollar todas sus capacidades físicas y mentales. Esta
contará con suficientes capacidades físicas, económicas, educativas, etc.
situación se vuelve un gran problema si tomamos en cuenta que un mercado de bienes y servicios
presupone que todos nacemos con las mismas capacidades.
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17. Tendiendo Puentes entre Organizaciones Sociales y Políticas
? un claro ejemplo es el caso de la mujer y la restricción social
Finalmente, Estos son ejemplos concretos de que el problema de la exclusión
de su rol a las labores del hogar. Esta situación genera que un alto económica de determinados grupos no es necesariamente consecuencia
número de mujeres se vean imposibilitadas de acceder a la educación en natural de la libertad e igualdad del mercado, sino también producto de
alguno de sus niveles. En el cuadro a continuación podemos apreciar factores diferentes a los económicos. Para poder participar del mercado
que en Huancavelica y San Martín, las mujeres cursan menos años de una persona debe desarrollar capacidades específicas. Como hemos visto,
estudio que los hombres. Generalmente, esta situación se debe a los efec- los grupos excluidos tienen mayores dificultades para desarrollar esas
tos de la exclusión social que la mujer sufre en términos socio-culturales capacidades, por factores económicos, pero también culturales,
(reducción de su participación a roles del hogar y cuidado, entre otros), educativos, entre otros.
tema que será abordado en el siguiente capítulo.
Años promedio de Años promedio de La importancia del empleo y el salario justo en la
Región Periodo
estudio alcanzados por estudio alcanzados por exclusión económica
población masculina de población femenina de
15 y más años de edad 15 y más años de edad
En el marco de la exclusión económica, el mercado laboral de un país
Huancavelica 2002 Oct – Dic 7.4 6.6 cumple una función fundamental en materia de exclusión e inclusión
Huancavelica 2003 May – Dic 7.6 6.5
social. Debido a que el trabajo representa la fuente principal (en muchos
casos, la única) de ingresos de la mayoría de personas, el desempleo, el
Huancavelica 2004 Ene – Dic 7.5 6.8 subempleo o los bajos salarios traen como consecuencia importantes
Huancavelica 2005 Ene – Dic 7.5 6.8 privaciones para los trabajadores y sus familias.
Huancavelica 2006 Ene - Dic 7.5 7 Dentro de la problemática del empleo, tal vez el principal aspecto sea la
Huancavelica 2007 Ene - Dic 7.9 7.1 dificultad de un grupo para acceder al empleo. En el caso de Huancavelica
y San Martín, en el siguiente cuadro podemos notar que la mayoría de su
San Martín 2002 Oct – Dic 7.8 7.5
población económicamente activa se desarrolla en sectores caracterizados
San Martín 2003 May – Dic 7.8 7.4 por los bajos salarios (trabajos no calificados –peón, vendedor ambulante-
y servicios personales, vendedores de comercios, entre otros), así como en
San Martín 2004 Ene – Dic 7.9 7.4
sectores caracterizados por la informalidad y las malas condiciones de
San Martín 2005 Ene – Dic 8 7.6 trabajo (sector agrícola o minero).
San Martín 2006 Ene - Dic 7.9 7.5
San Martín 2007 Ene - Dic 8.4 8
Elaboración propia
Fuente: INEI, Compendio estadístico 2009.
15

18. Manual de Inclusión Social
Población económicamente Ahora, si observamos los datos relacionados a las mujeres de
activa censada ocupada por
Rama de actividad Región
ramas de actividad, según Huancavelica y San Martín que forman parte de la población
departamentos económicamente activa, podemos notar que en las elecciones municipales
de 2006, mientras que en Huancavelica se eligieron siete alcaldes
Agricultura/Pesca/Minería Huancavelica 86992 hombres, y en San Martín nueve, no fue elegida ninguna mujer para dicho
cargo en ninguna de las dos regiones. Si bien en el caso de la alcaldía
Comercio Huancavelica 7991 distrital es posible identificar alcaldesas, la estadística no es positiva. En el
caso de Huancavelica, de 86 alcaldes distritales, sólo cuatro son mujeres,
Construcción Huancavelica 3856
mientras que en el caso de San Martín, de 64 alcaldías sólo una la preside
una mujer. Finalmente, en lo que se refiere al cargo de regidores/as, sólo 11
Manufactura Huancavelica 3305
mujeres fueron elegidas para dicho cargo en Huancavelica, mientras que
44 hombres también lo fueron. De manera similar, San Martín tiene 19
No especificados Huancavelica 3004 12
regidoras y 69 regidores.
Otros Servicios Huancavelica 23183
De otro lado, el acceso a un empleo formal el cual garantiza contar con un
Total 128331 seguro médico y seguridad social, permite a los trabajadores vincularse
con el régimen tributario y de servicios sociales.
Agricultura/Pesca/Minería San Martín 150080
En el caso de Huancavelica, podemos notar que para el 2007, del total de
su población, únicamente el 48% contaba con algún tipo de afiliación a un
Comercio San Martín 28387
seguro de salud, frente a una gran mayoría que no tenía seguro alguno. En
el caso de San Martín el índice de asegurados en incluso más bajo, tan sólo
Construcción San Martín 9961 13
del 35%.
Manufactura San Martín 10370
Los gobiernos regionales, la promoción del empleo y la
No especificados San Martín 8542 protección de grupos excluidos
Otros Servicios San Martín 70741 Los gobiernos regionales tienen una serie de competencias exclusivas
relacionadas al impulso de la economía regional y, por lo tanto, con un
Total 278081
12 Fuente: INEI, Compendio estadístico 2009.
Elaboración propia 13 Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) - Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO continua):
Fuente: INEI, Compendio estadístico 2009. 2004-2007.
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19. Tendiendo Puentes entre Organizaciones Sociales y Políticas
impacto directo en la mejora de la situación del empleo. No obstante, tal
ACUERDO NACIONAL
como señala el artículo 36 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales,
El Acuerdo Nacional, dentro de su Decimocuarta Política de Estado, “Acceso
comparten con el gobierno central competencias para la “promoción del
al Empleo Pleno, Digno y Productivo”, ha establecido una serie de metas a
empleo productivo en todos los niveles, concertando los recursos alcanzar en relación al empleo, especificando los siguientes objetivos
públicos y privados”. específicos relacionados a grupos en situación de exclusión social:
(i) Fomentará la eliminación de la brecha de extrema desigualdad entre los
Bajo esta función, los gobiernos regionales deben asumir un rol
que perciben más ingresos y los que perciben menos.
protagónico, especialmente en la promoción del acceso a un empleo
decente de los diversos grupos generalmente excluidos (mujeres, jóvenes (j) Fomentará que los planes de desarrollo incluyan programas de empleo
o adultos mayores) y la eliminación del trabajo para otros (trabajo infantil femenino y de los adultos mayores y jóvenes.
y adolecente, protección de aquellos que realizan trabajos de alto riesgo), (m) Garantizará una retribución adecuada por los bienes y servicios
tal y como lo establecen, por ejemplo, el acuerdo de gobernabilidad de la producidos por la población rural en agricultura, artesanía u otras
región San Martín y el Acuerdo Nacional. modalidades.
(n) Erradicará las peores formas de trabajo infantil y, en general, protegerá a
ACUERDO DE GOBERNABILIDAD DE LA REGIÓN SAN MARTÍN los niños y adolescentes de cualquier forma de trabajo que pueda poner en
peligro su educación, salud o desarrollo físico, mental, espiritual, moral o
SOBRE COMPETITIVIDAD REGIONAL social.
1. Diseñar e implementar un programa de desarrollo de capacidad de la (o) Promoverá mejores condiciones de trabajo y protegerá adecuadamente
sociedad civil, funcionarios públicos regionales y locales que garantice una los derechos de las trabajadoras del hogar.
gestión participativa y transparente, eficaz y eficiente del nuevo gobierno
regional y gobiernos locales. Acuerdo Nacional. Matrices de las 31 Políticas de Estado. En:
2. Promover políticas orientadas a mejorar el desarrollo agrario, el potencial http://www.acuerdonacional.gob.pe/Matrices/Mayo-2004/Matriz-14.pdf
turístico, las vías de comunicación, el manejo racional de los recursos
naturales, en especial los recursos bosque y biodiversidad.
3. Desarrollar políticas que incentiven la transformación agroindustrial, Dentro de las situaciones de exclusión que pueden presentarse en relación
fortaleciendo el desarrollo de la micro y pequeña empresa, priorizando
con el empleo, y que deben ser urgentemente atendidas por los gobiernos
aquellas que utilizan recursos locales, articulándolos a los mercados
regional y extra- regional. regionales, podemos señalar las siguientes:
Acuerdo firmado el 29 de octubre del 2002 por los representantes y a) Las personas con discapacidad: Las personas con discapacidad suelen
candidatos a la Presidencia, Vicepresidencia y Consejeros del Gobierno tener muchos problemas para lograr acceder a un trabajo, entre otras
Regional por San Martín. Texto completo en: razones, porque los empleadores equivocadamente consideran que
http://www.propuestaciudadana.org.pe/n-region.shtml?x=8396 sus limitaciones físicas o mentales les impiden desarrollar la mayoría
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20. Manual de Inclusión Social
de tareas, o que insertarlos en sus lugares de trabajo les significará un Si se analiza las opciones salariales, la situación es más dramática.
costo excesivo. Esta situación de exclusión se ve empeorada si se trata Según el CONADIS, la mitad de los trabajadores dependientes
de una discapacidad severa o profunda, si la discapacidad ha sido discapacitados (empleados, obreros, trabajadores del hogar), reciben
adquirida a una edad temprana (debido a la influencia que ésta ejerce ingresos inferiores a la Remuneración Mínima Vital (RMV); el 42%
sobre sus posibilidades de acumulación de activos), o si se trata de una recibe entre 460 y 1,000 Nuevos Soles, y sólo el 9% percibe más de 1,000
sociedad donde la desigualdad es más elevada, porque allí, Nuevos Soles. Sin embargo la situación es diferente según se trate de
generalmente, las instituciones básicas son más excluyentes. hombres o de mujeres, ya que sólo el 37% de las mujeres recibe
ingresos superiores a la RMV, mientras que en el caso de los hombres el
Como puede verse en el siguiente gráfico para Lima Metropolitana, la porcentaje es del 57%.
mayoría de personas con discapacidad que tienen una ocupación
suelen desarrollar labores de manera independiente, la cual se debe a Frente a esta situación, una respuesta importante es desarrollar leyes y
la resistencia de las empresas a contratarlos. Es más, el cuadro políticas públicas que fomenten el tratamiento preferente a las
demuestra que mientras más discapacidades se tiene, el trabajo personas con discapacidades, que incluyan:
independiente se va convirtiendo en la única opción posible.
Lamentablemente, no es posible obtener este tipo de datos a nivel ? ante la no contratación por razones de discapacidad.
Sanciones
nacional, pero se estima que las cifras serían similares. ? de la contratación de trabajadores con discapacidad a
Promoción
través de cuotas mínimas, privilegios tributarios y certificaciones a
los productos desarrollados.
Cuadro 3.47
? de la responsabilidad social empresarial respecto a la
Promoción
Población ocupada con discapacidad: contratación de empleados.
Categoría de ocupación por cantidad de discapacidades
Categoría de Una sola Dos Tres o más Las acciones en favor de la inclusión también deben adoptarse en el
Total
ocupación discapacidad discapacidades discapacidades marco del empleo ya otorgado. En ese sentido, se han desarrollado
Total 122,250 100% 83,950 69% 28,514 23% 9,786 8% iniciativas en relación al trabajo remunerado dependiente como es el
Empleador o patrono 5,039 100% 3,117 62% 1,633 32% 289 6%
“acomodo razonable”. Esta iniciativa hace referencia a una serie de
Trabajador independiente 60,899 100% 41,040 67% 14,549 24% 5,310 9% medidas que un empleador debe adoptar para garantizar que una
Empleado 21,126 100% 16,253 77% 3,615 17% 1,258 6%
Obrero 23,214 100% 16,231 70% 5,675 24% 1,308 6%
persona con discapacidad pueda participar de un entorno laboral
Trabajador familiar no adecuado y cuyo desconocimiento se encuentra sancionado (en
remunerado 6,605 100% 3,848 58% 1,681 25% 1,076 16%
Trabajador del hogar 5,096 100% 3,210 63% 1,341 26% 545 11%
algunos países hasta penalmente).
Otro 271 100% 251 93% 20 7%
Los gobiernos regionales podrían tomar las siguientes medidas para
Fuente: INEI-CONADIS. Encuesta de Hogares sobre Discapacidad en Lima Metropolitana - 2005.
promover la inclusión de las personas con discapacidad:
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